高雄高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第一庭
113年度簡字第173號原 告 林○○被 告 嘉義縣政府代 表 人 翁章梁訴訟代理人 蔡明吉
黃靖閔張淑卿上列當事人間檢舉獎金事件，原告不服農業部民國113年8月2日農訴字第1130706183號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國110年3月7日向彰化縣政府農業處檢舉露天拍賣網站賣家「花環兔子」（帳號：benz○○○○，下稱系爭帳號）刊登販售「土霉素」為境內販售無核准登記字號及不實廣告農藥，並提出自該賣家網購取得之「土霉素」1瓶及不明藥丸（下稱系爭舉案）。經彰化縣動物防疫所查得系爭帳號之賣家羅姓民眾電信帳單聯絡地址位於被告轄區，乃以110年7月30日彰動防字第1100003611號函移由被告所屬嘉義縣家畜疾病防治所辦理。經嘉義縣家畜疾病防治所釐清涉案人資料後，於110年9月29日函請臺灣嘉義地方檢察署(下稱嘉義地檢署)偵辦，案經嘉義地檢署聲請簡易判決處刑，且經臺灣嘉義地方法院(下稱嘉義地院)於111年5月17日以111年度朴簡字第134號刑事簡易判決以江○臻犯動物用藥品管理法第33條第3項之過失輸入禁藥罪，處拘役30日。嗣嘉義縣家畜疾病防治所以113年1月8日嘉畜防密字第1120000068號函（下稱113年1月8日函）通知原告如有意領取檢舉獎金，請其依102年4月19日修正之檢舉動物用偽藥禁藥及劣藥獎勵辦法（下稱行為時獎勵辦法）第3條第2項及第3項規定，於113年1月15日前提供被檢舉人之姓名（商號)、地點及電話等具體事證，並註明資料來源出處，逾期未提供日後不予受理原告有關系爭檢舉案檢舉獎金之申請。惟原告逾期未提供相關事證，被告爰依行為時獎勵辦法第3條第3項規定，以113年2月21日府授防檢字第1130039896號函覆原告不予受理系爭檢舉案(下稱原處分)。原告不服，提起訴願，經農業部以113年8月2日農訴字第1130706183號訴願決定駁回其訴願，原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠原告於110年3月7日出具檢舉函檢舉，彰化縣政府農業處認定
涉案產品非屬農藥，屬動物用藥品，逕移彰化縣動物防疫所再移被告辦理，則彰化縣政府農業處、彰化縣防疫所、被告與原告互相默認表示意思一致，故敘獎契約成立，被告單方面秋後算帳的違約行為，違反敘獎契約規定。
㈡被告明知嘉義地院已依違反動物用藥品管理法作成111年度朴
簡字第134號刑事簡易判決，然被告為意圖自己或第三人不法之所有，隱瞞法院判決書事實內容及犯罪人個資，惡意拼裝行為時獎勵辦法第3條第2項一般檢舉及第3條第3項網路檢舉虛假法條，利用自身行政職務之便，惡意損害檢舉人敘獎權利，以虛假詐術、方法使自己得財產上不法之利益。行為時獎勵辦法第3條第2項是一般實體店面檢舉，為因應網路檢舉偵查需要，故將行為時獎勵辦法第3條第3項網路檢舉條文另外加強說明，此法條遭被告惡意使用，拼裝獎勵辦法第3條第2項一般檢舉及第3條第3項網路檢舉法條內容，再球員兼裁判自說自話解釋。
㈢原告於110年3月7日出具檢舉函，受理主管機關嘉義縣家畜疾
病防治所於113年1月8日限期補正犯罪人姓名、地址、電話，期間經過2年時間，已超過行政程序法第51條第1項、第2項時效規定。依行為時獎勵辨法第4條規定，法院刑事判決已無法作為第一次敘獎案相關證據，檢察官刑事處分書之效力使第一次敘獎案成定局，依據原告所提出之檢舉證據作為偵查開端，檢察官才有全件刑事案的直接有效證據，故原告提出之檢舉證據與動物用藥品管理法定罪密不可分，與獎勵辦法有直接因果及對價關係，原告所提供之藥物實體並非屬於公開資訊等語。
㈣並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應作成核發新臺
幣(下同)20萬獎金給原告之行政處分。
三、被告答辯略以：㈠系爭檢舉案係由農業主管機關彰化縣政府農業處依行政程序
法移送動物用藥品主管機關彰化縣動物防疫所，再由彰化縣○○○○○○○○○○路○○○○號註冊資料及行動電話使用人聯絡資料，依行政程序函移相關地方主管機關查處，本案自始無原告所稱經動物用藥品主管機關依行為時獎勵辦法第3條第3款規定確認無誤受理之情形。
㈡原告提供系爭檢舉案之事證包含購買涉案產品實體、便利商
店取貨收據影本、包裹之物流標籤（寄件、收件資料、相關物流條碼等）影本、產品販售網頁網址及列印之網頁資料，惟無提供網路賣家之姓名（商號）、地點及地址等具體事證；其中產品販售網頁網址及列印之網頁資料為一般民眾皆可取得之公開資訊，未助於查獲該網路賣家之實際行為人，不符行為時獎勵辨法第3條第2項及第3項規定。嘉義縣家畜疾病防治所以113年1月8日函告知原告如有意領取檢舉獎金，請於113年1月15日前提供被檢舉人之姓名，地點及電話等具體事證，並註明資料來源出處，逾期未提供日後不予受理檢舉獎金之申請。惟原告迄上開公文函知期限113年1月15日，並無依獎勵辦法規定提供被檢舉人之姓名、地點及電話等具體事證，註明資料來源出處，未符合行為時獎勵辦法第3條第3項規定，被告爰以原處分通知原告不予受理，於法並無不合。
㈢本獎勵辦法係為鼓勵檢舉動物用偽藥、禁藥或劣藥案件，期
能藉由檢舉案件發覺行政機關囿於人力物力不易經由公開之網路、影音書報媒體或業務稽查發現之案件，進而減少行政機關所需人力物力之經費，達到提升行政效能之目的，依據本獎勵辦修正總說明略如「現今網路、報章雜誌等資訊發達，致檢舉者利用網路、報章雜誌等一般民眾皆可取得之公開資訊，任意提出檢舉卻無相關具體違法事證予以佐證，不僅損害他人之權益且徒增行政資源之浪費」，系爭檢舉案相關涉案人資料皆為相關地方主管機關行政調查後查得，原告自始無向案件承辦主管機關提供被檢舉人之姓名(商號)、地點及電話等具體事證，且所檢舉案件係屬非法農藥案件，爰不適用本獎勵辦法規定，原處分於法並無不合等語，資為抗辯。㈣並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠本件應適用之法規：
⒈動物用藥品管理法第31條：「依本法取締動物用偽藥、禁藥
及劣藥，應獎勵檢舉；其獎勵辦法，由中央主管機關定之。」⒉112年2月21日修正發布之檢舉動物用偽藥禁藥及劣藥獎勵辦法(下稱獎勵辦法)：
⑴第1條：「本辦法依動物用藥品管理法（以下簡稱本法）第31
條規定訂定之。」⑵第2條：「檢舉案件有下列情形之一者，不適用本辦法之獎勵
規定：一、檢舉已發覺動物用偽藥、禁藥及劣藥。二、依網路、報章雜誌、廣播電視或其他一般民眾皆可取得之公開資訊檢舉。三、公務員依法執行職務。四、匿名或不以真實姓名檢舉或無具體事證。五、檢舉人為犯罪行為人或共犯之一。五、檢舉人為犯罪行為人或共犯之一。」⑶第3條：「(第1項)各級主管機關應設置檢舉信箱、專線電話
或傳真電話受理檢舉動物用偽藥、禁藥及劣藥案件。（第2項)檢舉人檢舉動物用偽藥、禁藥及劣藥案件，得以書面、口頭、電話、傳真或其他方式，提供下列事項：一、檢舉人之姓名及聯絡方式。二、被檢舉人之姓名（商號）、地點及電話。三、涉嫌動物用偽藥、禁藥及劣藥之具體事證及相關資料。(第3項)以口頭檢舉者，由受理檢舉機關作成紀錄，交由檢舉人親閱後簽章。其以電話、傳真或其他方式檢舉者，受理檢舉機關應通知檢舉人到達指定處所製作紀錄。拒絕製作紀錄者，不發給檢舉獎金（以下簡稱獎金）。」⑵第4條第1項第1款、第3項：「因檢舉動物用偽藥、禁藥及劣
藥而查獲者，每一檢舉案件，依下列核發基準發給獎金：一、檢舉製造或輸入動物用偽藥或禁藥，發給獎金20萬元。……。（第3項）發給獎金時，由受理檢舉機關通知檢舉人親自具名領取，並依下列規定發給：一、檢舉第1項第1款及第2款之偽藥或禁藥者：（一）經檢察官提起公訴：發給檢舉人二分之一獎金，經法院判決有罪確定後，發給其餘獎金。發給之獎金，經判決無罪確定者，不予追回。（二）經檢察官認定有犯罪事實為緩起訴處分或依刑事訴訟法第253條或第254條規定為不起訴處分確定：發給檢舉人二分之一獎金。二、檢舉第1項第3款及第4款之劣藥者：於查證屬實並經裁處罰鍰確定後，由中央主管機關發給檢舉人獎金。」⒊中央法規標準法第18條：「各機關受理人民聲請許可案件適
用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」㈡本件事實概要欄所述情節，有訴願決定書、原處分、彰化縣
動物防疫所110年7月30日彰動防字第1100003611號函暨露天拍賣網頁資料及台灣之星電信股份有限公司110年7月29日傳真回函、嘉義縣家畜疾病防治所110年9月13日嘉畜防檢字第1100003980號函、嘉義縣家畜疾病防治所110年9月29日嘉畜防檢字第1100004231號函、嘉義縣家畜疾病防治所110年10月19日嘉畜防檢字第1100004597號函暨行政院農業委員會家畜衛生試驗所動物用藥品檢定分所藥品成分檢驗鑑定成績書、嘉義地院111年5月17日111年度朴簡字第134號刑事簡易判決、嘉義縣家畜疾病防治所111年6月13日嘉畜防檢字第1110002525號函、農業部動植物防疫檢疫署112年12月27日防檢一字第1121472946號函、嘉義縣家畜疾病防治所113年1月8日嘉畜防密字第1120000068號函等件在卷可稽(本院卷第75至119頁、第125頁)，堪認為真。
㈢依獎勵辦法第3條第1項、第4條第3項第1款規定可知，各級主
管機關應設置檢舉信箱、專線電話或傳真電話以受理檢舉動物用偽藥、禁藥及劣藥案件，且倘若檢舉人係檢舉製造或輸入動物用偽藥或禁藥者，應由受理檢舉機關通知檢舉人親自具名領取；本件原告最初係向彰化縣政府農業處提出檢舉，惟經彰化縣動物防疫所調查後，得知原告所檢舉之網路賣家電信帳單聯絡地址位於被告轄區，乃將該檢舉案件函轉被告所屬嘉義縣家畜疾病防治所辦理，從而，被告應屬受理系爭檢舉案之地方主管機關，被告嗣依獎勵辦法相關規定通知原告限期備妥相關事證資料領取檢舉獎金，因原告逾期未提供，而作成不受理本檢舉案檢舉獎金發放之決定，於法並無違誤，且該不受理之決定核屬對外直接發生一定法律效果之單方行政行為，自屬行政處分無訛，合先敘明。
㈣本件應適用112年2月21日修正發布之獎勵辦法：
⒈按關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原
告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，依法作成判斷。其判斷基準時點，與行政法院對行政機關所作行政處分違法性審查之撤銷訴訟不同，除法律另有規定外，不得僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審法院言詞辯論程序終結時之事實狀態的變更，以及法律審法院裁判時之法律狀態的變更，均應綜合加以考量，以為判斷。裁判基準時決定後，將在此基準時點以前所發生之事實及法律狀態的變化納入考慮範圍，解釋個案應適用之實體法規定及法律適用原則以為法律適用作成裁判（最高行政法院109年度大字第3號裁定意旨參照）。又法律除明定具有溯及效力者外，其適用以不溯及既往為原則，此為法律適用的原則。中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」明示行政機關受理人民申請許可案件，在處理程序終結前，新的法規範公布，原則上應適用變更後的新法；例外適用變更前的舊法者，則限於舊法有利於當事人而新法未廢除或禁止所申請事項的情形，皆不生法律溯及既往問題。而中央法規標準法第18條所稱「處理程序」，是指主管機關處理人民申請許可案件的程序而言，並不包括行政救濟程序在內。故主管機關受理人民申請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用「實體從舊、程序從新」的原則處理。是以，處理程序終結即作成處分後有新的法規規定時，是否可適用新法規，端視新法規有無規定得以溯及既往適用而定（最高行政法院108年度上字第652號判決意旨參照）。
⒉查獎勵辦法第2條至第4條規定業於112年2月21日由改制前行
政院農業委員會以農防字第1121470776 號令修正發布，原處分作成日期(113年2月21日)係在獎勵辦法修正發布之後，依中央法規標準法第18條規定，原則應適用新法規，但如舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，則適用舊法規。修正前獎勵辦法第2條規定「下列情形，不適用本辦法之規定：一、檢舉已發覺動物用偽藥、禁藥及劣藥者。二、公務員依法執行職務者。」修正後之規定除前揭2款情形外，另增列第2款「依網路、報章雜誌、廣播電視或其他一般民眾皆可取得之公開資訊檢舉。」、第4款「匿名或不以真實姓名檢舉或無具體事證。」以及第5款「檢舉人為犯罪行為人或共犯之一。」等排除適用獎勵辦法之情形；且刪除原獎勵辦法第3條第3項「依網路、報章雜誌、廣播電視或其他一般民眾皆可取得之公開資訊檢舉者，經受理主管機關限期命其補正或提供涉及違規藥物、廠商間往來文件或其他可供查核之資料，逾期未提供者，不予受理，並將決定及理由告知檢舉人。」之規定，其立法理由略以：「現今網路、報章雜誌、廣播電視等各類媒體資訊發達，邇來檢舉者利用媒體資訊或一般民眾皆可取得之公開資訊提出檢舉，徒增行政資源浪費，甚而損害他人權益，故將此類案件排除適用，爰增訂第2款。」、「配合修正條文第2條增訂第2款不適用本辦法獎勵規定之情形，爰刪除現行條文第3項規定。」可知主管機關為避免利用媒體資訊或一般民眾皆可取得之公開資訊而為檢舉恐將造成行政資源耗費或損害他人權益等不利情形，而修法排除依網路、報章雜誌、廣播電視或其他一般民眾皆可取得之公開資訊檢舉人依獎勵辦法申請發給獎金之制度。
⒊本件原告檢舉時間雖為110年3月7日，然嘉義縣家畜疾病防治
所及被告分別於113年1月8日、113年2月21日發函請原告限期提供被檢舉人姓名(商號)、地點及電話及具體相關事證以及通知原告因其迄未提供相關具體事證，依獎勵辦法第3條第3項規定不予受理其檢舉獎金案件(本院卷第83至84頁、第125至126頁)，皆在獎勵辦法修正之後，則原則上應適用新法規之規定；另舊法規雖未排除依網路、報章雜誌、廣播電視或其他一般民眾皆可取得之公開資訊檢舉得適用獎勵辦法之規定，而較有利於原告，然新法規既已完全禁止原告依網路或其他一般民眾皆可取得之公開資訊檢舉而得聲請檢舉獎金，依中央法規標準法第18條但書規定，應不得再適用舊法規，而應逕行適用新法規，亦即排除檢舉人依網路、報章雜誌、廣播電視或其他一般民眾皆可取得之公開資訊檢舉而聲請檢舉獎金之可能。蓋獎勵辦法乃基於促進政府查緝不法工作進行之公益目的而為之立法，故對於檢舉人之獎勵資格、要件乃至檢舉獎金之發放條件等，亦屬於基於該公益目的而為之獎勵性制度，核屬伴隨該公益目的而衍生對於檢舉人之獎勵性給與，則主管機關修法調整檢舉獎金之發放機制且未溯及既往，對於檢舉人之固有權益並無造成侵害。且按信賴保護原則之適用，必須行政機關之行政法規、行政作為，足以引起當事人信賴(信賴基礎)，又當事人因信賴而在客觀上有具體之行為(信賴表現)，且無信賴不值得保護情事，始足當之；倘行政機關並無何足以使當事人產生信賴之行為，或當事人純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實，或經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形者，均屬欠缺信賴要件，即不在保護範圍(司法院釋字第525號解釋意旨參照)。又信賴保護原則所追求的法秩序之安定，以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能(司法院釋字第781號解釋理由參照)。本件原告檢舉後、被告作成原處分前，獎勵辦法固有修正，然被告是否核發檢舉獎金，乃依據處分當時有效之法令規範而為決定，原告就檢舉獎金充其量亦僅具有期待利益，並無何信賴基礎及信賴表現存在，是本件適用修正後獎勵辦法規定，即無違反信賴保護原則。
⒋承上，依修正後獎勵辦法第2條第2款規定，依網路或其他一
般民眾皆可取得之公開資訊檢舉，已非屬得適用本獎勵辦法規定而得領取檢舉獎金之列，則被告以原處分不受理原告檢舉獎金之申請，其所核駁之理由雖有不同，但結論並無差異，故原告請求撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應作成核發20萬元獎金給原告之行政處分，洵無可採。原告固主張其所提供之藥物實體不是屬於公開資訊云云，然原告係藉由不特定公眾皆得瀏覽之拍賣網頁資訊，向網路賣家下單購買藥物實體，進而提出檢舉，則該藥物實體亦屬於一般民眾皆可透過網路下單方式輕易取得之物品，依前開所述獎勵辦法第2條係為避免檢舉者利用媒體資訊或一般民眾皆可取得之公開資訊提出檢舉，徒增行政資源浪費，甚而損害他人權益之立法理由，可推知原告經由拍賣網頁此等公開資訊所購買之藥物實體，亦應屬於獎勵辦法第2條第2款所稱「其他一般民眾皆可取得之公開資訊」，故原告前開主張委難憑採。
⒌至原告主張彰化縣政府農業處、彰化縣防疫所、被告與原告
互相默認表示意思一致，被告單方面秋後算帳的違約行為違反敘獎契約云云。然本件被告係依動物用藥品管理法第31條授權之獎勵辦法規定，依法決定是否受理原告所提出之檢舉獎金申請案件，乃屬行政機關就公法上具體事件所為單方發生法律效果之決定，依行政程序法第92條第1項之規定，乃屬行政處分。被告及其他行政機關皆未曾與原告訂立行政契約，原告主張其與被告等機關成立敘獎契約云云，容有誤解，難認有據。㈤綜上所述，原處分及訴願決定適用修正前獎勵辦法規定而作
成本件檢舉獎金申請案應不予受理之決定，理由固有未洽，然結論並無差異，本院自應予以維持。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應作成核發20萬獎金給原告之行政處分，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
六、結論：本件原告之訴為無理由。中 華 民 國 114 年 9 月 30 日
法 官 謝琬萍上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。中 華 民 國 114 年 9 月 30 日
書記官 林秀泙