高雄高等行政法院判決地方行政訴訟庭第一庭112年度簡字第134號
113年4月17日辯論終結原 告 温世棋即詠新創意廣告工作室訴訟代理人 張家萍律師被 告 臺南市市場處代 表 人 王俊博訴訟代理人 蔡政峯律師複代理人 蘇敬宇律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺南市政府民國111年12月28日申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告前參與被告「110年度台南市公有零售市場各類戶外廣告開口契約」採購案(下稱系爭標案)。因被告認定原告與訴外人仟亦廣告社於網頁上記載之電話、地址相同，推定有重大異常關聯之情形，於111年1月13日以南經處場秘字第1110066439號函，依政府採購法第31條第2項第7款規定不予退還押標金新臺幣(下同)40萬元(下稱原處分)。原告不服提出異議，被告以111年2月22日南經處場秘字第1110269175號函駁回異議(下稱異議處理結果)。原告提起申訴後，被告於111年12月28日訴0000000-000號採購申訴審議判斷書駁回申訴(下稱申訴審議判斷)。原告不服提起本件行政訴訟。
二、原告主張：政府採購法第31條第2項第7款僅有部分構成要件及法律效果，被告以政府採購法第50條第1項第5款及公共工程委員91年11月27日工程企字第09100516820號函釋為據，但應僅限於投標文件內容所載，不及於其他。且原告與仟亦廣告社負責人不同，設立登記之地址及電話均不相同，屬於兩間各自獨立經營之事業主體。原告前於000年0月間因原承租地址租約到期，始向仟亦廣告社借用其公司地址及電話號碼，嗣因疏失未更正地址電話，被告才會在建築世界網頁搜尋到舊的地址電話。原告與仟亦廣告社之臉書刊登文章自102年起至106年間雖有呈現相同之戶外廣告、實績照片及半成品、成品與工程車等，係因原告與仟亦廣告社出於同業間相互扶持及應急支援需求，非在投標系爭標案時仍存有重大異常關聯等詞。並聲明：原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。
三、被告則以：政府採購法第31條第2項第7款授權主管機關認定其他影響採購公正之違反法令行為；政府採購法第50條第1項第5款之重大異常關聯，依照公共工程委員91年11月27日工程企字第09100516820號函釋可知地址及電話相同者，及其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者均屬之。原告與仟亦廣告社負責人為兄弟關係，兩間廠商於臉書均有刊登相同之戶外廣告實績照片，應為合作關係，實有重大異常關聯。又系爭標案招標時，仟亦廣告社在截止前50分鐘投標，係最後一位投標廠商，理應有更多時間準備相關資料，卻未附押標金及納稅證明，足見仟亦廣告社與原告應重大異常關聯，原處分、異議處理結果及申訴審議判斷並無違誤等詞置辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：原告有無政府採購法第31條第2項第7款不予發還押標金之情事。
五、本院之判斷㈠爭訟概要欄所載之內容，有系爭標案投標資料、決標公告、
建築世界網站頁面、臉書網頁、臺南市政府採購申訴委員會第65次委員會議紀錄、原處分函、異議處理結果及申訴審議判斷之判斷書等件為憑(見外放處分卷第17、18、77至87頁；申訴卷第111至123頁、第219至238頁)，足認被告因認定原告與仟亦廣告社間有重大異常關聯之情形，而作成不予退還押標金40萬元之原處分，經原告異議及申訴審議均駁回等節為真實。
㈡應適用之法令：
⒈政府採購法第1條：為建立政府採購制度，依公平、公開之採
購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。
⒉政府採購法第31條第2項第7款：廠商有下列情形之一者，其
所繳納之押標金，不予發還；其未依招標文件規定繳納或已發還者，並予追繳：其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為。
⒊政府採購法第50條第1項第5款：投標廠商有下列情形之一，
經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯。
㈢政府採購法第50條第1項第5款不同投標廠商間之投標文件內
容有重大異常關聯者，為政府採購法第31條第2項第7款經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為態樣之一：
⒈政府採購法第31條第2項第7款規定係因法律就發生同條項所
定採購機關不予發還或追繳廠商押標金法律效果要件，因立法者對於投標廠商影響採購公正之違反法令行為，實無從預先鉅細靡遺悉加以規定，為樹立有效之行政管制，乃授權主管機關工程會在同條項第1款至第6款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於「有影響採購公正之違反法令行為」。即政府採購法第31條第2項第7款規定本身僅有部分構成要件行為及法律效果，尚待主管機關補充其空白部分構成要件行為後，方成為完整構成要件之法規範。工程會108年9月16日工程企字第1080100733號令（下稱108年9月16日令）將政府採購法第50條第1項第5款不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者，認定為同法第31條第2項第7款之有影響採購公正之違反法令行為，符合規範意旨，且未逾越授權範圍，亦未增加法律對人民所無之限制，核與法律保留原則無違，應得予援用。是倘屬政府採購法第50條第1項第5款不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者，即可謂係其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。⒉政府採購法第50條第1項第5款所稱不同投標廠商間之投標文
件內容有重大異常關聯者，經工程會91年11月27日工程企字第09100516820號令（下稱91年11月27日令）內容為機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者處理：
投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。 押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。此係就該款規定所為之統一解釋，性質上屬於行政程序法第159條第2項第2款中之解釋性行政規則，其意義尚非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，核與法律明確性原則尚無違背，應得適用之。
㈣難認原告有政府採購法第50條第1項第5款不同投標廠商間之
投標文件內容有重大異常關聯者，故不構成政府採購法第31條第2項第7款經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為：⒈按行政機關所追補作成原處分之理由，倘未改變行政處分之
同一性，基於訴訟經濟之觀點，自得准許之(最高行政法院109年度判字第238號裁判意旨參照)。被告前以91年11月27日令第4款廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者為由，認為原告有政府採購法第31條第2項第7款之情事；嗣在審理中以與91年11月27日令第4款相同之事證，追補91年11月27日令第5款其他顯係同一人或同一廠商所為之情形亦屬構成政府採購法第31條第2項第7款之事由(見本院卷第128頁)。可徵被告係追補作成原處分之理由，非主張新事實，亦未改變原處分之同一性，無礙原告訴訟權益，依前引意旨應准許被告追補之，先予說明。
⒉政府採購法第50條第1項第5款規定不僅限於投標文件內容，應包含整體投標過程是否有重大異常關聯：
按法律之解釋係以文義、體系、歷史、目的、合憲解釋等方法澄清法條文字之意涵。其中文義解釋及目的解釋之操作過程，係先透過理解法律條文之文法結構，形成對法律條文語句之初步邏輯認知，繼而在條文語句上下文之脈絡中，確認該法律條文語句之可能文義範圍，再藉由規範目的所指引之方向去理解條文之正確意義，而非僅囿於法條字面文義之理解。採購案中投標廠商之投標文件內容無非就是投標廠商對於採購機關所為其欲以何種條件參與競標之書面意思表示。亦即主觀上的內心意思及客觀上的外部表示行為。因此，採購案中投標廠商之「投標文件內容」除投標文件所記載之內容所呈現之意思外，亦涵蓋將投標文件內容表現於外部之表示形式。91年2月6日增訂裁處時同法第50條第1項第5款之立法說明載明：「一、第1項增訂第5款，以防止假性競爭行為，例如不同投標廠商間之投標文件內容筆跡相同、押標金由同一人繳納、掛號信連號、地址相同、電話號碼相同之情形……」等語，此有該修正草案之立法院議案關係文書在卷可憑，足見該款之立法理由係因不同投標廠商間之投標文件有前揭重大異常關聯情形，即通常存在假性競爭行為而足以影響採購公正，已違反政府採購法之立法意旨，為維持政府採購之秩序及正確性，乃認有予以規制之必要。堪認該款規定實係欲藉由審查廠商已表現於外之客觀行為，判斷各廠商間有無假性競爭之情形。而多數廠商如謀議營造競爭假象，其為蒙蔽採購機關審查，勢將竭力避免在投標文件內容直接記載或揭露與其他廠商具有重大異常關聯之文字內容，故倘僅將該款所定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」理解為僅能由投標文件所記載之內容認定有無重大異常關聯，而不包含投標文件內容表現於外部之表示形式，包含其作成方式、發出及到達方法，實難落實前揭防弊之規範目的。從而，政府採購法第50條第1項第5款所定之解釋，應係就「整體投標過程」包含投標行為均加以規範，而非僅限於投標文件之書面內容規範。亦即政府採購法第50條第1項第5款必須係就「整體投標過程」觀之是否有「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，始足當之。⒊原告與仟亦廣告社難認有政府採購法第50條第1項第5款之情事：
原處分認原告與仟亦廣告社負責人為兄弟關係，於建築世界網站聯絡地址及電話相同，臉書網頁均有刊登相同之戶外廣告實績照片，1111人力銀行網站資料相關聯，有91年11月27日令第4款、第5款情形，屬於政府採購法第50條第1項第5款有重大異常關聯，並提出網頁資料等為證(見外放原處分卷第31、第77至86頁及本院卷第59頁)。經查：
⑴上開建築世界網頁固可見原告地址為○○市○○區○○○路000號O樓
，電話號碼為00-0000000，下方相關廠商則記載仟亦廣告社，地址及電話均同原告(見外放處分卷第51頁)。惟原告提出之FineCompany網頁、公司資料庫網頁、EZ搜公司網頁、台灣公司情報網網頁、110年營業稅繳款書、商業登記抄本登記公司址均記載原告地址為○○市○○區○○○街000巷0號O樓，電話則為00-0000000(見外放處分卷41至61頁)，與仟亦廣告社登記址為○○市○○區○○○路000號O樓不同，可見建築世界以外之其他網頁內容中，原告公司地址及電話與仟亦廣告社並不相同。而建築世界資訊網站在113年3月7日函覆稱：如果客戶沒有來電資料異動更新，就有之前列印資料與現今不同之可能等語(見本院卷第95頁)。足見建築世界網站資料需主動告知才會更新。又臺南市政府106年3月9日府經工商字第1060016761號函則准許原告申請將商業所在地變更為○○市○○區○○○街000巷0號O樓(見外放處分卷第61頁)，可徵原告登記址確曾有過變更。是以原告主張建築世界網頁刊載地址及電話為變更前資訊，系爭標案投標時原告地址與電話與仟亦廣告社不同，應非虛妄。故難認屬91年11月27日令第4款廠商地址、電話號碼相同，屬不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。
⑵前開臉書網頁雖可見原告與仟亦廣告社有刊登相同廣告實績
照片(見外放處分卷第77至86頁)。然揆諸政府採購法第1條所揭示之立法目的以觀，堪認立法者意在將經由主管機關之認定已達到「影響採購公正」程度之違反法令行為，均納入該條款所定不予發還押標金之範圍，以落實政府採購法之規範目的。原告與仟亦廣告社為同業，固在臉書網頁上有數則施作內容相同或互引行號名稱之行徑，惟係分布在102年12月1則、103年10月1則、103年11月1則、103年12月2則、104年1月1則、104年5月1則、104年11月1則、104年12月2則、106年1月1則、106年11月1則、111年9月2則，期間橫跨102年12月起至111年9月約逾9年期間，貼文數量約十數則，貼文時間非緊密相連無間斷，頻率鬆散非密集。衡情，經營約9年之商業行號其營業狀態理應非僅十數個案件作品，難據此認定屬於同一廠商。況上開臉書網頁資料非整體投標過程之一環，原告與仟亦廣告社在系爭標案以外，就特定案件作品相互合作，尚難直接認定渠等在「系爭標案整體投標過程」中有重大異常關聯之行為，而與政府採購法第50條第1項第5款規定合致。
⑶1111人力銀行網站頁面簡介固為「仟亦廣告社/工作徵才簡介
...歡迎優秀的朋友一起加入詠新創意廣告工作室的工作行列」(見本院卷第59頁)。雖自從全球華人股份有限公司113年3月6日函覆之徵才廣告刊登契約書及系統修改資料可見前係在107年8月29日以仟亦廣告社名義續約締結徵才廣告刊登服務契約書，並載明發票抬頭填載原告(見本院卷第109頁)，100年間系統維護之廠商名稱、電話及聯絡人均為原告；106年起至107年間則陸續將品牌名稱、電話、統編及聯絡人變更為仟亦廣告社(見本院卷第109至114頁)，尚可區分前後實際使用者不同，應非同一廠商。縱原告與仟亦廣告社前後共用1111人力銀行帳號，但系統最後修改時間係在108年11月15日修改傳真號碼，與系爭標案投標時間相距逾1年，尚難認系爭標案整體投標過程有關，且1111人力銀行資料亦非整體投標過程之一環。故無法據此認原告與仟亦廣告社符合政府採購法第50條第1項第5款要件，即在「系爭標案整體投標過程」中有重大異常關聯之行為。⑷綜上所述，政府採購法第50條第1項第5款規定係著重在「整
體投標過程」是否有重大異常關聯，始會規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，非「不同投標廠商間有重大異常關聯」。即非謂凡曾有往來或合作關係之廠商都不能參與同一標案，否則即屬有重大異常關聯情事。原告與仟亦廣告社間從臉書網頁貼文及1111人力銀行網站資料雖有相當往來互動，仟亦廣告社投標時亦欠缺文件等，縱違反政府採購法其他條項規定，但均非與政府採購法第50條第1項第5款規範之整體投標行為相關。
六、從而，被告以原告有91年11月27日令第4款、第5款行為，符合政府採購法第50條第1項第5款不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯，而認有政府採購法第31條第2項第7款之情事乙節作成原處分，容有誤會，異議處理結果及申訴審議判斷均維持原處分尚有違誤。原告請求撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，為有理由。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、結論：原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。本件第一審裁判費應由被告負擔。
中 華 民 國 113 年 5 月 15 日
法 官 楊詠惠以上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元；如未按期補提上訴理由書，則逕予裁定駁回上訴。
中 華 民 國 113 年 5 月 15 日
書記官 黃怡禎