高雄高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第一庭
112年度交字第417號原 告 嘉義縣公共汽車管理處代 表 人 楊志雄訴訟代理人 張世岳被 告 交通部公路局嘉義區監理所代 表 人 黃萬益訴訟代理人 劉淑玲
黃麗華上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告民國112年5月26日嘉監義裁字第76-70C940971號裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分撤銷。
訴訟費用新臺幣參佰元由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第237條之7規定，交通裁決事件之裁判，得不經言詞辯論為之。本件屬交通裁決事件，依兩造所述各節及卷內資料其事證已臻明確，本院認無經言詞辯論之必要，爰不經言詞辯論而為判決。
二、事實概要：被告所屬嘉義市監理站運輸業管理股稽查小組承辦民眾檢舉案件，投訴原告於民國112年4月6日違法開放站票、行李堵塞緊急逃生出入口，且司機未確保出口暢通等情，被告所屬嘉義市監理站(下稱舉發機關)遂於112年4月20日填掣嘉監公字第00000000號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單一）予以舉發，舉發事實為認定訴外人即原告雇用之駕駛人江文旭於112年4月6日10時20分許駕駛車牌號碼000-00號營業大客車（下稱系爭車輛），在嘉義縣台18縣85.8公里處，有「車輛行駛中未保持安全門通暢」之違規行為，原告不服舉發，於應到案日期前之112年4月26日函請被告撤銷舉發通知單一，嗣被告以112年4月26日嘉縣車業字第1120001561號函撤銷舉發通知單一；後舉發機關再於112年5月9日填掣嘉監違字第70C940970號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單二），認原告雇用之駕駛人江文旭之行為，構成「安全門開啟不易，行駛時顯有危險而不即行停駛」之違規行為而予以舉發，原告仍不服舉發，於應到案日期前之112年5月15日函請被告撤銷舉發通知單二，被告以112年5月17日嘉監義字第1120112302號函復同意撤銷舉發通知單二，惟同時更正違規事實為：「安全門通道堆置行李，行駛時緊急逃生受阻，顯有危險而不即時改善」，並檢附舉發機關112年5月15日嘉監違字第70C940971號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單三）。嗣原告仍不服舉發，於應到案日期前之112年5月19日函請被告撤銷舉發通知單三，被告認原告確有上揭違規行為，乃依道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第20條規定，於112年5月26日開立嘉監義裁字第76-70C940971號裁決書（下稱原處分），裁處原告「罰鍰新臺幣（下同）2,800元，車輛責令檢驗」。原告不服，提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠原告僱用之駕駛人江文旭於112年4月6日駕駛系爭車輛行駛10
:10分阿里山→高鐵嘉義站(繞駛奮起湖)台灣好行班車路線，因該班公車之乘客主要為前日於阿里山風景區住宿旅客欲往高鐵嘉義站或欲前往奮起湖旅遊或改搭森林鐵路之客群及境外旅客居多，且遇櫻花季期間，乘客自會比平時較多，而當班車座位已坐滿時，當班駕駛員告知現場已購車票排隊之乘客座位已坐滿，惟已購車票排隊之乘客多欲及早到達目的地，遂選擇自願站位上車，因駕駛員考量倘不讓欲搭乘該班車之立位乘客上車，即會被投訴或被主管機關解釋認定「拒載」之情事而受罰，且考量乘客搭車權益及搭乘意願，實無法拒絕其搭乘，故當班車遂讓乘客立位上車，是權宜採取之兼顧措施。
㈡系爭車輛之乘客將其隨身攜帶之行李放置於安全門處所之事
件，歷經被告所屬嘉義市監理站填掣歷次舉發通知單，並經被告多次撤銷舉發通知單及更正違規事實，顯然搭公共汽車乘客將其隨身攜帶之行李放置於安全門處所，依現行汽車運輸業管理規則及處罰條例並無明文規定應處罰之條文，然被告卻恣意又率斷的加上許多與行政目的無關的考量，已違「行政法上不當聯結禁止原則」，行政行為未有法律依據，已失合法性。
㈢按「安全門應保持暢通」僅係規範於道路交通安全規則第39條：汽車申請牌照檢驗之項目及基準及同規則第39條之1：
汽車定期檢驗之項目及基準，所規範附件六之一新型式大客車車身各部規格規定内。是以，「安全門應保持暢通」僅是在汽車「申請牌照檢驗」及汽車「定期檢驗」方是其檢驗之項目及基準，倘經檢驗不符合（即安全門未保持暢通），自不能取得汽車牌照及定期檢驗不合格。至車輛在「行駛中」依現行道路交通安全規則及處罰條例並無明文規定及處罰之條文。再者，道路交通安全規則第29條及處罰條例第20條之文義解釋，其構成要件並非為「不確定法律概念」之條文，而是採「負面表列」，即清楚規定僅以汽車「引擎損壞」、「底盤損壞」、「電系損壞」、「車門損壞」等4種而明確列舉禁止事項，不在規定中的部分自不能任意增加法律所無之限制。此可參互印證交叉比對處罰條例第31條之1第1項規定：「汽車駕駛人於行駛道路時，以手持方式使用行動電話、電腦或其他相類功能裝置進行撥接、通話、數據通訊或其他有礙駕駛安全之行為者，處3,000元罰鍰。」此處罰條例第31條之1條第1項之後段即使用「或」字，為一種偏向價值認定的概念，在解釋的過程中也會很抽象，並無法透過單純的推論、知覺或描述即可展現，而係必須掌握概念核心，以此核心決定囊括周圍接近概念之範圍為「不確定法律概念」之類型之一。又所謂「損壞」按教育部國語辭典係指「損毀」、「破壞」，再按前揭法條之後段規定，應即停駛修護，其不堪修護使用時，應申請報廢。公路監理機關實施定期檢驗或臨時檢驗發現汽車有前項情事經覆驗不合格時，應責令報廢。顯然「損壞」與「不易開啓」及「安全門通道堆置行李，行駛時緊急逃生受阻」對機器或設備之功能作用有相當大之差異性存在，自不能增加法律所無之限制。
㈣復系爭班車（168-U9)之安全門於車輛靜止時自内及自外均可
正常開啓，未有任何上鎖或損壞情事，自不能以「安全門通道堆置行李，行駛時緊急逃生受阻」與「車門損壞」作不當互相聯結。況且，處罰條例第20條全文並無任何「安全門通道堆置行李，行駛時緊急逃生受阻」之文字表徵存在，何以能以「安全門通道堆置行李，行駛時緊急逃生受阻，顯有危險而不即時改善」，而恣意又率斷的加上許多與行政目的無關的考量。退萬步而言，若公共汽車於尖峰時段，站立人數超過核定數額，有水泄不通非常擁擠之情況，是否也認定「行駛時緊急逃生受阻」而有違反系爭規定？又系爭車輛屬公共汽車，是以「載客」為目的，非屬「貨車」以載貨為主，且為尖峰時段，自不能選擇收取乘客之「行李」之運送費用而占據乘客座位數，而背離公共汽車運輸之目的及功能。加以當班次乘客隨身攜帶的行李，原告並無收取任何票價，尚無承攬運送契約問題存在，依法本應由乘客自行保管妥適放置，且乘客隨身攜帶的行李放置於安全門處，是由乘客主動放置，行為人並非原告所有人或當班駕駛員，按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」。
㈤本案舉發違反道路交通管理事件通知單之違規事實欄所記：
「安全門通道堆置行李，行駛時緊急逃生受阻，顯有危險而不即時改善。」與處罰條例第20條：「汽車引擎、底盤、電系、車門損壞，行駛時顯有危險而不即行停駛修復者…。」二者間，並無合理聯結關係存在，原舉發與裁決事實與適用法條間，顯已違反「行政法上不當聯結禁止原則」，已構成行政裁量濫用與裁量逾越之違法性，自得撤銷原處分。
㈥退萬步而言之，若系爭車輛之乘客將其隨身攜帶之行李放置
於安全門處所之事件與汽車運輸業管理規則之「不得擅自變更車輛規格」間，倘具有合法性與正當性，何以被告會同意撤銷，而改以處罰條例進行舉發，顯然被告所屬嘉義市監理站舉發之理由，容屬無稽且矛盾至極。再者，系爭車輛在乘客上車前，其安全門是暢通無阻，此無庸置疑，是乘客上車後主動將其隨身攜帶的行李放置於安全門處，何以能羅織系爭車輛駕駛員未落實車輛安全檢查，於行車前未確認安全門通道是否暢通之責。又系爭車輛共設置有6個出口（即右側前及後各設置1個車門、左側後方設置1個安全門、左側車窗設置1個安全窗和車頂逃生口設置2個），可供緊急逃生時使用，非被告所屬嘉義市監理站所持僅有安全門可供緊急逃生出口使用等語。
㈦並聲明：原處分撤銷。
四、被告則以：㈠按「汽車引擎、底盤、電系、車門損壞，行駛時顯有危險而
不即行停駛修復者，處汽車所有人1,800元以上3,600元以下罰鍰，並扣留其牌照，責令修復檢驗合格後發還之。檢驗不合格，經確認不堪使用者，責令報廢」、大客車尺度除全長、全寬、全高應符合第38條規定外，...；93年7月1日以後新登記領照之大客車，其車身各部規應符合附件6之1規定「安全門通道係指走道至安全門間之通道，大客車安全門通道應符合下列規定：（一）不得裝設活動式座椅或蓋板且應保持暢通。（安全門通道旁設有活動物品者，其所有可能位置均應符合本項規定）」、「汽車運輸業除對所屬車輛、駕駛人及僱用之從業人員應負管理責任外，其營運應遵守下列規定：四、不得有玷汙國家榮譽妨害善良風俗之行為。五、不得擅自變更車輛規格」處罰條例第20條、道路交通安全規則第39條之1第1項第17款、汽車運輸業管理規則第19條第1項分別定有明文。就安全門通道受阻，其安全門功能將因此減損或喪失，形同變更通道原有規格，亦將導致逃生困難。究其立法真義，為維護行車安全，行駛中「安全門通道保持暢通」為基本要求，非原告所述僅於車輛檢驗時「為取得檢驗合格」，「才需保持安全門通道暢通」之謬論。
㈡次查汽車運輸業管理規則第19條第1項規定，汽車運輸業對所
屬車輛、駕駛人及僱用之從業人員應負管理責任，該車駕駛員未落實車輛安全檢查，於行車前未確認安全門通道是否暢通，該處每月辦理之行車安全教育訓練未落實於實際行車狀況；另同條、項第5款其營運應遵守「不得擅自變更車輛規格」，自93年7月1日起甲、乙類大客車安全門通道寬度應為55公分，該車GPS行車時間10時16分自阿里山轉運站發車13時11分至高鐵嘉義站，於檢舉影片察知安全門通道因行李堆置寬度已由由55公分壓縮至0，該車載運人數核定座位數42人，爰至少有42名乘客於密閉乘車空間，緊急逃生出口被阻礙長達3小時之久，忽視全車乘客生命財產安全，尚難謂非廣義之「擅自變更車輛規格-安全門通道寬度壓縮至0」可能引發之公安危害。
㈢綜上所述，本案既經本所嘉義市監理站運輸業管理股稽查小
組查證違規事實明確，依處罰條例第20條規定舉發應無違誤，被告依處罰條例第20條規定裁處「罰鍰2,800元整，車輛責令檢驗」，於法應無不合等語，資為抗辯。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例
有明文規定者為限。」行政罰法第4條定有明文；所稱明文規定，包括處罰之構成要件、處罰對象與處罰種類；而不得溯及既往、不適用類推解釋、禁止擴張解釋等，都屬於處罰法定主義的內涵。因此，違反行政法上義務之行為，未必皆受行政法上處罰，必須各個行政法規有處罰之條文，且符合條文之構成要件(臺北高等行政法院102年度交上字第66號判決理由參照)。行政機關須基於處罰法定主義、職權調查原則調查事實，行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實(臺北高等行政法院111年度簡上字第44號判決理由參照)。又參酌司法院釋字第313號解釋：「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。」釋字第394號解釋：「……裁罰性之行政處分……涉及人民權利之限制，其處罰額構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第23條法律保留原則之意旨。」㈡次按「汽車引擎、底盤、電系、車門損壞，行駛時顯有危險
而不即行停駛修復者，處汽車所有人1,800元以上3,600元以下罰鍰，並扣留其牌照，責令修復檢驗合格後發還之。檢驗不合格，經確認不堪使用者，責令報廢」處罰條例第20條定有明文。細譯該條文內容可見，該條立法方式乃以列舉「引擎損壞」、「底盤損壞」、「電系損壞」、「車門損壞」等4項裁罰情況而為規定，並無於前開4種態樣之外，另行以諸如處罰條例第31條之1第1項規定：「汽車駕駛人於行駛道路時，以手持方式使用行動電話、電腦或其他相類功能裝置進行撥接、通話、數據通訊或其他有礙駕駛安全之行為者，處3,000元罰鍰。」之概括性、不確定法律概念方式為例示禁止事項，被告於適用上揭規定裁罰時，自應遵守行政罰法第4條所定處罰法定主義之規定，不得任意擴張解釋該條之處罰類型及處罰行為態樣，否則即與行政罰法第4條所定處罰法定主義相悖。
㈢經查，被告依處罰條例第20條規定裁處原告「罰鍰2,800元，
車輛責令檢驗」，無非係以安全門通道受阻，其安全門功能將因此減損或喪失，形同變更通道原有規格，亦將導致逃生困難云云；然安全門通道受阻，究與處罰條例第20條所規定「汽車引擎、底盤、電系、車門損壞」之要件顯然不符，縱使該安全門通道受阻有可能影響乘客逃生順暢，引發人身安全之疑慮，亦難任憑執法機關恣意比附援引，逕行擴張解釋法律文義規定範圍，被告逕依該條處罰，顯然逾越該規定文義解釋之界限，過度擴張該條規定之適用範圍，此種解釋方式顯有違反行政罰法第4條處罰法定主義，故原處分自屬違法。
六、綜上所述，原處分適用法律有所違誤，原告訴請撤銷原處分，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
八、本件第一審裁判費為300 元，應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2 項所示。
據上論結，本件原告之訴為有理由，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 11 月 8 日
法 官 謝琬萍上正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後 20 日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣750元。
中 華 民 國 112 年 11 月 8 日
書記官 林秀泙