高雄高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭112年度簡字第31號
112年11月21日辯論終結原 告 吳紹廷被 告 臺南市政府衛生局代 表 人 蘇世斌訴訟代理人 蔡政宏
黃淑菁余運昭上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服臺南市政府民國112年2月2日府法濟字第1120161236號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項：
(一)原告起訴後，被告代表人變更為蘇世斌，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，於法核無不合，應予准許。
(二)原告受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，依行政訴訟法第236條、第218條，準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，經核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告聲請，准由其一造辯論而為判決。
貳、爭訟概要:
一、事實概要:内政部警政署鐵路警察局高雄分局左營分駐所員警於111年9月22日上午9時18分許，查獲原告於臺灣高速鐵路股份有限公司臺南站205次列車上未佩戴口罩，經勸導不聽，有未遵守衛生福利部111年7月26日衛授疾字第1110200682號公告之防疫措施，違反傳染病防治法第37條第1項第6款規定之情事。
二、程序歷程:經警舉發，被告乃於111年10月20日以南市衛疾字第1110189126號行政裁處書，認原告違反傳染病防治法第37條第1項第6款之規定，依同法第70條第1項第3款裁處原告「罰鍰新臺幣(下同)3,000元(下稱原處分)」。原告不服，提起訴願，經臺南市政府為訴願駁回之決定，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
參、原告主張略以：
一、開罰於法無據:
(一)衛授疾字第1090102175號為衛授疾字第1110200682號所沿用，後者即本次臺南市衛生局開罰之依據公告，前者照行政程序法154條於行政院公報第26卷第229期(0000-00-00)公告民眾戴口罩，否則依傳染病防治法第37條開罰。衛授疾字第1090102175號内所寫之依據乃109年11月17日嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心第55次會議決議。然111年8月11日臺北高等法院訴字113號判決:「指揮中心所公布的、疾管署公函轉發的接種方案等，都未經中央主管機關衛福部訂定發布，故均無規範性效力」，證實指揮中心並非中央主管機關，衛福部依指揮中心決議訂定之防疫措施，則有中央主管機關遭下級機關凌駕之虞，(中央行政機關組織基準法第29條:「行政院依下列各款劃分各部主管事務」，主管的是「部」，非「署」)，何況指揮中心之成立之合法性存疑。
(二)109年1月20日疾管署自行發布新聞稿宣布指揮中心成立，可能未依據中央流行疫情指揮中心實施辦法第2條第1項:「報請行政院同意」(查無相關公文、公報)。中央主管機關衛福部未曾依傳染病防治法第8條第1項宣布第五類傳染病嚴重特殊傳染性肺炎之疫情、疫區，而是由疾管署非法成立之指揮中心逕自宣布，並由行政院長聽取衛福部簡報時宣布無實際内涵之1級開設。就算疾管署報行政院後獲准成立之公文確認存在、有效，新冠疫情也從未造成國民嚴重超額死亡，歸類為第五類傳染病之依據何在？衛生署公布臺灣每年死於流感之人數估計為4500人，且超過80%皆為65歲以上的老人，而新冠疫情自從108年底開始以來到111年3月27日共2年4個月，累計新冠染疫死亡人數僅853人，期間流感死亡案例幾乎完全消失，代表染上本次新冠病毒所造成死亡的人數比率是過去每年發生的流感的0.08倍，正如指揮中心後續所公布，99.8%的人都是輕症或無症狀。既然嚴重特殊傳染性肺炎從未造成嚴重超額死亡，中央主管機關衛福部也未曾依傳染病防治法第8條第1項宣布第五類傳染病嚴重特殊傳染性肺炎之疫情、疫區，何來指揮中心成立之必要性？疾管署何以在沒有疫情、沒有疫區之狀況下成立指揮中心？
(三)過去的疫苗，造成個位數死亡，理應下架。必須要是一個非法成立的存在，指揮中心才敢在疫苗副作用造成死亡人數超越染疫死亡人數853人的情況下，還持續鼓吹民眾打疫苗，而衛福部則是嚴重失職，未依法行政，還任非法成立之指揮中心擺布。不論衛授疾字第1090102175號，還是衛授疾字第1110200682號，都違反憲法第8條等語。
二、並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
肆、被告答辯略以：
一、原告之訴於法顯有不合，答辯如下:
(一)衛生福利部111年7月26日衛授疾字第1110200682號公告修正「嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19)防疫措施裁罰規定」略以:「本部……109年12月1日會銜公告『防治嚴重特殊性肺炎，進入本公告所示高感染傳播風險場域應佩戴口罩，並自中華民國000年00月0日生效』部分，仍繼續沿用辦理。」自111年7月19日起生效適用。
(二)衛生福利部109年12月1日衛授疾字第1090102175號公告:「民眾進入高感染傳播風險場域，應佩戴口罩；未佩戴口罩，經場域人員勸導不聽者，依傳染病防治法第70條第1項規定，處新臺幣3,000元以上1萬5,000元以下罰鍰。」其附件場域類別「公共運輸」例示名稱包含「高速鐵路、臺鐵、捷運....」。
(三)鐵路警察局高雄分局左營分駐所於111年9月22日稽查紀錄表及照片，原告搭乘高鐵205次列車未佩戴口罩，經列車長及警方多次勸導仍不願配合，確實違反傳染病防治法第37條第1項第6款規定、衛生福利部111年7月26日衛授疾字第1110200682號公告及109年12月1日衛授疾字第1090102175號公告等規定，依據傳染病防治法第70條第1項第3款規定，處新臺幣3,000元以上1萬5,000元以下罰鍰。
(四)原告雖援引臺北高等行政法院111年度訴字第113號判決，主張中央流行疫情指揮中心非中央主管機關，衛生福利部依指揮中心決議訂定之防疫措施，有遭下級機關凌駕疑慮云云。惟上開判決係針對診所之疫苗施打順序違反中央疫情指揮中心所定「110年COVID-19疫苗接種計畫」，經臺北市政府衛生局依傳染病防治法第29條第1項及第65條第3款規定予以裁罰，與本件違規事實及法規依據均迥不相侔，無法比附援引，原告上開主張自屬無據。且本件所適用之111年7月26日衛授疾字第1110200682號公告及109年12月1日衛授疾字第1090102175號公告等，均係由傳染病防治法之中央主管機關衛生福利部之名義訂定發布。
(五)又衛福部所公告之各項防疫措施，係分別基於適應各時期之防疫需要，就傳染病防治法第37條第1項各款規定之措施所為之具體内容涵攝，雖公告之相對人並非特定，然各項防疫措施已特定規範對象之範圍，亦即透過一般性特徵仍可得確定其範圍，且公告命各義務人應遵守之防疫措施，内容核屬具體明確，該義務負擔之效力亦屬一次性完成，核與内容抽象、相對人不特定，具有反覆實施之持續性作用之法規命令，迥然有別，是衛福部所公告之各項防疫措施，性質上係屬行政程序法第92條第2項前段之對人一般處分，洵屬明確（臺灣彰化地方法院111年度簡字第11號判決、臺灣臺南地方法院111年度簡字第5號判決、臺灣高雄地方法院110年度簡字第38號判決等參照）。
(六)另按臺灣臺北地方法院110年度秩抗字第17號刑事裁定:「....抗告人在臺北車站之室内公共空間不配合正確配戴口罩，而有違反政府防疫之法定義務在先，員警依行政罰法第34條第1項第4款規定，要求抗告人提出身分證明文件以供查驗……」，亦肯認民眾有配合衛生福利部109年12月1日衛授疾字第1090102175號公告，於進入臺鐵車站即高感染傳播風險場域時有佩戴口罩防疫措施之法定義務。
(七)基此，本案違規事實屬實，原處分於法並無違誤，原處分機關審酌關於行政罰法第18條裁罰之一切情狀，在適法範圍内行使其罰緩之裁量權，裁罰亦屬妥適，因此本案業已兼顧法、理、情、比例原則及行政目的之達成等語。
二、並聲明：原告之訴駁回。
伍、應適用之法規範：
一、傳染病防治法
(一)第37條第1項第6款:地方主管機關於傳染病發生或有發生之虞時，應視實際需要，會同有關機關（構），採行下列措施：六、其他經各級政府機關公告之防疫措施。
(二)第37條第2、3項:(第2項)各機關(構)、團體、事業及人員對於前項措施，不得拒絕、規避或妨礙。(第3項)第一項地方主管機關應採行之措施，於中央流行疫情指揮中心成立期間，應依指揮官之指示辦理。
(三)第70條第1項第3款:有下列情事之一者，處新臺幣3,000元以上1萬5,000元以下罰鍰；必要時，並得限期令其改善，屆期未改善者，按次處罰之：三、拒絕、規避或妨礙各級政府機關依第37條第1項第6款規定所定之防疫措施。
(四)第2條:本法主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。
(五)第3條第1項第5款:本法所稱傳染病，指下列由中央主管機關依致死率、發生率及傳播速度等危害風險程度高低分類之疾病:五、第五類傳染病:指前四款以外，經中央主管機關認定其傳染流行可能對國民健康造成影響，有依本法建立防治對策或準備計畫必要之新興傳染病或症候群。
(六)第7條:主管機關應實施各項調查及有效預防措施，以防止傳染病發生；傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延。
(七)第8條第1項前項:傳染病流行疫情、疫區之認定、發布及解除，由中央主管機關為之。
(八)第17條第1項:中央主管機關經考量國內、外流行疫情嚴重程度，認有統籌各種資源、設備及整合相關機關(構)人員之必要時，得報請行政院同意成立中央流行疫情指揮中心，並指定人員擔任指揮官，統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作；必要時，得協調國軍支援。
二、相關公告：
(一)衛福部109年1月15日衛授疾字第1090100030號公告略以：「主旨：公告修正『傳染病分類及第四類與第五類傳染病之防治措施』如附件，並自即日生效。依據:傳染病防治法第3條、第39條第2項、第44條第1項第3款、第50條第4項規定。公告事項：一、本次修正係新增『嚴重特殊傳染性肺炎』為第五類傳染病」。
(二)衛生福利部109年12月1日衛授疾字第1090102175號公告：「主旨：為防治嚴重特殊傳染性肺炎，進入本公告所示高感染傳播風險場域應佩戴口罩，並自中華民國000年00月0日生效。依據：一、傳染病防治法第37條第1項第6款。二、109年11月17日嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心第55次會議決議。公告事項：一、高感染傳播風險場域，指不易保持社交距離，會近距離接觸不特定人，可能傳播嚴重特殊傳染性肺炎之室内場所（例示如附件）；二、民眾進入高度感染傳播風險場域，應佩戴口罩；未佩戴口罩，經場域人員勸導不聽者，依傳染病防治法第70條第1項規定，處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰」。
附件(節錄)場域類別 例示名稱 公共運輸 高速鐵路、臺鐵、捷運、輕軌、國道及公路客運、市區公車、計程車之車廂及場站、海空運航班及航站
(三)衛生福利部111年7月26日衛授疾字第1110200682號公告略以:「主旨:公告修正『嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19)防疫措施裁罰規定』。依據:一、傳染病防治法第36條。二、傳染病防治法第37條第1項第1款、第2款及第6款。公告事項:一、對象：於我國境内之全體民眾(含本國及外國之自然人、法人及非法人團體）。二、期間:自中華民國111年7月19日起，停止適用日期由本部另行公告。三、公告對象應遵守附件所列事項，如有違反者，依據傳染病防治法第71條規定，由地方主管機關依附件所列罰則視違規情節據以裁處。…五、本部、金融監督管理委員會、國軍退除官兵輔導委員會、交通部、經濟部、教育部、國防部、文化部、内政部於中華民國109年12月1日會銜公告『防治嚴重特殊傳染性肺炎，進入本公告所示高感染傳播風險場域應佩戴口罩，並自中華民國000年00月0日生效』部分，仍繼續沿用辦理。七、本部111年4月29日衛授疾字第1110200423號公告，與本公告不符部分，不再援用」。
附件：因應C0VID-19 疫情防疫措施及裁罰規定表(節錄）防疫措施 法源依據 罰則 定義說明 外出時全程佩戴口罩 一、本部、金融監督管理委員會、國軍退除役官兵輔導委員會、交通部、經濟部、教育部、國防部、文化部、內政部於中華民國109年12月1日會銜公告「防治嚴重特殊傳染性肺炎、進入本公告所示高感染傳播風險場域應配戴口罩，並自中華民國000年00月0日生效」及傳染病防治法第37條第1項第6款。 二、除前項「高感染傳播風險場域應佩戴口罩外，依傳染病防治法第36條，民眾外出時應全程佩戴口罩，違反者依法裁處。 傳染病防治法第70條第1項規定，處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰。
陸、本院之判斷:
一、本件爭訟概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有下列證據足佐：
(一)內政部警政署鐵路警察局高雄分局查處違反傳染病防治法案件通知書，臺南市政府衛生局裁處書，訴願決定書。
(二)內政部警政署鐵路警察局高雄分局111年9月26日鐵警高分行字第1110700502號函暨檢送之光碟、違反傳染病防治法事件照片、111年7月26日衛授疾字第1110200682號及109年12月1日衛授疾字第1090102175號公告。
二、經查:
(一)基礎事實:原告於111年9月22日上午9時18分許，搭乘臺灣高鐵，在臺南站205次列車上未佩戴口罩，經列車長及鐵路警察勸導後，原告依舊不願配合，此有光碟、影像截圖在卷可稽(卷第232、211頁)。
(二)原告未於高鐵列車上佩戴口罩，符合、該當違反「傳染病第37條第1項第6款」之行為:
1、衛福部為防疫中央主管機關:衛福部於109年1月15日依傳染病防治法第3條規定，公告嚴重特殊傳染性肺炎（COVID19)為第五類法定傳染病(伍、二、(一)公告參照)。另依傳染病防治法第8條規定傳染病流行疫情、疫區之認定、發布及解除，由中央主管機關為之；第二類、第三類傳染病，得由地方主管機關為之，並應同時報請中央主管機關備查。又衛福部依傳染病防治法第17條規定，於109年1月24日設立中央流行疫情指揮中心，由衛福部長兼任指揮中心指揮官，對於衛福部主管之COVID19疫情之防治，具有決策事務管轄權限。
基上，足認COVID19既經衛福部列為第五類之法定傳染病，其流行疫情、疫區之認定以及發布與解除、實施各項有效防疫、檢疫等等多項措施，均屬衛福部之權限。
2、臺南市政府之權責:傳染病防治法第5條就中央主管機關及地方主管機關執行傳防法所定事項權責劃分如下:「(第1項)一、中央主管機關:(一)訂定傳染病防治政策及計畫，包括預防接種、傳染病預防、流行疫情監視、通報、調查、檢驗、處理、檢疫、演習、分級動員、訓練及儲備防疫藥品、器材、防護裝備等措施。(二)監督、指揮、輔導及考核地方主管機關執行傳染病防治工作有關事項。(三)設立預防接種受害救濟基金等有關事項。(四)執行國際及指定特殊港埠之檢疫事項。(五)辦理傳染病防治有關之國際合作及交流事項。(六)其他中央主管機關認有防疫必要之事項。二、地方主管機關:(一)依據中央主管機關訂定之傳染病防治政策、計畫及轄區特殊防疫需要，擬定執行計畫付諸實施，並報中央主管機關備查。(二)執行轄區各項傳染病防治工作，包括預防接種、傳染病預防、流行疫情監視、通報、調查、檢驗、處理、演習、分級動員、訓練、防疫藥品、器材、防護裝備之儲備及居家隔離民眾之服務等事項。(三)執行轄區及前款第四目以外港埠之檢疫事項。(四)辦理中央主管機關指示或委辦事項。(五)其他應由地方主管機關辦理事項。(第2項)地方主管機關辦理前項第二款事項，必要時，得報請中央主管機關支援。(第3項)各級主管機關執行港埠之檢疫工作，得委託其他機關（構）或團體辦理之。」，又第7條規定主管機關應實施各項調查及有效預防措施，以防止傳染病發生；傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延。是臺南市政府對於COVID19之防治，則應依傳染病防治法第5條第1項第2款規定，行使職權。
3、臺南市政府之裁罰權限:中央主管機關衛福部既依伍、一、(一)規定，已發布伍、二、(三)公告，我國境内全體民眾，「自111年7月19日起，於109年12月1日會銜公告『防治嚴重特殊傳染性肺炎，進入本公告所示高感染傳播風險場域應佩戴口罩，並自中華民國000年00月0日生效』部分(伍、二、(二)公告參照)，仍繼續沿用辦理。」，即規定境內全體民眾於可能傳播嚴重特殊傳染性肺炎之室内場所(如:公共運輸空間)，未佩戴口罩，經勸導不聽者，應予處罰。是臺南市政府依伍、一、(三)規定及伍、二、(三)公告之規定，對於進入高感染傳播風險場域，不依規定全程佩戴口罩，經勸導不聽之境內民眾，自具有執行裁罰之權限。
4、本件符合、該當違反「傳染病防治法第37條第1項第6款」:原告於111年9月22日搭乘高鐵，經查獲於高鐵車廂內未佩戴口罩，斯時依傳染病防治法第36條、第37條第1項第1款、第2款及第6款所公告之伍、二、(三)防疫規範，即於室内場所，未佩戴口罩，經勸導不聽者，即應予裁處。查本件高鐵車廂係屬密閉式公共運輸空間，為高感染傳播風險場域，原告未佩戴口罩之行為，既經列車長及鐵路警察予以勸導，原告仍拒絕佩戴，原告所為違反伍、二、(三)公告之規範，自符合、該當違反「傳染病防治法第37條第1項第6款」之行為。
(三)系爭伍、一及二規範未違反比例原則:
1、限制人身自由之必要性:衡諸我國傳染病防治法對於防疫主管機關採取之預防措施、控制措施，包括居家隔離措施(傳染病防治法第48條)、居家檢疫措施(傳染病防治法第58條)及嚴重特殊傳染性肺炎特別條例及紓困振興第3條第1項規定，因影響民眾權益重大，尤其是限制人身自由部分，是否違反比例原則，仍應採嚴格標準予以審查。蓋人身自由為重要之基本人權，應受充分之保護，對人身自由之剝奪或限制尤應遵循正當法律程序之意旨，惟相關程序規範是否正當、合理，除考量憲法有無特別規定及所涉基本權之種類外，尚須視案件涉及之事物領域、侵害基本權之強度與範圍、所欲追求之公共利益、有無替代程序及各項可能程序之成本等因素，綜合判斷而為認定(大法官釋字第639號解釋參照)。
2、系爭規範未違反比例原則:本件系爭公告僅限制境內民眾於高感染傳播風險場所，必須佩戴口罩，其目的在阻絕疫情之蔓延，使疫情獲得控制，降低社會之恐懼不安等重大公共利益，又佩戴口罩除增加購買口罩之費用支出，造成面部悶熱、耳朵不適，阻礙呼吸順暢外，惟仍為防疫措施中侵害較小之方法，自屬必要且有效控制疫情之手段，況民眾佩帶口罩仍可自由出入公共場所，並未造成過度負擔，難謂人身自由受到過度侵害，自與憲法第23條無違。
三、綜上所述，原告確有傳染病防治法第37條第1項第6款之違規行為事實，被告依法裁處，核其事實認定及法律適用並無不當違法，訴願決定予以維持，亦核無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
柒、本件事證已臻明確，原告其餘所指業據訴願決定詳予論駁，且此等兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁。
捌、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰判決如主文。中 華 民 國 112 年 12 月 19 日
法 官 郭書豪上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 112 年 12 月 19 日
書記官 葉宗鑫