高雄高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭113年度簡字第260號原 告 財政部國有財產署代 表 人 曾國基訴訟代理人 黃莉莉複代理人 何旭苓律師
蘇哲萱律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 張瑞琿訴訟代理人 王宗政
陳永錚余宜璉上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國113年9月19日高市府法訴字第11330693500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、事實概要：㈠高雄市○○區○○段0000地號土地(下稱系爭土地) 原為訴外人林
舍(已於民國105 年5 月29日死亡)、林田、林茂雄、劉陳鏡、劉貴枝共有，並坐落於左營區左營大路345 巷18號建物旁。惟林舍已於民國98年9 月22日拋棄其權利持份，由中華民國登記所有並由原告管理。另林田、劉陳鏡則於事發前均死亡，並分別由訴外人林金德、劉伊善繼承其等應有部分。
㈡被告所屬左營區清潔隊稽查人員於113 年4 月10日主動前往
系爭土地稽查，發現該土地上如附件所示綠色區域有廢棄物未清除，影響公共衛生，即依廢棄物清理法第11條第1 款等規定，命原告等於113 年4 月15日下午5 時30分前完成改善(下稱系爭限期改善通知書)，該通知書已於同月12日送達予原告。詎被告於同月20日再前往系爭土地稽查，發現仍未清除完成改善，乃於同月23日予以舉發，並通知原告等陳述意見。惟經原告陳述意見後，被告仍認原告違反廢棄物清理法第11條第1 款規定事實明確，遂依同法第50條第1 款規定及違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰準則第2 條等規定，以113年5月30日高市環局廢處字第00-000-000000號裁處書裁處新臺幣(下同)1,200元(下稱原處分)。原告不服，提起訴願後，經高雄市政府以113年9月19日高市府法訴字第11330693500號訴願決定(下稱訴願決定)駁回後，原告不服，又提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：㈠緣林舍所有未辦理保存登記之高雄市○○區○○里○○○路000 巷0
弄0 號空屋(下稱乙屋)位在系爭土地上。而被告所指廢棄物即為頹傾之乙屋。因林舍與林田、林茂雄、劉陳鏡、劉貴枝前已簽訂同意書，合意約定有關乙屋之清理或牆壁倒塌等情事，均由林舍負責等情(下稱系爭同意書)。且林舍未拋棄乙屋之事實上處分權，故頹傾之乙屋自應由林舍之繼承人負責清理。
㈡本件系爭土地共有人間既未作分管契約，亦未經簽訂分管契
約及為相關登記，原告因林舍拋棄始原始取得系爭土地之持份，其餘共有人自不得以系爭同意書拘束原告，因而主張不負任何清理責任。更何況現仍有如附件所示其他共有人所有之建物繼續坐落占用系爭土地，該等共有人即屬對於系爭土地有直接管領力之人，依實務歷來見解，應負近者之優先清理責任。
㈢被告於做成原處分前，並未依法履行應先調查行為人之義務
，即調查廢棄物行為人或林舍繼承人之資料，逕以原告為裁罰之對象，除違反行為責任優先於狀態責任之原則，並無助於清除系爭土地廢棄物行政目的之達成，自屬違反適當性原則，而有裁量濫用之情形，難謂合法。退步言之，縱使查無行為人，亦應依實務通見，就同屬狀態責任者，應優先命現仍占有使用系爭土地之其他共有人清理，被告逕命未實際占有使用系爭土地而對系爭土地無直接管領力之原告(遠者)清理，並為本件裁罰，實屬違法。
㈣並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠系爭土地内確有散落一般廢棄物及垃圾，且雜草叢生，甚 為
雜亂，影響環境衛生，違規事實甚為明確。而原占有使用系爭土地之人雖為林舍，惟林舍已過世，乙屋亦因毀壞而非屬建物，並無事實上處分權人，故本件已無行為責任人，應由狀態責任人即系爭土地全體共有人負責，並無先後順序之別。原告既為系爭土地之共有人之一，對系爭土地具有實 質管領力，卻未善盡管理之責，被告依法裁處並無違誤等語，資為抗辯。
㈡並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠應適用之法令：
⒈廢棄物清理法：
⑴第11條第1款：
一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。
⑵第12條第1款：
一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法，由中央主管機關定之。
⑶第50條第1、2款：
有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。二、違反第12條之規定。
⒉違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰準則：
違反本法規定者，罰鍰額度除依下列規定裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力：一、行為人違反本法義務規定之行為涉及一般廢棄物者，適用附表一。⒊行政罰法第7條：
違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。
⒋行政程序法第36條：
行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。
㈡查事實概要欄記載之事實，為兩造所不爭執(參見本院卷第93
至95、135頁)，並有系爭土地查詢資料、林田、劉陳鏡、林舍(除戶部分)等戶籍資料(參見原處分卷第3 至6 、29至30、59至60頁、131頁)、被告複選汙染稽查紀錄暨照片、系爭限期改善通知書暨送達證書、舉發通知書及照片(參見原處分卷第1至2、8至11頁)、原告南區分署113年5月1日台財產南管字第11300075780號書函暨所附之陳述意見通知書、系爭土地之土地清勘察表(參見原處分卷第12至26、37頁)，及被告113年5月30日高市環保稽字第11334021200號函暨所附之原處分、原告訴願書及訴願決定（參見原處分卷第27、37、40至44、64至73頁）等件在卷可稽，此部分事實，堪以認定。㈢廢棄物清理法第11條第1款規定明訂與公共衛生有關之土地、
建築物一般廢棄物之清除義務人為其所有人、管理人或使用人。同法第12條第1項規定行為人負有依規定為一般廢棄物之清運、處理及貯存工具等行為義務。如有違反上開二規定，均應依同法第50條規定裁處。因此，就系爭土地而言，無論系爭土地所有人、管理人或使用人是否為堆置該土地上一般廢棄物之實際行為人，仍負有清除義務，此乃所謂「狀態責任」，即係指物之所有人或對物有事實管領力之人，基於對物的支配力，就物之狀態所產生危害，負有防止或排除危害責任(參見最高行政法院111年度上字第732號判決意旨)。
如此始可全面排除行為人對土地之侵害行為所造成的環境危害，以達同法第1條之為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康等目的。
㈣參酌被告於113年4月10日、20日拍攝之現場照片，系爭土地
為開放空間，原有建物即乙屋已傾圮，現場散落木造結構物、垃圾、雜草、廢棄盆栽及雜物、積水容器等物，有被告左營區清潔隊空地髒亂雜草叢生勸告案件、上開被告複選汙染稽查紀錄暨照片、系爭限期改善通知書暨送達證書、舉發通知書及照片附卷可考(參見原處分卷第56、1至2、8至11頁)；被告並答辯上開木造結構物均已腐朽坍塌等語(參見本院卷第93頁)，是系爭土地上如附件所示綠色區域有上開廢棄物未清除，影響公共衛生，應可認定。
㈤又查，中華民國因林舍拋棄系爭土地持份，原始取得該土地
持份，原告並依據國有財產法第12條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」，為系爭土地之管理人。是其依廢棄物清理法第11條第1款規定，對系爭土地負有清除一般廢棄物以維持其公共衛生之行政法義務，且此為其原始責任，而非繼受原所有權人林舍。而被告於前揭時、地，發現該土地上如附件所示綠色區域有廢棄物未清除，影響公共衛生等情事，並命原告等於上開時日限期改善，嗣系爭限期改善通知書亦已於同月12日送達予原告，均如前述，堪認原告主觀上已知悉所管理之系爭土地上存有一般廢棄物，並經被告通知限期清除等情。惟原告猶未履行，自已該當廢棄物清理法第50條第1 款規定之違規行為，且其主觀至少具有過失，亦可認定。
㈥對原告主張不採之說明：
⒈被告於本院審理中已答辯：先前已翻找過現場廢棄物查核行
為人為何人，但因廢棄物外觀呈現已遭棄置很久狀態，無法辨識，現場又無監視器，故無從認定行為人身分等語(參見本院卷第135至136頁)。經核與上開現場照片所示廢棄物狀態大致相符，且原告除主張現場廢棄物應由林舍繼承人或其他共有人負管理責任外，並未再提供相關行為人身分資訊，足認被告答辯其已先行調查實際行為人事項，但仍查無所獲等節，應屬可信，自難認其對於本件實際行為責任人之調查，有何違背行政程序法第36條規定之情，核先敘明。
⒉再查，乙屋原坐落於系爭土地上，且未辦理建物保存登記，
林舍、林田、林茂雄、劉陳鏡、劉貴枝於98年9 月4 日已以系爭同意書合意約定乙屋由林舍代為清理，費用亦由林舍全部負擔。處理完後若有牆壁倒塌等情事發生時，同意其餘四人不負任何連帶責任等情，亦為兩造所不爭執(參見本院卷第95頁)，並有系爭同意書1份在卷可考，此部分事實，雖可認定。惟乙屋於102年間已傾倒而遭拆除，為兩造不爭執事實(參見本院卷第228頁)，並有被告土地勘清查表1份附卷可佐(參見本院卷第119頁)。乙屋既於林舍過世前傾倒，不具有可遮風避雨之功能，自非屬建築物。林舍繼承人並無從依據民法第1148條第1項規定，經由繼承而取得乙屋之事實上所有權，自無承受乙屋所附隨之法律上義務，而受系爭同意書約定事項拘束。另依債之相對性原則，系爭土地共有人本不得持系爭同意書請求林舍繼承人履行該約定之行為義務。此外，林舍之繼承人多數散居各縣市或本市其他轄區，並無居住於系爭土地上，有被告114年5月28日高市環局稽字第11435137100號函暨所附之林舍繼承系統表1份及戶籍資料附卷可參(參見本院卷第109、113頁；本院限閱卷第109至149頁)，亦難認林舍繼承人對於系爭土地有實際管領力，其等應非本案實際管理人。則依上開調查結果，原告主張應由林舍繼承人負責清理，被告顯未盡調查義務等節，亦無所據而無理由。
⒊另經原告先前調查結果，系爭土地上有如附件所示之錄號1
至錄號6等6筆地上物坐落占用該處，除錄號2 為林舍遺留之乙屋外，亦有其他共有人即林田之之錄號1建物（門牌號碼：左營大路361巷 1 弄 5 號磚造平房）、劉陳鏡之錄號5建物(未掛門牌之磚造平房）及林茂雄之錄號6建物（未掛門牌之磚造平房及2 樓加蓋鐵皮屋），且該等建物迄今仍繼續存在而坐落占用系爭土地，其中錄號1 林田已往生，其繼承人為林金德；錄號5之劉陳鏡已過世，其繼承人為劉伊善等情(參見本院卷第115頁)；另錄號7現為水泥空地，其上並無建物等情(參見本院卷第221頁)，業據原告主張在卷，並為被告所不爭執(參見本院卷第134、180、229頁)，復有原告之土地勘清查表暨使用現況略圖、現場照片等件附卷可考(參見本院卷第119至129、165至175頁)，此部分事實，雖均堪認定，可察上開共有人亦有以其等所有地上物占用部分系爭土地。但本件廢棄物係位在該圖標示之系爭土地綠色區塊，已如前述，並非位在其他共有人建物範圍內或週邊，客觀上難認是其他共有人專有管理之領域。且參以原告自陳前分別於98、102年間，以各共有人之土地持分，計算各共有人得使用之土地面積範圍，並據以對照勘清查表所測定之各共有人實際使用土地之面積，針對各該共有人之建物使用面積超過其持份面積者請求補償金，而分別於98年間對林田、102年間對劉陳鏡及其繼承人劉伊善請求補償金等情，有原告行政訴訟陳報狀暨所附之98年10月間勘清查表、98年土地謄本影本及劉伊善(含繼承劉陳鏡部分)國有土地使用補償金繳款通知書影本，以及財政部國有財產局臺灣南區辦事處98年12月25日台財產南改字第0982503962號函等件附卷可考(參見本院卷第253至265頁；原處分卷第34至36頁)。可察原告前僅對各該共有人建物所占用系爭土地部分請求超過其等持分之補償金，並未對其等請求系爭土地全部之補償金，亦即未對廢棄物所在之系爭土地綠色區塊為相關請求。據此足徵原告先前調查之結果，亦認為其他共有人僅有分別占有使用各自建物所在之基地部分，就系爭土地其餘部分即乙屋旁之綠色區域部分則不具有直接管領力，故就該綠色區域部分未對任何共有人請求相關補償金。因此，原告至少對該綠色區域部分仍具有相當管領力，自應負系爭土地清潔維護之責，甚為明確。其主張應由其他共有人負清理責任等節，仍無所據而無可採。
五、綜上，原告違規事實明確，被告認定原告違反廢棄物清理法第11條第1 款規定事實明確，依同法第50條第1 款規定及違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰準則第2 條規定，作成原處分裁處原告罰鍰1,200元，洵屬有據。且裁處結果符合該項規定授權之範圍，又係裁處最低罰鍰，核無裁量違法之情。訴願決定予以維持並駁回本件訴願，亦無不合。是原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻防方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，不另一一論述，併此敘明。
七、結論：本件原告之訴無理由，爰判決如主文。
八、訴訟費用負擔依據：行政訴訟法第236條、第98條第1項前段規定。
中 華 民 國 114 年 12 月 18 日
法 官 黃姿育附件：參見本院卷第127、165頁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20 日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20 日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣 3,000元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 114 年 12 月 18 日
書記官 郭孟豪