高雄高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭112年度簡字第5號
民國112年10月30日辯論終結原 告 陳乃瑜訴訟代理人 郭德田律師複代理人 蔡佳融律師被 告 高雄榮民總醫院代 表 人 林曜祥訴訟代理人 陳櫻姜
參 加 人 銓敘部代 表 人 周志宏訴訟代理人 林玳帆上列當事人間未休假加班費事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國111年4月19日111公審決字第92號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告於民國99年6月15日與被告簽立運用醫療作業基金進用醫務人員契約書（下稱系爭契約），擔任被告契約藥師，後於106年12月20日甄選為師（三）級藥師（醫事人員），為公務人員。其於106年間因具契約身分，年資8年7月（下稱契約年資），依勞動基準法（下稱勞基法）規定核給特別休假15天。至106年12月間擔任公務人員，其休假則係依公務人員請假規則（下稱請假規則）第7條及銓敘部105年5月9日部法二字第1054104228令（下稱系爭105年令）規定核給休假日數。原告以110年12月16日申請書，主張系爭105年令違法，請求被告應依銓敘部110年8月24日部法二字第11053777381號令（下稱系爭110年令）意旨，併計原告契約年資，重新計算107年至110年休假日數，並補發未休假加班費及休假補助費差額各新臺幣（下同）54,978元及22,857元，經被告以110年12月30日高總人字第1100006145號函（下稱原處分），否准原告申請。原告不服，提起復審，遭復審決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：原告由契約人員轉任正式公務人員，契約年資是否得採計，事涉公務人員休假年資之起算日，對公務人員休假及休假補助費請求權之內容有重大影響，而屬公務人員服公職權利與涉及公共利益之重要事項，自須以法律明定之。詎參加人未經立法機關以法律授權，即以系爭105年令臚列自106年1月1日以後始任公務人員者，得採計為公務人員休假年資之12大類服務年資，顯增加法所無之限制，違反法律保留原則，且與平等原則有違，應不予適用。嗣系爭110年令，改認自111年1月1日起，核計公務人員休假日數時，曾服務於政府機關之年資得採計為公務人員休假年資。是參酌改制前司法院釋字第216號解釋及系爭110年令意旨，核計原告107至110年公務人員休假日數，應包含契約年資。原告不論是以契約人員身份任職於被告，或以正式公務人員身份任職於被告，工作性質並無二致，被告依系爭105年令，未採計原告契約年資，違反平等原則、恣意禁止原則，侵害原告之工作權、服公職權。參加人既以系爭110年令認系爭105年令有違法之處，而自111年1月1日停止適用，則系爭110年日令即應溯及適用，而非自111年1月1日起方適用。故原告得依系爭110年令，於核計107至110年公務人員休假日數時，包含契約年資。爰請求將減少核計之休假日數乘上每日薪資換算為休假加班費，共計54,978元。又休假日減少亦導致國民旅遊卡休假補助費降低，故一併請求休假補助費短給之金額為22,857元，兩者共計77,835元等語。
（二）聲明：
1.復審決定及原處分均撤銷。
2.被告應依原告110年12月16日申請，作成補發未休假加班費54,978元及休假補助費22,857元之行政處分。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：原告於99年6月15日任職被告契約藥師，為適用勞基法人員，於106年12月20日經被告依公務人員陞遷法及醫事人員人事條例相關規定甄選為師（三）級藥師，契約年資8年7個月，被告依勞基法第38條規定核給106年特別休假。
至106年12月20日轉任公務人員後之休假，被告依請假規則第7條及系爭105年令規定核給休假日數，於法有據。因原告任職被告之契約年資，非屬該令所列第十一類依聘用人員聘用條例、行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法聘(僱)用之年資，於該令停止適用前，被告依法不得併計公務人員休假年資以核算其休假日數，亦無補發未休假加班費及休假補助費等問題。至系爭110年令已明定自111年1月1日起生效，則原告依該令請求重新計算107年至110年休假日數，及補發未休假加班費及休假補助費，並無依據等語置辯。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、參加人陳述要旨：
（一）考試院會同行政院依公務員服務法（下稱服務法）之授權，就公務人員之請假事項訂定請假規則，其中休假事項規定於請假規則第7至10條，業就公務人員休假制度予以明文規範及保障，符合相對法律保留原則，且與憲法保障人民之工作權與服公職權等原則無悖，至其他與休假相關之解釋性或補充性事項，則尚非不得以行政規則定之，且無溯及既往原則之適用。
（二）服務於行政機關(構)、公立學校非屬文職公務人員之其他人員，因身分屬性與公務人員容有不同，其所適用之請假（含休假）規定亦各有別，渠等既非請假規則之適用對象，則其服務年資即非請假規則第7條規範休假年資累計時所稱之服務年資範疇。參加人以請假規則法制主管機關立場，為貼合整體社會環境之變遷，兼顧公務人員工作與健康之衡平，作成系爭105年令及系爭110年令等令釋，均係基於各該時空環境背景下經合理考量後，就得採計作為公務人員休假年資之年資類型所為之補充規定，並無違反恣意禁止原則。亦無差別對待而違反平等原則等語。
五、爭點：
（一）系爭105年令是否違反法律保留原則、平等原則、恣意禁止原則？是否侵害原告工作權及服公職之權利？
（二）原告得否依系爭110年令，請求被告採計其契約年資為公務人員休假年資，作成補發未休假加班費54,978元及休假補助費22,857元之行政處分？
六、本院之判斷：
（一）前提事實：爭訟概要欄所述之事實，有系爭契約、原告人事查詢資料、考勤系統個人基本資料、106年休假資料、系爭105年令、系爭110年令、原處分及復審決定附卷可稽【本院卷第2
3、24頁、臺灣橋頭地方法院（下稱橋院)卷第87、89、11
1、112、125、126、129至137頁】，堪認為真實。
（二）系爭105年令並無違反法律保留原則、平等原則、恣意禁止原則，亦無侵害原告工作權及服公職之權利：
1.應適用之法令：⑴公務員服務法第12條第2項：「公務員請假規則，以命令定之。」。
⑵請假規則第1條：「本規則依公務員服務法第十二條規定訂
定之。」、第2條：「本規則以受有俸（薪）給之文職公務人員為適用範圍。」、第7條：「公務人員至年終連續服務滿一年者，第二年起，每年應給休假七日；服務滿三年者，第四年起，每年應給休假十四日；滿六年者，第七年起，每年應給休假二十一日；滿九年者，第十年起，每年應給休假二十八日；滿十四年者，第十五年起，每年應給休假三十日。初任人員於二月以後到職者，得按當月至年終之在職月數比例於次年一月起核給休假；其計算方式依第三條第二項規定。第三年一月起，依前項規定給假。
」。
⑶系爭105年令：「一、自106年1月1日以後始任公務人員者
，曾任所列12大類服務於政府機關（構）、公立學校之年資，得採計為公務人員休假年資；公務人員於106年1月1日前已依原規定核定有案之休假年資仍予維持：㈠經銓敘部銓敘審定有案之年資。㈡政務人員年資。㈢民選地方行政機關首長年資。㈣公營事業機構具公務員身分之年資。㈤公立訓練、矯正機構職業訓練師年資。㈥公立社會教育、文化機構專業人員及公立學術研究機構研究人員年資。㈦各機關（構）依組織法規所定得準用或比照教育人員任用條例聘任之年資。㈧依法令任官有案之軍職年資。㈨依法應徵入伍服役之年資。㈩公立學校依教育人員任用條例進用之教育人員年資。依聘用人員聘用條例、行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法聘（僱）用之年資。公務員服務法適用對象之任職年資；或非公務員服務法適用對象，惟其任職得提敘俸級或採計退休之年資。二、本案附表所列及本部歷次函釋與本令釋未合部分，自106年1月1日起停止適用。」。
⑷系爭110年令：「一、自民國111年1月1日起，各機關於核
計公務人員休假日數時，其所具公務人員考試錄取訓練期間，以及曾服務於政府機關(構)、公立學校之全時專任人員年資，得採計為公務人員休假年資。二、本部103年9月1日部法二字第1033865849號令、105年5月9日部法二字第1054104228號令及本部歷次解釋與本令釋未合部分，自111年1月1日起停止適用。」。
2.經查：⑴系爭105年令無違反法律保留原則：
公務人員之休假制度攸關其權益，為憲法第18條服公職權保障之範疇，自應以法律或法律明確授權之命令規範之，以保障公務人員之請假權益。故而考試院會同行政院依服務法第12條之授權，就公務人員之請假事項訂定請假規則，其中休假事項規定於請假規則第7至10條，就公務人員休假制度予以明文規範及保障，用以保障公務人員休假權益，於憲法上保障人民福公職之意旨並無牴觸，無違反法律保留原則。依請假規則第2條規定，係以受有俸(薪)給之文職公務人員為適用範圍，至其他各類人員請、休假有不同之適用規定，本無請假規則適用之餘地。故請假規則第7條規定之服務年資，僅指任文職公務人員之年資，本不包含任其他各類人員之服務年資。且公務人員任用關係與勞動契約法律關係的形成原因不同，前者是以行政處分建構公法法律關係，後者則以勞動契約形成私法法律關係，當事人間權利、義務的形成自由截然不同。有關的勞（勤）務給付、保險、退休及撫卹等條件與適用的法律有別，本難相提並論。故系爭105年令排除勞工服務年資之計算，並無增加法律所無之限制，難認有違反法律保留原則。
⑵系爭105年令無違反平等原則、恣意禁止原則：
A.憲法第7條規定，中華民國人民在法律上一律平等，其內涵並非指絕對、機械之形式上平等，而是保障人民在法律上地位的實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質的差異而為合理的差別對待。公務人員與國家間係公法上之職務關係，國家對公務人員有給予俸給、退休金等保障其生活之義務，公務人員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務。然勞雇關係，則係人民相互間本諸契約自由而成立，勞工為雇主提供勞務，從事特定工作，雇主則給付勞工相當之報酬，其性質為私法上權利義務關係，惟國家基於憲法第153條保護勞工之基本國策，仍得以立法之方式介入勞雇關係，要求雇主協力保護勞工之生活。其間差異是否牴觸憲法平等原則，自應就各種保護措施為整體之觀察。
B.於103年間，配合當時考試院強化文官培訓功能規劃方案分階段推動公務人員考試不占缺訓練，參加人審酌公務人員考試錄取人員無論係採占缺或未占缺訓練，均屬考試程序之一環，為使占缺與未占缺訓練人員之權利義務趨於衡平，爰於103年9月1日以令釋規定，應104年1月1日以後公務人員考試錄取者，考試錄取訓練期間，不得採計為公務人員休假年資。則曾服務於政府機關(構)之臨時人員、技工、工友及代理教師等各類人員，渠等服務期間與機關間之權利義務關係，與正式任用之軍公教人員有別，且未必均可提敘俸級或採計退休年資，爰著手檢討是時之休假年資採計規定。經通盤研議後，參加人基於公務人員各類年資（休假年資、退休年資、提敘年資等）採計原則之一致性，依據「服務於政府機關(構)」及「服務法適用對象之任職年資；或非服務法適用對象，惟其任職得提敘俸級或採計退休之年資」等原則，而作成系爭105年令。故系爭105年令乃參加人基於請假規則法制主管機關立場，為貼合整體社會環境之變遷，兼顧公務人員工作與健康之衡平，臚列得採計為公務人員休假年資之12大類服務年資。換言之，依該令釋而得併計休假年資者，須屬「服務於政府機關(構)」之年資，且至少符合「服務法適用對象之任職年資」、「得提敘俸級」或「得採計退休年資」等要件之一乙節，有參加人112年9月28日部法二字第1125616877號函文可佐（本院卷第25至27頁）。復經檢視系爭105年令臚列得採計為公務人員休假年資的12大類服務年資，為得依公務人員俸給法第17條第1項至第3項規定「（第1項）公務人員曾任下列年資，如與現任職務職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級；如尚有積餘年資，且其年終（度）考績（成、核）合於或比照合於公務人員考績法晉敘俸級之規定，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止：一、經銓敘部銓敘審定有案之年資。二、公營事業機構具公務員身分之年資。三、依法令任官有案之軍職年資。四、公立學校之教育人員年資。五、公立訓練機構職業訓練師年資。（第2項）曾任政務人員、民選首長、公立專科以上學校教師、公立社會教育機構專業人員及公立學術研究機構研究人員年資，如繳有成績優良證明文件，得比照前項規定，按年核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止。（第3項）公務人員曾任前2項以外之公務年資，如與現任職務職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級為止」採計提敘俸級，亦有參加人所提出系爭105年令所列年資各係符合何等要件而納入公務人員休假年資採計範圍表可佐（本院卷第31至38頁），此與勞工身分服務年資不得採計提敘俸級的情形，顯有不同。益徵系爭105年令之分類標準並非恣意或有與事理無關之考量而有意作不公平之差別待遇。自不能以系爭105年令排除勞工服務年資併計為公務人員休假年資，即認有違平等原則或恣意禁止原則。
⑶系爭105年令並無侵害原告工作權及服公職之權利：
憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務暨由此衍生之身分保障、俸給與退休金等權利。原告先任職被告契約藥師，嗣又參加被告依公務人員陞遷法及醫事人員人事條例相關規定甄選考試，錄取為師(三)級藥師，均係依其意願為之。再者，系爭105年令之公布時間在原告參加甄選為師(三)級藥師之前，倘其對轉換為公務人員身分將對其休假日數之計算等權益保障有疑慮，自得自行斟酌是否仍參加甄選考試。惟其仍參加甄選考試並進而錄取，自亦無其所指侵害其工作權或服公職權利之情形。
（三）原告不得依系爭110年令，請求被告採計其契約年資為公務人員休假年資，作成補發未休假加班費54,978元及休假補助費22,857元之行政處分：
經查：
1.依系爭契約約定：「……六、乙方（指原告）之請假依勞動基準法……及勞工請假規則等相關規定辦理。……八、甲方（指被告）依法資遣乙方或終止勞動契約時，應依勞動基準法或勞工退休金條例相關規定辦理。……九、退休：（一）乙方符合勞動基準法第53條規定，自請退休時，甲方應依勞動基準法、勞退條例及相關規定辦理。（二）甲方依勞動基準法第54條規定，強制乙方退休時，應按勞動基準法、勞退條例及相關規定辦理。……十一、福利：（一）甲方應依勞工保險條例及全民健康保險法等相關法規，為乙方辦理保險……」，有系爭契約可佐（本院卷第23、24頁）。
故原告擔任被告契約藥師期間，是適用勞基法、勞工保險條例、勞工退休金條例之勞工，此應為原告所明知，該部分年資依法不得視同公務人員年資，即不得併同原告自106年12月20日起任公務人員年資計算其休假年資。
2.至系爭105年令雖配合系爭110年令之作成而停止適用，然系爭110年令之作成，一則係審酌公務人員休假制度之建置目的係期望公務人員運用休假適度休養生息，俾於工作與健康間取得衡平，又參照勞基法第38條，有關勞工於同一雇主或事業單位服務之年資可併計休假年資之規定，爰考量服務於政府機關(構)、公立學校之各類人員均係以政府為雇主，採計渠等服務年資併計公務人員休假年資，應更能落實上開政府核給公務人員休假之意旨。二則以現行部分公務年資採計規定已有逐步放寬之趨勢，是就公務人員休假年資採計規定予以放寬乙節，亦有參加人112年6月21日部法二字第1125587776號函可佐（橋院卷第261至263頁）。可知系爭105年令及系爭110年令各係參加人於各該時空背景經審慎考量後而作成，並無恣意作成令釋侵害人民權利之情形。依此，系爭105年令於作成當時並無違法情形，原告自不得以嗣後公布之系爭110年令主張回溯併計其契約年資為公務人員服務年資以計算休假天數。故原告主張依系爭110年令，請求被告採計其契約年資為公務人員休假年資，作成補發未休假加班費54,978元及休假補助費22,857元之行政處分，於法無據。
（四）綜上所述，原處分並無違誤，復審決定予以維持，並無不合。原告訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
（五）本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊方禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述必要，一併說明。
七、結論：原告之訴無理由。中 華 民 國 112 年 11 月 28 日
法 官 顏珮珊上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣3,000元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。中 華 民 國 112 年 11 月 28 日
書記官 吳昱熹