高雄高等行政法院判決地方行政訴訟庭第一庭112年度簡字第46號
113年5月29日言詞辯論終結原 告 新北市政府代 表 人 侯友宜訴訟代理人 陳文章
林郁青黃詮富被 告 高雄市政府衛生局代 表 人 黃志中訴訟代理人 戴慈慧
邱郁芸洪伯芳上列當事人間返還墊付款事件，原告不服高雄市政府高市府法訴字第00000000000號訴願決定駁回之部分、高市府法訴字第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人龍發堂於高雄市○○區○○路000號廟址設有收容精神病人之場所（下稱系爭場所），於民國106年7月間經衛生福利部臺南醫院通報爆發法定傳染病阿米巴性痢疾、結核病之疫情感染。被告為防止疫情蔓延，遂依傳染病防治法規定採行相關措施，將於龍發堂收容之沈○○、蕭○○自系爭場所撤離，並依精神衛生法第20條、精神疾病嚴重病人緊急處置作業辦法第2條、第3條第1項規定，施予保護及就醫，安置於高雄市轄内醫院，並先行支付醫療、安置及生活費用等，分別計新臺幣（下同）106,511元、96,699元（下稱系爭費用）。嗣被告依精神衛生法第20條第3項、第4項規定，分別於111年3月24日以高市衛社字第11133076500號函、第00000000000號函命沈○○、蕭○○之家屬繳付系爭費用，惟其等均持有低收入戶證明，沈○○、蕭○○及其家屬均無力支付系爭費用，被告查得沈○○、蕭○○戶籍設於新北市後，依精神疾病嚴重病人緊急處置作業辦法第5條第3項規定以111年4月6日高市衛社字第11133467500號函、111年6月28日高市衛社字第11136639900號函(下稱原處分一、二)請原告支付系爭費用。原告不服，提起訴願，經高雄市政府分別以111年7月27日高市府法訴字第00000000000號、111年8月17日第00000000000號訴願決定(下稱訴願決定一、二)駁回訴願。原告仍不服，遂提起本件訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告對沈○○、蕭○○之處置，與緊急處置之要件有違：
沈○○、蕭○○既由被告撤離至醫院治療，渠等安置處所即非身心障礙者權益保障法(下稱身保法)第75條所指易發生危險或傷害之環境。於醫院中並無另行送醫或保護需求，其生命或身體無立即之危險或危險之虞，實無精神衛生法第20條及作業辦法規定之適用。縱認緊急處置之發動合法，原處分之緊急處置費用計算期間皆長達數月，尚難謂其符合「緊急」意涵。精神衛生法及精神疾病嚴重病人緊急處置作業辦法之緊急處置規定，涉及嚴重拘束人民身體自由而與刑罰無異，自應比照身保法明確規定緊急處置期間。於未有規定時，自應參酌身保法第80條規定緊急保護安置以72小時為限，故被告作成之緊急處置，顯失公平亦不合理，不符緊急處置之要旨。
㈡縱認緊急處置合法，被告亦應於強制執行或行政執行未果後，始得為原處分：
主管機關代墊緊急安置之費用，性質屬民事法律關係。義務人拒不繳付時，被告即得依強制執行法第4條第1項第6款規定，提出得為強制執行名義之證明文件聲請強制執行。另立法者已賦與主管機關得單方以書面行政處分裁量核定人民金錢給付之權限，則該處分書屬於行政執行法第11條第1項之執行名義，倘應負擔人逾期仍不履行，被告亦得移付行政執行，藉以實現其公法上請求權。
㈢上開作業辦法第5條第3項已逾精神衛生法第20條第6項之授權
範圍，增加法律所無之限制，顯與法律保留原則有違。精神衛生法第20條第4項、上開作業辦法第5條第2項後段規定，依催告及強制執行程序辦理，惟上開作業辦法第5條第3項僅須催告程序，顯然矛盾。況且，衛生福利部113年2月1日預告之修正草案第5條第3項已明文納入強制執行程序之規定。
㈣並聲明：撤銷訴願決定一駁回部分、訴願決定二及原處分一、二。
三、被告則以：㈠本件無身保法之適用，且沈○○、蕭○○之後續治療，亦屬緊急處置之一環：
精神病人僅指涉心理病徵，與身心障礙者多指涉生理病癥，顯著不同，爰難以身保法比照適用精神衛生法之精神病人。且精神衛生法第20條就緊急處置亦訂有詳細規範，倘得適用身保法之緊急處置措施，即無須於精神衛生法訂定類似規範，顯見立法者亦認精神病人與身心障礙者不同，無法一體適用。又自系爭場所爆發法定傳染病阿米巴性痢疾、結核病疫情感染之時，沈○○、蕭○○之生存即已處於隨時有發生危險之虞之不確定狀態，雖經被告將渠等移至醫院接受治療，似已脫離易生危險或傷害之環境，惟醫院之治療及附帶照料行為，並不解免國家照顧責任，系爭費用仍應屬緊急處置費用。否則豈不謂精神病人一移置醫院，國家即脫手無須負責，殊難想像。
㈡本件踐行強制執行程序並無實益：
查沈○○、蕭○○社會福利身分均屬低收入戶，依強制執行法第122條規定意旨，無強制執行之可能，符合無力支付緊急處置費用身分者，被告未依法聲請強制執行，乃屬當然。又低收入戶之認定，係以家庭總收入平均分配全家人口計算。是倘領有低收入戶證明，即能大致確認其親屬應屬資力中下階層，僅得以負擔自身生活費用，甚或可能難以維生。本件如對家屬強制執行，不惟執行成功機率甚低，甚有造成另一社會問題之可能。本件逕依作業辦法規定，向原告請求支付代墊款，並無違誤。
㈢上開作業辦法第5條第3項與法律保留原則無違：
上開作業辦法第5條第3項就最終負擔人應為中央、先行支付之地方政府或戶籍地政府之爭議，規劃由戶籍地政府支付。其規範之對象，為各級地方自治團體，而非人民，無法律保留原則之適用。又精神病人緊急處置之費用負擔事項，當然應涵蓋有母法所定應負擔人均無力支付緊急處置費用之情形，故上開作業辦法第5條第3項就此等細節性、技術性之事務費用分配所為之規定未牴觸母法，無違法律保留原則。復依司法院釋字第550號、第498號解釋意旨，憲法基本國策所定之社會福利，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，中央與地方自治團體，應共同負擔，又地方自治團體對居住於其轄區内或設籍於其轄内之民眾，具有得依其意思及責任實施自治之權，於法律限制範圍内，對居住於其轄區内或設籍於其轄内之民眾，自負有照顧責任。另衛生福利部於113年3月26日函復業已指明無須經強制執行程序。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠應適用之法令
⒈精神衛生法第20條：「（第1項）嚴重病人情況危急，非立
即給予保護或送醫，其生命或身體有立即之危險或有危險之虞者，由保護人予以緊急處置。（第2項）嚴重病人之保護人不能即時予以緊急處置者，直轄市、縣（市）主管機關得自行或委託機構或團體為之。（第3項）前項緊急處置所需費用，由嚴重病人或前條第2項所列之人負擔。
必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關先行支付。（第4項）直轄市、縣（市）主管機關支付前項費用後，得檢具支出憑證影本及費用計算書，以書面定10日以上30日以下期間催告應負擔人繳付，逾期未繳付者，得依法移送強制執行。（第5項）病人情況危急非立即給予保護或送醫，其生命或身體有立即之危險或有危險之虞者，準用前3項之相關規定。（第6項）前五項緊急處置之方式、程序及費用負擔等事項之辦法，由中央主管機關定之。」⒉精神疾病嚴重病人緊急處置作業辦法第3條：「（第1項）
本法第20條第2項之緊急處置，由嚴重病人所在地主管機關為之。」⒊精神疾病嚴重病人緊急處置作業辦法第5條：「（第2項）
緊急處置之費用非屬全民健康保險給付範圍者，應由嚴重病人或本法第19條第2項所列之人負擔。其不能支付時，由嚴重病人緊急處置之所在地主管機關先行支付，並於事後依本法第20條第4項程序辦理。（第3項）嚴重病人或本法第19條第2項所列之人，經前項催告程序，仍無力支付緊急處置費用者，應由嚴重病人戶籍地政府支付。」㈡經查，事實概要欄所載事實，有高雄市政府衛生局111年3月2
4日高市衛社字第11133076500號、111年4月6日高市衛社字第11133467500號函、高雄市政府111年7月27日高市府法訴字笫00000000000號函及其所附之第000000000號訴願決定書、高雄市政府衛生局111年6月28日高市衛社字第11136639900號函、高雄市政府111年8月17日高市府法訴字笫00000000000號函及其所附之第000000000號訴願決定書（雄院卷第21頁至第24頁、第27頁至第36頁、第39頁至第51頁）、高雄市政府衛生局111年3月24日高市衛社字第00000000000號函、新北市政府社會局113年4月29日新北社助字第1130809866號函及其所附之新北市新莊區低收入戶證明書、新北市中和區低收入戶證明書（本院卷第42頁至第46頁、第129頁至第137頁）、新北市政府111年5月2日新北府衛心字第1110793545號函及其所附之訴願書（0434號訴願卷第29頁至第32頁）、新北市政府111年7月12日新北府衛心字第1111211565號函及其所附之訴願書（0608號訴願卷第34頁至第37頁）等在卷可稽，洵堪認定為真。
㈢次查，本院函詢精神衛生法主管機關衛生福利部關於「精神
疾病嚴重病人緊急處置作業辦法第5條第3項規定應由嚴重病人戶籍地政府支付之先行程序，係直轄市主管機關經催告程序，可合理認為無力支付之情形，即由嚴重病人戶籍地政府支付？抑或係直轄市主管機關先依精神衛生法第20條第4項規定程序辦理，依法送強制執行，執行未果時，由嚴重病人戶籍地政府支付？」等節，衛生福利部於113年3月26日函復略以：依精神衛生法第20條第4項、精神疾病嚴重病人緊急處置作業辦法第5條第2項、第3項規定，所詢戶籍地政府支付嚴重病人緊急處置費用之先行程序一節，應係先由嚴重病人緊急處置之所在地主管機關催告嚴重病人或精神衛生法第19條第2項所列之人繳付上開費用，逾期未繳付，經查可合理認為無力支付者，方由嚴重病人戶籍地政府支付；經查若具支付能力但不繳付者，則依法移送強制執行等語，有衛生福利部113年3月26日衛部心字第1131760347號函附卷可參（本院卷第89至90頁）。況且被告除代墊本件訴外人沈○○、蕭○○之緊急處置、協助就醫費用外，尚有代墊其他個案之緊急處置、協助就醫費用，渠等社會福利身分為低收入戶、家屬無力支付者，業分別由其所屬戶籍地政府屏東縣社會局、臺北市政府社會局、新竹市衛生局、臺中市政府衛生局、雲林縣衛生局、嘉義縣社會局、新竹縣政府衛生局支付完畢等情，有被告113年1月30日高市衛社字第11330874700號函暨附件附卷可參（本院卷第41至85頁）。綜上，本件被告所為緊急處置而代墊系爭費用，先由嚴重病人緊急處置之所在地主管機關即本件被告催告嚴重病人或本法第19條第2項所列之家屬繳付系爭費用，逾期未為繳付，審酌客觀事證可合理認為無力支付，則應由嚴重病人戶籍地政府即原告給付之。
㈣又按撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，原則上應以原
處分作成時之事實狀態及法律狀態。被告作成原處分一、二時，訴外人沈○○、蕭○○均具低收入戶資格，有新北市政府社會局113年4月29日新北社助字第1130809866號函暨低收入戶證明書附卷可參（本院卷第133、135、137頁）。依低收入戶之認定，依社會救助法第4條第1項、同條第4項及第6項、第5條第1項規定，以申請人家庭總指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者，且尚須計算申請人之家庭財產金額，並調查申請人家戶成員之居住設籍；而家庭應計算人口，除申請人外，包括配偶、一親等之直系血親、同一戶籍或共同生活之其他直系血親或認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。由此可知低收入戶之審核認定係以申請人家戶之家庭總收入、家庭財產為依據，而非單純以申請人經濟能力、財產狀況為認定。被告先行支付沈○○、蕭○○系爭費用106,511、96,699元，並分別以111年3月24日高市衛社字第11133076500號函及同日高市衛社字第00000000000號函，命該2人之家屬沈○○、蕭○於文到30日內繳付系爭費用，均未獲繳納等情，有被告113年1月30日高市衛社字第11330874700號函暨附件1附卷可參（本院卷第41至
46、139至146頁）。復斟酌沈○○、蕭○○具有低收入戶資格，可合理認為沈○○、蕭○○及其家屬無力支付之。從而，被告催告沈○○、蕭○○之家屬繳付系爭費用，逾期未獲繳付，復參酌沈○○、蕭○○為低收入戶，可合理認為無力支付，故應由嚴重病人戶籍地政府即原告給付系爭費用，被告據此為原處分一、二，經核並無違誤。
㈤另原告主張精神疾病嚴重病人緊急處置作業辦法第5條第3項
已逾精神衛生法第20條第6項之授權範圍，增加法律所無之限制，顯與法律保留原則有違等語。按國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟；國家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列，乃憲法第155條、憲法增修條文第10條第8項所明定之基本國策。又按社會福利、公益慈善及社會救助之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔（參照地方制度法第18條第3款第1目、第2目之規定），難謂地方自治團體對社會安全之基本國策實現無協力義務。（司法院大法官解釋第550號解釋理由書意旨可資參照）。本院審認精神衛生法第20條第6項授權訂定之精神疾病嚴重病人緊急處置作業辦法第5條第3項規定，乃落實上開地方自治團體照顧其行政區域內居民生活責任之意旨，合理分配緊急處置費用之負擔，復參酌財政收支劃分法第4條附表二、丙、直轄市支出項目，第十目明定社會福利支出，包括「辦理社會保險、社會救助、福利服務、國民就業、醫療保健等事業及補助之支出均屬之」，精神疾病嚴重病人緊急處置作業辦法第5條第3項規定之系爭費用負擔符合由地方自治團體分擔經費符合事物之本質，尚不足認有何侵害地方自治團體財政自主權核心領域之虞。再者，依精神衛生法第20條第4項規定立法理由，乃賦予主管機關得循簡化之程序，於書面定期間催告應負擔人繳付，逾期未繳者，得依法送強制執行，而非應送強制執行。從而精神衛生法第20條第6項針對前5項緊急處置之方式、程序及費用分擔等事項，明文授權訂定相關辦法，尚難認有何違反法律保留原則。
㈥再者，原告所為本件是否符合緊急處置要件之爭執，本院審
酌受緊急處置之相對人為訴外人沈○○、蕭○○，始為緊急處置之相對人，方為權利主張之主體。惟本件原告僅為分擔系爭費用之地方自治團體，尚難立於權利主體即訴外人沈○○、蕭○○之地位，對於上開緊急處置有何主張。原告此部分主張，尚無可採。
㈦至原告引用最高行政法院110年度上字第151號判決可資佐證
等語，惟審酌上開判決僅係闡述直轄市主管機關得依精神衛生法第20條第4項規定作成行政處分，得於催告後命義務人給付，並得強制執行，藉以實現其公法上請求權，殊無提起一般給付之訴之必要。直轄市主管機關提起一般給付之訴，欠缺權利保護必要。經核與本件案情迥異，自難援引作為有利於原告之認定。
五、綜上所述，原告前開主張均不可採。原處分一、二並無違誤，訴願決定一駁回部分、訴願決定二予以維持，並無不合。原告訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、結論：本件原告之訴為無理由。中 華 民 國 113 年 6 月 21 日
法 官 蔡牧玨上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣3,000元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 113 年 7 月 1 日
書記官 駱映庭