高雄高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭112年度簡字第118號
113年5月7日辯論終結原 告 陳淑美輔 佐 人 張明哲被 告 屏東縣潮州鎮公所代 表 人 周品全訴訟代理人 洪國欽律師上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服屏東縣政府中華民國112年9月28日112年屏府訴字第53號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、爭訟概要：
一、事實概要：原告無權占用屏東縣○○鎮○○段000地號（部分）土地（系爭土地），並有搭設鐵皮屋違規營業情形，有違反都市計畫法第79條及屏東縣執行違反都市計畫土地使用分區管制裁處辦法第4條第1項第3款規定之情事。
二、程序歷程：被告於民國112年7月10日以潮鎮建字第11231383500號行政裁處書，認原告違反都市計畫法第79條及屏東縣執行違反都市計畫土地使用分區管制裁處辦法第4條第1項第3款規定，裁處原告「罰鍰新臺幣（下同）6萬元並勒令恢復原狀」（原告嗣業已拆除鐵皮屋，僅爭執罰鍰部分，本院卷第63頁，下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經屏東縣政府為訴願駁回之決定，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、原告主張略以：
一、原告為出租人，無店面營業使用事實，違規營業使用人為承租人，依最高行政法院102年度判字第553號判決意旨，原則上應處罰行為人（使用人）即承租人，況且租約條款明訂出租範圍為合法登記產權範圍內。被告同時開罰原告與承租人，有失公允，縱同時開罰原告與承租人，罰鍰金額合計亦應為6萬元。
二、該鐵皮屋為80年間（30年前）永坤路兩面整排店面承租人所搭建遺留至今，非原告所搭建，原告非鐵皮屋所有人。鐵皮屋違規營業為承租人恣意延伸擴張營業範圍至系爭土地，原告願自費雇工拆除違規占用系爭土地之鐵皮屋，然承租人不願配合拆移，原告並無強制拆除之公權力。再者，被告給予拆除之寬限期僅1個多月，並無法源依據又期限過短，且與法令租約承租人要求之搬遷期約4至6個月相互牴觸等語。
三、並聲明：訴願決定及原處分罰鍰部分均撤銷。
參、被告答辯略以：
一、原告確將該鐵皮屋出租與他人並訂有房屋租賃契約，且該契約經法院公證，足認原告具有鐵皮屋所有權或使用權始會將房屋租予他人並公證。又經被告調閱98年至112年Google街景圖，該鐵皮屋自98年店面「阿嬤碗粿肉粽」、101年店面「銘記烤鴨」、104年至110年店面「米騏坊茶飲」、112年店面「椰記椰子凍」，期間長達14年以上有持續出租營業使用之事實，該鐵皮屋確實一直存在出租、收取租金等租賃行為，而原告既為建物出租人，而該鐵皮屋構造物一直存在出租行為，難謂與原告無涉。倘該鐵皮屋非原告所有，原告何需表示願自費雇工拆除。
二、退步言之，縱然鐵皮屋非原告所搭建，但原告確將該鐵皮屋出租與他人並訂有房屋租賃契約，按都市計畫法第79條第1項規定，違反相關規定者，土地或建築物所有權人、使用人或管理人均應受罰。是原告係在系爭土地上存在搭蓋鐵皮屋、樹立招牌、舖設地坪、出租營業等違規行為，而承租人向原告承租該鐵皮屋後重新裝潢營業，則原告與承租人同屬違反都市計畫法之行為人，被告當可依法對原告之違規行為裁處之。
三、111年10月至11月間，民眾多次檢舉人行道遭違規佔用情事，屏東縣政府警察局潮州分局多次進行勸導、取締。嗣112年2月14日屏東縣政府警察局潮州分局協同被告人員，至永坤路段執行「清道專案」，然原告仍未改善，被告乃於112年5月9日發函催告違規戶（含原告）限於112年6月30日前拆除改善，前後合計給予原告緩衝期間近5個月之久，其他違規戶均已在期限前自行拆除，然原告直至112年7月9日仍未拆除，被告乃於112年7月10日以原處分裁處原告6萬元並勒令恢復原狀，尚無違誤等語。
四、並聲明：原告之訴駁回。
肆、應適用之法規範：
一、都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
二、屏東縣執行違反都市計畫土地使用分區管制裁處辦法第4條第1項第3款規定：「違反都市計畫土地使用分區管制案件之裁處原則如下：……三、一般行業案件於首次查獲時，處新臺幣6萬元罰鍰並勒令停止違規使用或恢復原狀，按次處罰至第3次開始以每次增額新臺幣6萬元之罰鍰，持續處罰至停止違規使用或恢復原狀為止。」
伍、本院之判斷：
一、本件爭訟概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有下列證據足佐：
(一)屏東縣潮州鎮公所行政裁處書，訴願決定書。
(二)屏東縣政府111年10月17日屏府城使字第11161928900號函（下稱111年10月17日函，原處分卷第40頁）、屏東縣政府警察局潮州分局111年11月9日潮警交字第11132567300號函（下稱111年11月9日函，原處分卷第41頁）、112年2月2日潮警交字第11230215700號函（下稱112年2月2日，原處分卷第44頁）、屏東縣潮州鎮公所112年5月9日潮鎮建字第11230909400號函（下稱112年5月9日函，原處分卷第49至50頁）、潮州鎮永坤路155號房屋稅籍資料(原處分卷第64頁)。
二、經查：
(一)系爭鐵皮屋為原告所有:係爭鐵皮屋自98年起至本件112年止，持續存在供「阿嬤碗粿肉粽」「銘記烤鴨」、「米騏坊茶飲」、「椰記椰子凍」等營業使用，且系爭鐵皮屋與後方建物即潮州鎮永坤路155號建物相連接，即為一體利用，此有Google街景圖可稽(原處分卷第46、47頁)，又系爭鐵皮屋後方建物即潮州鎮永坤路155號係由原告出租予第三人蔡杰翰經營「椰記椰子凍」，為原告所自承(原處分卷第56頁)，並有房屋租賃契約（屏東地院卷第17頁）、臺灣高雄地方法院112年度雄民公宗字第00213號公證書可稽（屏東地院卷第19頁），依上開建物與鐵皮屋一體使用之經濟利用為客觀觀察，自堪認該鐵皮屋亦屬原告所有而出租予蔡杰翰使用。又系爭鐵皮屋既係長期占有使用，自非上開第三人蔡杰翰搭建所有。再參酌原告亦自陳:其願自費雇工拆除鐵皮屋;嗣後已拆除等語(原處分卷第56頁，本院卷第62頁)，即原告顯為對系爭鐵皮屋具處分權能之所有權人。至原告主張上開房屋租賃契約記載略以:合約內容承租範圍僅為一樓前面店面至土地所有權經界線範圍內等語，惟此顯與上開鐵皮物屋觀利用情形不符，自不足為原告有利之認定。綜上，原告為該鐵皮屋之出租人及具實際處分權能之人，堪認原告確為系爭鐵皮屋之所有權人。
(二)被告112年5月9日函命原告於6月30日前拆除改善處分合法：
1、經查，因民眾多次檢舉永坤路人行道遭違規佔用，屏東縣政府警察局潮州分局於111年10月至11月間，多次到場進行勸導、取締、舉發，又於112年2月14日執行「清道專案」，執行地點包含潮州鎮永坤路段等情，有前揭屏東縣政府111年10月17日函、屏東縣政府警察局潮州分局111年11月9日函暨檢附檢舉案件紀錄表、112年2月2日函暨檢附「清道專案」勤務日程表附卷可參(原處分卷第45頁)，而原告既為系爭鐵皮屋之所有權人及出租人，業如上述，上開各情自足影響其對鐵皮屋之出租及經濟利益，衡情堪認原告早於111年10月至11月間，即可得知違規佔用而負有停止違法使用或恢復原狀之行政法上義務之情形。原告經前開勸導、取締、舉發、「清道專案」後，仍未加以改善，被告乃以112年5月9日函通知及其他違規戶關於違規搭設鐵皮屋、樹立招牌、鋪設地坪、違規營業或出租，已違反都市計畫法第79條規定，應於112年6月30日前折除改善等語，經核又已給予原告50餘日之改善時間，足認原告就系爭土地之使用，確有違反上開誡命處分之行政法上義務情事。
2、其次，依違章建築處理辦法第5條及第6條之規定，主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起5日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之；依規定應拆除之違章建築，不得准許緩拆或免拆。被告以112年5月9日函通知原告及其他違規戶於112年6月30日前折除改善，被告逾期仍未自行拆除改善，被告乃於112年7月10日以原處分裁罰原告6萬元並勒令恢復原狀，所給予之改善期間，客觀上堪認非顯不相當，即已給予原告充分之改善期間，所定期限非為客觀上不可能完成改善，自難認命原告限期改善之處分有何違法，應認此命原告除去違法狀態即課予原告一定之作為義務之處分，係屬合法。
(三)原告遲至112年6月30日止，仍未自行拆除該鐵皮屋，符合、該當違反「都市計畫法第79條第1項」之行為：
1、都市計畫法係為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展而制定，並得視實際情況，設置公共設施用地（都市計畫法第42條第1項規定參照）；公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用（都市計畫法第50條規定參照）；公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用（都市計畫法第51條規定參照）；公共設施保留地臨時建築不得妨礙既成巷路之通行（都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法第4條參照）；公共設施保留地臨時建築，須具備申請書等向直轄市、縣（市）主管建築機關申領臨時建築許可證後始得為之（都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法第8條參照）。
2、經查，系爭土地於79年8月14日79屏府建都字第86569號變更潮州都市計畫（第1期公共設施保留地專案通盤檢討）已劃設為公共設施保留地等情，有變更潮州都市計畫圖（原處分卷第51頁）在卷可參，尚未經政府徵收，依法不得為妨礙其指定目的之使用。而於公共設施保留地在未取得前，雖得依上開都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法規定之程序，向主管建築機關申領臨時建築許可證後，而為臨時建築使用，乃原告未向屏東縣政府主管建築機關申領臨時建築許可證，即於系爭土地上以該鐵皮屋之所有權能而予出租收益，且遲至112年6月30日止，仍未自行拆除該鐵皮屋，此有112年6月30日永坤路人行道現場照片在卷可稽（本院卷第83、85頁），自符合、該當違反「都市計畫法第79條第1項」之行為。
(四)被告為應受裁罰歸責之人：
1、按都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括建築物所有權人、使用人或管理人，是以非僅以處罰行為人為限，此即所謂「行為責任」與「狀態責任」，「行為責任」係指因作為或不作為違反行政法上義務所應負之責任；「狀態責任」係指人民依法規，對於某種狀態之維持，具有義務，因違背此項義務而應負之責任。在行政罰之立法中，以處罰違章行為人較為常見，然於部分行政法規，如建築、都市計畫法規中，則常見就「狀態」課予特定人維護之義務，故對於行為責任人與狀態責任人競合時，即應由行政機關就其查獲違法之事實，為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。且基於行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人處罰（最高行政法院91年度判字第23號判決意旨及該院95年1月份庭長法官聯席會議決議參照），該決議雖係對於違反建築法相關規定之處罰對象，應擇一處罰，或兩者皆予處罰，予以闡釋，惟關於本件都市計畫法第79條第1項，亦有處罰建築物所有權人、使用人或管理人等規定，本於同一法理，本件亦得適用之，故違反行政法上義務之處罰，以處罰違規行為人為原則、處罰土地或建築物所有權人為例外。故都市計畫法第79條對於裁處對象之規定，實即授權行政機關得依個案情形，就裁處對象為選擇之裁量，而行政機關已對行為人處罰，仍不足達成行政目的時，即得對所有權人處罰。
2、經查，原告於112年3月間將該鐵皮屋出租與他人，訂有房屋租賃契約，足認原告為該鐵皮屋之所有權人，並有實質支配處分權，業如上述，原告自有維護建築物符合管制目的及合法使用之義務，又原告既為該鐵皮屋之所有權人，上開違法狀態之除去，即系爭鐵皮屋「自行拆除改善」之處分權能人，自為原告，而非第三人即承租人所得為之，本件自應認系爭鐵皮屋之所有權人即原告為可歸責之人，即為應予處罰之對象，是本件對原告裁罰，核乃被告於符合都市計畫法之立法目的內為必要之裁量，並非恣意處罰所有權人即原告，自無濫用裁量權之情形。至承租人是否亦應併罰，則非本件審理之範圍，併予敘明。
三、綜上所述，原告確有都市計畫法第79條第1項之違規行為事實，該當肆、二之處罰要件，被告依法裁處，核其事實認定及法律適用並無不當違法，訴願決定予以維持，亦核無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
陸、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁。
柒、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰判決如主文。中 華 民 國 113 年 5 月 14 日
法 官 郭書豪以上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本）；如未按期補提上訴理由書，則逕予裁定駁回上訴。
中 華 民 國 113 年 5 月 14 日
書記官 葉宗鑫