高雄高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭112年度簡字第142號
113年6月26日辯論終結原 告 葛冠琳被 告 臺南市政府衛生局代 表 人 李翠鳳訴訟代理人 林仲豪律師
吳佳龍律師上列當事人間因嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例事件，原告不服臺南市政府112年9月5日府法濟字第1121129133號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件係原告不服被告民國111年9月6日112年3月22日南市衛疾字第1120039989號裁處書所裁處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元之處分而涉訟，屬行政訴訟法第229條第2項第2款規定之簡易行政訴訟事件，應依簡易訴訟程序進行之，合先敘明。
二、爭訟概要：緣原告因與嚴重特殊傳染性肺炎確診個案（因涉及個人病歷資料，本判決以下以A牙醫稱之）有相當接觸而被匡列為居家隔離對象，經衛生福利部於110年5月26日透過簡訊方式自動發送居家隔離通知書（下稱系爭電子居隔書），通知原告於110年5月25日至同年6月5日應進行居家隔離（解除日期：
110年6月5日，隔離住家地址：臺南市○區○○路0段000號4樓之6)，禁止外出。嗣原告於110年5月31日上午5時許，擅離居家隔離住所外出參加告別式，至同日上午9時許始返回住所。案經被告調查事證後，核認原告違反傳染病防治法第48條第1項規定之事證明確，爰依嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（下稱特別條例）第15條第1項、違反傳染病防治法第48條第1項規定所為之隔離措施、第58條第1項第2款及第4款規定所為之檢疫措施案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點及附表項次1規定，裁處30萬元罰鍰。案經臺南市政府112年2月2日府法濟字第1120152734號訴願決定（下稱前訴願決定）認臺南市政府110年6月7日南市衛疾字第1100096030號裁處書（下稱前處分）對原告外出告別式之時間，未為詳盡之調查，茲將原處分撤銷，由被告於2個月內另為處分在案。其後，經被告重新審視110年5月31日未遵守居家隔離規範處分南區衛生所訪視調查表，仍認原告有擅離居家隔離地點2小時之情事（110年5月31日上午6時許至同日上午9時許），違反傳染病防治法第48條第1項規定，依特別條例第15條第1項、違反傳染病防治法第48條第1項規定所為之隔離措施、第58條第1項第2款及第4款規定所為之檢疫措施案件裁罰基準第2點及附表項次1規定處原告「20萬元罰鍰」(下稱原處分)。原告不服原處分提起訴願，經臺南市政府以112年9月5日府法濟字第1121129133號訴願決定（下稱訴願決定）駁回訴願。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈事務管轄權
本件事屬憲法保障人身自由範疇，被告未依法取得授權，自始即未取得事務管轄權；被告第一次處分書及兩次訴願答辩書所載機關混淆不清，自身即難以認定管轄權誰屬。
⒉違法隔離
A牙醫不符合確診標準，與其接觸者自始即不符合隔離規定。A牙醫檢驗紀錄為受檢日5月24日，報告日5月26日（無症狀），被告5月26日通知原告5月25日開始隔離，是被告無視檢驗結果，一律隔離與其接觸者，於法無據；110年5月17日防疫指揮中心宣布CT值高於30即可解除隔離，原告自始即不應被強制隔離。
⒊外出申請事實及合法性
被告依法應負舉證責任，檢疫專線並未提供錄音功能，且無原告實際撥打電話號碼如何查證？又未根據訪視紀錄表所載內容簽會彭常榮查明當日電話申請內容，查證不實；又未將查證結果告知原告補提正確撥打電話號碼，未給予原告說明機會，損及原告權益。原告取得檢驗報告日為110年5月29日（被告告知於檢驗後3日），並已於規定期間內（取得陰性報告3日內）申請及外出，符合法令規定。
⒋原處分違法與過當
原告若非取得被告電話同意絕無可能外出參加告別式，主觀上並無故意或過失。原告自始即未遭受感染且不應被隔離，並於回國前完成兩次疫苗完整接種，告別式當日路上及現場人煙稀少，且該起事件中無一人遭受感染，足以證明無社區傳播風險可能。又雙方法令適用上見解顯不相同，惟依行為時具體情況判斷，即便被告主張原告當日外出參加告別式違反法令規定，然原告外出行為主觀上顯欠缺期待可能性，是足以構成阻卻責任事由，且原告所為於法理上具備合理性，應予免責。故本件審理過程被告違反諸多法令規定，前後兩次對原告祭出嚴重處罰，無論就情理法均不符合比例原則，原處分應予撤銷等語。
㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷
四、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
原告雖辯稱：被告違反諸多法令規定，前後兩次對原告祭出嚴重處罰，無論就情理法均不符合比例原則等語。惟查，經檢視卷附證據，原告確有未依規定居家隔離之違規事實，足證原告行為明顯違反傳染病防治法第48條第1項、第58條第1項第2款及第4款等規定，故以「未依規定遵守居家隔離之規範」、「未配合嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心（簡稱指揮中心）居家隔離措施」論處，並無任何違誤之處等語。
㈡聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠應適用之法令：
⒈傳染病防治法
⑴第48條第1項：「主管機關對於曾與傳染病病人接觸或疑似
被傳染者，得予以留驗；必要時，並得令遷入指定之處所檢查、施行預防接種、投藥、指定特定區域實施管制或隔離等必要之處置。」⑵第58條第1項第2款、第4款：「主管機關對入、出國（境）
之人員，得施行下列檢疫或措施，並得徵收費用：二、命依中央主管機關規定詳實申報傳染病書表，並視需要提出健康證明或其他有關證件。四、對自感染區入境、接觸或疑似接觸之人員、傳染病或疑似傳染病病人，採行居家檢疫、集中檢疫、隔離治療或其他必要措施。」⑶第71條：「本法所定之罰鍰、停業，除違反第三十四條規定者，由中央主管機關處罰外，由地方主管機關處罰之。
但有下列情事之一者，中央主管機關得處罰之：一、違反第九條、第五十八條至第六十條規定者。二、於中央流行疫情指揮中心成立期間，違反本法規定。」⒉特別條例
第15條第1項：「違反各級衛生主管機關依傳染病防治法第四十八條第一項規定所為之隔離措施者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」⒊裁處時之檢疫措施案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第1點規定
：「依據行政罰法第18條第1項規定，裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，為使主管機關於執行違反傳染病防治法第48條第1項規定所為之隔離措施、第58條第1項第2款及第4款規定所為之檢疫措施案件，裁處符合比例原則，特訂定本基準。」第2點規定：「違反本法規定者，依附表所列情事裁處之。」又該附表項次一規定：「受隔離者發生擅離住家(或指定地點)或其他具感染他人風險之行為，而違反傳染病防治法第48條第1項之規定者，裁罰基準如下：1.依據擅離時間加重裁處：⑴擅離時間＜2小時，依罰鍰最低額裁處之。」又裁罰基準係中央主管機關衛生福利部為使下級機關辦理此類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，以避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇。另該基準主要按違規時間長短為原則性裁量基準，並選擇擅離行為若干可能擴大感染層面之因素，作為加重裁罰之裁量事由，核與法律保留原則並無牴觸。
㈡原告固主張被告欠缺事務管轄權等語。惟按中央法律所規定
中央及地方主管機關之權限涉及自治事項，地方自治團體本於其對自治事項之立法與執行高權，可依地方自治條例或自治規則自行決定由某層級之特定行政機關作為行政程序法第11條意義下之原管轄機關，而為團體權限之劃分（司法院釋字第498號、第527號解釋理由書及最高行政法院111年度上字第26號判決意旨參照)。由傳染病防治法第1條、第2條規定之立法意旨，可知傳染病防治事項，不僅是中央衛生福利部之權責，有關傳染病防治事宜亦屬授予各直轄市、縣（市）辦理之自治事項；是傳染病防治法第2條之「地方主管機關條款」係我國立法上以最高行政機關代替行政主體之習慣，其規範意義應解為「直轄市」與「縣（市）」公法人本身，僅在表明相關地方自治團體有其管轄權限，故無論是自治事項的確認或團體委辦事項的規定，其均屬「地方自治團體之權限」，從而具有團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關（最高行政法院 103 年 2 月份第 1 次庭長法官聯席會議決議同此見解）。則依臺南市政府組織自治條例第11條第1項第14款：「本府設下列一級機關：……十四、衛生局。」第2項：「本府所屬一級機關之組織規程另定之。」臺南市政府衛生局組織規程第3條第1款：「本局設各科、中心、室，分別掌理下列事項：一、疾病管制科：掌理疫情監測、調查、訓練與醫院院內感控事項、規劃疫苗接種之政策及執行、社區傳染病及新興傳染病之防治、外籍移工及營業衛生從業人員之防疫等事項。」及前揭傳染病防治法第71條規定，可見臺南市業以上開自治法規將傳染病之防治及違反規定者之處罰權限劃歸被告管轄，此部分亦經被告說明在卷（本院卷第143至149頁）。因此，被告有本件違規行為之管轄權限，應無疑義。
㈢經查，原告因與嚴重特殊傳染性肺炎確診個案A牙醫（見前訴
願卷第73至74頁）有相當接觸而被匡列為居家隔離對象（見前訴願卷第71頁），經衛生福利部於110年5月26日透過簡訊方式自動發送系爭電子居隔書（見訴願卷第95至96、107頁），通知原告於110年5月25日至同年6月5日應進行居家隔離（解除日期：110年6月5日)，禁止外出。又依衛生福利部疾病管制署發布之「開放民眾自費檢驗COVID-19 申請規定」
貳、一、（一）⒊規定「居家隔離/簡易第1-4天採檢者，取得檢驗陰性報告且於採檢2天內，可向地方衛生單位申請安排外出；若為居家隔離/檢疫第5天（含）以後採檢者，則於取得檢驗陰性報告3天內，可向地方衛生單位申請安排外出。之後倘仍有外出需求，可再循前開程序提出申請，次數不限1次」（見訴願卷第115至116頁；又該申請規定110年5月18日第70版與110年5月25日第71版、110年5月27日第72版及110年6月2日第73版有關申請外出之規定均相同，僅自費檢驗醫療院所名單家數不同，見訴願卷第113頁）。而原告係於110年5月21日接觸確診個案（見前訴願卷第71頁），為居家隔離第0日，於110年5月26日居家隔離第5日接受採檢，檢驗報告日亦為110年5月26日（見訴願卷第98頁），則參以開放民眾自費檢驗COVID-19 申請規定常見問與答(Q&A)（見訴願卷第156頁），原告係於居家隔離第5天接受採檢，其可向地方衛生單位申請安排外出之日期應為同年5月26日至5月28日，故依原告上開於110年5月26日採檢結果，原告不得於110年5月31日外出奔喪。但查，原告於110年5月31日上午約6時許，離開居家隔離住所外出參加告別式，至同日上午約8時許始返回住所乙事，為原告所不爭執，有未遵守居家隔離規範處分南區衛生所訪視調查表在卷可查(見本院卷第49頁），並有原告隔離日程簡表(見訴願卷第109頁）、原告參加告別式相關資料（見本院卷第39至41頁）、1922專線於110年5月31日提醒原告居家隔離期間不得外出之簡訊照片(見本院卷第43頁），是原告違反居家隔離檢疫措施規定之事實，洵堪認定。據此，被告依特別條例第15條第1項以原處分裁罰原告，即屬合法。
㈣原告主張被告以其與A牙醫有相當接觸而被匡列為居家隔離對
象，但A牙醫不符合確診標準，原告自始即不應被強制隔離等語。然查，A牙醫之CT值為何，被告與衛生福利部疾病管制署現均無留存資料可供查詢，經被告詢問A牙醫，A牙醫亦不記得當時CT值為何等情，業據被告陳明在卷（見本院卷第411至413頁）。而原告雖主張A牙醫之CT值高於30符合中央流行疫情指揮中心公布可以解除隔離標準等語，但其亦自承只知道A牙醫CT值很高，不知道確切數值，亦不知A牙醫當時係住院或居家隔離等語（見本院卷第435至436頁），故原告主張A牙醫之CT值符合解除隔離標準，僅為原告臆測之詞，已難憑採。況查，㈠住院隔離之無症狀或輕症確診個案，退燒至少1天，且症狀緩解，並距發病日已達10天（無症狀者，發病日以採檢日計算），如SARS-CoV-2 RT-PCR檢驗結果為陰性或CT值30即可解除隔離治療；如CT值＜30，且無須積極治療無須使用氧氣治療，可移至集中檢疫所續隔離7天，期滿無須採檢即可解除隔離，於集中檢疫所隔離7天內，若經安排採檢，檢驗結果為陰性或CT值30，則解除隔離。㈡經安排於集中檢疫所隔離待床之無症狀或輕症確診個案，倘退燒至少1天，且症狀緩解，且距發病日已達10天（無症狀者，發病日以採檢日計算），如經本中心安排SARS-CoV-2 RT-PCR檢驗結果為陰性或CT值30即可解除隔離，此有嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心110年5月18日肺中指字第1103700318號函在卷可查（見本院卷第419至420頁）。而A牙醫110年5月24日嚴重特殊傳染性肺炎採檢結果為陽性，並於110年5月24日至110年6月3日隔離於集中檢疫所等情，有嚴重特殊傳染性肺炎通報單在卷可查（見前訴願卷第73至74頁），是A牙醫亦需符合上述退燒至少1天，且症狀緩解，並距發病日已達10天（無症狀者，發病日以採檢日計算），經SARS-CoV-2 RT-PCR檢驗結果為陰性或CT值30，方可解除隔離。而依上開函文，原告並無因A牙醫CT值30或＜30即無需隔離或解除隔離之規定，是原告此部分主張顯有誤會，並無可採。
㈤原告雖主張應以其獲知檢驗報告之日即110年5月29日起算「
開放民眾自費檢驗COVID-19 申請規定」規定之3天等語。但原告並未依「開放民眾自費檢驗COVID-19 申請規定」向被告申請安排外出即擅離居家隔離地（詳如下述），仍屬未遵守居家隔離防疫措施，而違反傳染病防治法第48條第1項規定。
㈥原告固主張其曾以電話向被告申請於110年5月31日外出，於
紙條上自行記載詢問之官員姓氏與通話時間，並在家族Line群組內有告知家族成員已經向被告申請外出奔喪之對話內容，不應裁罰等語。惟查，證人即110年5月30日臺南市防疫專線值勤人員彭常榮於本院言詞辯論時具結證稱：民眾隔離期間如因緊急狀況、奔喪等情況可以申請外出，但值勤人員沒有職權可以為准否的決定，必須上陳長官後由長官決定。民眾申請外出時，應由民眾以書面申請並檢附相關證明文件，經承辦人集結資料上陳長官後，承辦人會安排民眾去醫療院所檢測PCR數值，再向長官報告後，由長官安排個案的外出時間及細節，如安排防疫計程車就醫等，但是民眾外出時都應由衛生局派車及監督。如民眾電話詢問隔天就要外出，我們還是會拒絕，因為民眾要通過PCR檢測。如果民眾沒有提供相關證明文件，不論民眾再怎麼急，我們都要依據採檢單的數據及相關證明文件，並計算民眾何時入境及出境時間等綜合考量，否則臺南市政府衛生局不會同意民眾隨意外出。又防疫專線值勤人員平均每人每日要接將近300通的電話，連我這次出庭我也現在才知道有原告這個案件，我是否有接過原告的電話我真的無法確定。另防疫中心一定不允許民眾因為天氣及要臨時派車不方便為由自行騎乘機車探視或奔喪，因為這跟天氣無關，我們不知道民眾要騎乘機車目的地為何，期間有可能感染到他人或被他人感染，且當時防疫計程車為24小時待命，所以沒有不方便安排的問題。我在公職機關已經相當長的時間，執法一定會依據衛生福利部及防疫中心給我們的SOP流程執行，不會因為特殊關係或是長官交代而特別放水，否則我們要承擔相關責任等語（見本院卷第437至440頁)。本院審酌證人彭常榮以證人身分到庭具結擔保其供述之真實性，有證人結文附卷可查(見本院卷第445頁)，考量其與原告素不相識，並無仇怨，當無甘冒偽證罪追訴之危險而為虛偽證述。且民眾如以電話申請外出，防疫專線值勤人員無法立即確認來電者之真實身份，對於來電者陳述之內容亦無法查證核對，而居家隔離者於防疫期間如何申請外出，也有衛生福利部疾病管制署發布之「開放民眾自費檢驗COVID-19申請規定」可資遵循，衡情防疫專線人員實無違背上開申請規定流程逕以電話回覆准許民眾外出申請之理，是證人彭常榮上開證述應屬可信，原告主張其以電話向被告申請外出已獲准許等語，即難採信。況原告雖提出家族群組之Line對話紀錄為證，然觀其內容係原告於家族群組內自陳「我明天會去參加告別式，已經告訴衛生局了」、「剛才問衛生局說我一天只能申請外出一次，所以下午不能再出門，要繼續關」，此有原告提出之Line對話紀錄截圖在卷可佐（見本院卷第123頁），但上開Line對話紀錄仍屬原告自己之陳述，無從證明被告所屬防疫專線人員確曾於電話中核准原告外出，自難據以作為有利原告主張認定之依據。
㈦原告另主張其無違法性認識，可適用行政罰法第8條規定等語。然欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」之行為或不行為義務為何而言，並非指違反行政法上義務行為人須對自己行為究係違反哪一法規規定有所認知。惟查，原告並不爭執其已收受嚴重特殊傳軟性肺炎個案接觸者居家（個別）隔離通知書及知悉居家隔離期間未經主管機關准許不得外出等情，即難認原告有何不知法規之情事，自無適用行政罰法第8條但書規定之餘地。至原告主張其已取得被告同意而外出部分，係屬原告對於事實有無誤認，而非原告「不知法規」，是原告此部分主張，尚難採納。
㈧按憲法第15條保障人民之財產權，國家對人民財產權之限制
應符合憲法第23條比例原則，對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，涉及對人民財產權之限制，其處罰應視違規情節之輕重程度為之，俾符合憲法責罰相當原則。次按行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守誠實信用原則、平等原則、比例原則等一般法律原則外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍（行政程序法第4條、第6條、第7條、第8條、第10條參照）。
再按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰；裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，行政罰法第7條第1項、第18條第1項定有明文。查原告違反傳染病防治法第48條第1項所為之隔離措施，依特別條例第15條第1項規定之法律效果為「處20萬元以上100萬元以下罰鍰。」及裁罰基準規定：「擅離時間＜2小時，依罰鍰最低額裁處之」（見前訴願決定卷第83至84頁）是原告自110年5月31日上午6時許擅離居家隔離住所外出參加告別式，至同日上午8時許始返回住所未逾2小時，被告依特別條例第15條第1項及上開裁罰基準裁處原告最低額罰鍰20萬元，自無裁量瑕疵，亦難認違反比例原則。
㈨原告雖聲請調查110年5月31日被告所屬南區衛生所訪視調查
過程光碟，欲證明其於被告所屬南區衛生所人員訪視時，其手中確持有其紀錄與防疫專線值勤人員通話時間及值勤人員姓名之紙條乙事（見本院卷第427至429頁）。然查，原告縱依訪視過程內容證明其持有上開紙條，或證明其曾於110年5月30日曾與防疫專線值勤人員通話，但上開訪視過程光碟顯非原告110年5月30日與防疫專線值勤人員通話內容，而無從證明原告於通話中獲得防疫專線值勤人員同意其可於110年5月31日外出參加告別式乙事，而防疫專線值勤人員不會於電話中准許居家隔離民眾外出申請等情，業經本院認定如前，因此原告上開證據調查之聲請，即無調查之必要，應予駁回，附此說明。
㈩綜上所述，原告主張各節，均無可採，被告所為原處分並無
違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
七、結論：㈠原告之訴為無理由。
㈡第一審訴訟費用應由敗訴之原告負擔。
中 華 民 國 113 年 7 月 23 日
法 官 李明鴻
一、以上正本與原本無異。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 113 年 7 月 23 日
書記官 吳 天