高雄高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭113年度簡字第289號民國115年6月15日辯論終結原 告 臺南市政府環境保護局代 表 人 許仁澤訴訟代理人 蘇文斌律師
方彥博律師劉宗樑律師被 告 陳英明
陳錦士楊陳白梅陳青周陳東宝
陳俊宏陳志猛陳青帛
陳昭伶
楊喬云即陳怡靜
陳宇利
黃志福
黃耀南侯瑞珠
侯瑋哲羅侯瑞壁陳杏芳
王宜平
侯振宇即侯俊宇
侯岳岑
侯盈仲侯宥任侯姿伊陳建財
陳建豊
陳金珍陳金瑩上14人共同訴訟代理人 侯明正律師上列當事人間返還墊款事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件被告陳英明、陳錦士、陳東宝、陳俊宏、陳青帛、陳昭伶、楊喬云即陳怡靜、黃志福、黃耀南經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告接獲民眾陳情稱臺南市○○區土地有野火致空氣污染，被告於民國112年4月14日19時9分許前往稽查，發現臺南市○○區○○○段OOO、OOO-O、OOO-O、OOO、OOO-O、OOO、OOO-O、OOO-O地號土地(下以各別地號稱之，合稱系爭土地)有燃燒雜草、樹枝及廢棄物，火勢由消防隊撲滅。嗣民眾仍持續反應有悶燒煙霧，原告在112年4月19日9時30分至系爭土地稽查，仍見有持續悶燒之情形，因情況加重再生明火，原告遂加派怪手、板車、挖土機及灑水車以開挖灑水覆蓋方式處理至112年5月24日完畢，為此支出新臺幣(下同)334,600元，請求系爭土地所有權人即被告給付未果，爰提起本件行政訴訟。
三、原告主張要旨及聲明：㈠主張要旨：原告未受系爭土地所有權人委任，也無為被告管
理系爭土地之之義務，為了避免悶燒導致空氣污染情形日見嚴重，方派以怪手、板車、挖土機及灑水車以開挖灑水覆蓋方式處理，以避免悶燒產生明火造成空氣污染，支出相關費用334,600元。客觀上有利於被告，避免災情發生可推知被告有同意之意思，爰依無因管理之法律關係請求被告連帶給付。
㈡聲明：
1.被告陳英明應給付原告50,923元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
2.被告陳錦士應給付原告50,923元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
3.被告楊陳白梅應給付原告50,923元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
4.被告陳青周應給付原告50,923元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
5.被告陳東宝應給付原告50,923元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
6.被告陳俊宏應給付原告10,190元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
7.被告陳志猛應給付原告10,190元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
8.被告陳青帛應給付原告10,190元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
9.被告陳昭伶應給付原告10,190元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
10.被告楊喬云即陳怡靜應給付原告8,726元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
11.被告陳宇利應給付原告1,456元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
12.被告黃志福應給付原告7,321元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
13.被告黃耀南應給付原告7,321元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
14.被告侯瑞珠應給付原告1,466元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
15.被告侯瑋哲應給付原告1,466元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
16.被告羅侯瑞壁應給付原告1,466元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
17.被告陳杏芳應給付原告1,466元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
18.被告王宜平應給付原告1,466元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
19.被告侯振宇即侯俊宇應給付原告1,466元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
20.被告侯岳岑應給付原告1,466元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
21.被告侯盈仲應給付原告1,955元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
22.被告侯宥任應給付原告1,955元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
23.被告侯姿伊應給付原告1,955元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
24.被告陳建財應給付原告365元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
25.被告陳建豊應給付原告365元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
26.被告陳金珍應給付原告365元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
27.被告陳金瑩應給付原告365元及自112年6月16日起至清償日止按週年百分之5計算之利息。
28.願供擔保假執行。
四、被告答辯要旨及聲明：㈠被告侯瑞珠、侯瑋哲、羅侯瑞壁、陳杏芳、王宜平、侯俊宇
、侯岳岑、侯盈仲、侯宥任、侯姿伊、陳建財、陳建豊、陳金珍、陳金瑩：原告未依廢棄物清理法第71條第1項限期命清除，自不合於可代為清除廢棄物並求償費用之要件。且原告有義務處理悶燒相關情事，非無義務為之，又原告未審究責任大小、土地持分面積大小，據此估算應負擔之費用。另原告請求遲延利息沒有理由等語。並聲明：原告之訴駁回。㈡被告陳英明、陳錦士、陳東宝未於最後辯論期日到庭，其先
前答辯與被告陳青周、陳志猛、楊陳白梅答辯略為：依臺南市政府環境保護局組織規程第3條規定其掌理空氣品管理空氣污染防制之事項，因此處理空氣污染屬於原告之行政義務。再以災害防救法第14條規定，課予政府執行緊急應變措施之義務，以求迅速撲滅火災減少損失，因此處理空氣污染屬於原告之義務，其非無義務為被告處理事務。原告也沒有說明及證明開挖灑水範圍，原告請求無理由等語。並聲明：原告之訴及假執行之聲請均駁回。㈢被告黃志福未於最後辯論期日到庭，其先前答辯略為：黃志
福為309-1地號土地所有權人，但只是鄰地被悶燒受害者，起火點不在309-1地號土地，已盡善良管理人責任等語。並聲明：原告之訴駁回。
㈣被告陳宇利：原告非無義務處理悶燒，都是原告主導，應該另案偵查等語。並聲明：原告之訴駁回。
㈤被告楊喬云即陳怡靜未於最後辯論期日到庭，其先前答辯略
為：原告非無義務，請求被告給付無理由等語。並聲明：原告之訴駁回。
㈥被告黃耀南、陳俊宏、陳青帛、陳昭伶未於辯論期日到庭先
前亦未提出陳述或答辯。
五、本院之判斷：㈠原告因臺南市○○區土地悶燒及空氣污染，加派怪手、板車
、挖土機及灑水車以開挖灑水覆蓋方式處理至112年5月24日完畢，為此支出334,600元等節，有稽查紀錄及稽查照片（南司簡調卷第21至45頁）、福來土木包工業開立之發票及請款單（南司簡調卷卷第53至55頁）、泰清台南有限公司(下稱泰清公司)開立之發票（南司簡調卷第57至61頁）在卷可稽，堪認原告曾委請福來土木包工業、泰清公司處理悶燒等節為真實。
㈡應適用之法令：
1.臺南市政府組織自治條例第11條第1項第15、19款及第2項：(第1項第15、19款)本府設下列一級機關：十五、環境保護局。十九、消防局。(第2項)本府所屬一級機關之組織規程另定之。
2.臺南市政府消防局組織規程第3條第2款：本局設下列科、室、中心，分別掌理下列事項：二、災害搶救科：火災搶救計畫、火災搶救業務、立體救災作業、化學災害配合搶救、其他重大災害配合搶救之規劃、策辦、督導事項、消防人員火災搶救之安全管理與推動事項及其他有關災害搶救、消防人員教育、訓練進修及消防教育訓練課程教材、教具之編撰、策劃與執行、得設車輛保養場，辦理救災車輛、器材、裝備保養及維護等事項。
3.臺南市政府環境保護局組織規程第3條第1項第2、4款：本局設各科、室，分別掌理下列事項：二、空氣及噪音管理科：空氣品質管理、空氣污染防制、噪音防制、振動防制、固定污染源空氣污染防制費徵收及管理等事項。四、一般廢棄物管理科：一般廢棄物管理、資源回收再利用管理、資源回收廠營運、焚化廠營運及水肥處理廠操作管理等事項。
4.消防法：⑴第3條：本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。
⑵第20之1條第1項：現場各級搶救人員應於救災安全之前提下
，衡酌搶救目的與救災風險後，採取適當之搶救作為；如現場無人命危害之虞，得不執行危險性救災行動。
5.危險性救災行動認定標準：⑴第1條：本標準依消防法（以下簡稱本法）第20條之1第2項規定訂定之。
⑵第4條第1項：經現場消防指揮人員充分綜合分析研判，災害
現場無人命危害之虞，不執行危險性救災行動時，應改採其他適當之搶救作為，並向救災救護指揮中心回報。
6.民法：⑴第172條：未受委任，並無義務，而為他人管理事務者，其管
理應依本人明示或可得推知之意思，以有利於本人之方法為之。
⑵第173條第1項：管理人開始管理時，以能通知為限，應即通知本人。如無急迫之情事，應俟本人之指示。
⑶第174條：管理人違反本人明示或可得推知之意思，而為事務
之管理者，對於因其管理所生之損害，雖無過失，亦應負賠償之責。前項之規定，如其管理係為本人盡公益上之義務，或為其履行法定扶養義務，或本人之意思違反公共秩序善良風俗者，不適用之。
⑷第176條：管理事務，利於本人，並不違反本人明示或可得推
知之意思者，管理人為本人支出必要或有益之費用，或負擔債務，或受損害時，得請求本人償還其費用及自支出時起之利息，或清償其所負擔之債務，或賠償其損害。第174條第2項規定之情形，管理人管理事務，雖違反本人之意思，仍有前項之請求權。
7.廢棄物清理法：⑴第2條第1項第1、2款：本法所稱廢棄物，指下列能以搬動方
式移動之固態或液態物質或物品：一、被拋棄者。二、減失原效用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者。
⑵第5條第1項：本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。
⑶第11條第1款：一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在
指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。
⑷第50條第1款：有下列情形之一者，處1,200元以上6,000元以
下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。⑸第71條第1項：不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（
市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。
8.空氣污染防制法(下稱空污法)⑴第3條第1款：本法用詞，定義如下：一、空氣污染物：指空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質。
⑵第32第1項第3款、第2項：(第1項第3款)在各級防制區或總量
管制區內，不得有下列行為：三、置放、混合、攪拌、加熱、烘烤物質、管理不當產生自燃或從事其他操作，致產生異味污染物或有毒氣體。(第2項)前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。
⑶第67條：違反第32條第1項各款情形之一者，處1,200元以上1
00,000元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處100,000元以上5,000,000元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停止作為或污染源之操作，或令停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可或勒令歇業。㈢系爭土地持續有悶燒情形，主管機關救災義務尚未終結：
1.依前引消防法第3條可知系爭土地消防主管機關為臺南市政府。又依臺南市政府將組織自治條例第11條第1項第19款及臺南市政府消防局組織規程第3條第2款規定，足見臺南市政府將火災搶救業務授權由轄下消防局辦理。準此，系爭土地發生火災，應由臺南市政府授權其轄下之消防局處理，惟此僅台南市政府將消防業務委由消防局實行，臺南市政府仍為消防主管機關。
2.系爭土地在112年4月13、14日間發生火災，火勢由消防局撲滅乙情，有受理案件簡要記錄表可參（卷二第221頁）。證人即消防人員林○○證稱：第1次到現場是民眾報案，在112年4月19日簽到前幾天，火勢很大，後續處理好幾天，1、2天後讓火勢不再延燒，其餘火勢靠消防車及水車無法完全撲滅，後續有水車及怪手下去挖時，消防車給水車送水；消防隊含支援持續一段時間，記得經過很久；悶燒一般是火光結束後的狀態，後續處理消防隊主要負責送水；悶燒通常是怪手挖開灑水降溫，因現場地形狹窄，消防車較大較重，很多地方因為灌水泥土鬆軟，消防車下去會卡住；悶燒時因人力不足，因現場沒有立即危險，當時收到的任務是送水給水車；悶燒是否衍生急迫情形要看後續配套措施，如果沒有處理可能延燒或悶燒的地方，可能會發生急迫情形等語（卷二第364至368頁）。泰清公司人員洪○○證述：因為發生火災，被告通知出勤協助，我們派水車及怪手，到達現場時有火光及悶燒，火不大不小，用怪手挖開後灑水；一開始消防局有送水，後來我們開車去消防局接水；通常我們到場是接手消防局後續工作，因為沒有危害安全就由我們接手等語（卷二第370至372頁）。福來土木包工業負責人王○○證稱：我是幫忙被告後續處理滅火悶燒工作；把土地澆濕避免繼續悶燒，我到現場時已經在悶燒等語（卷二第374至376頁）。從上開證人證詞相互勾稽為佐，足見系爭土地發生火勢之初係消防人員進行滅火達至悶燒、微火光狀態後，受限於設備地形遂由被告委請泰清公司、福來土木包工業以怪手開挖灑水方式持續控制系爭土地情況，避免悶燒再生大火。是以，系爭土地仍處於高溫，且在泰清公司施作期間仍有火光，此有被告112年4月19日稽查照片可參（南司簡調卷第41頁），可徵系爭土地仍處於高溫悶燒，火災狀態尚未完全終止之狀態。
3.依消防法第20之1條第1項及危險性救災行動認定標準第4條第1項規定可知倘災害現場無人命危害之虞，不執行危險性救災行動時，應改採其他適當之搶救作為。據此，在大火已被撲滅後，消防局供水，由泰清公司、福來土木包工業處理後續悶燒情況，處置上自無不當，但此屬大火後延續之悶燒狀態，不因消防局未再親到現場執行勤務，即可認火災搶救業務已告終結。
4.聘請泰清公司、福來土木包工業以怪手開挖灑水抑制悶燒者固為被告，而非受執掌火災搶救業務之消防局委任至系爭土地處理悶燒情形。然消防事項主管機關依消防法第3條規定為臺南市政府，而系爭土地火災情況尚未完全終結，均如前述。縱由被告接續處理相關事宜，然被告亦為主管機關臺南市政府轄下機關。臺南市政府雖依業務性質進行內部分工，將各項事務分別授權由轄下一級機關負責執行，但主管機關之地位仍歸屬臺南市政府本身。縱使由被告接續代為處理原屬消防局之業務，亦係為主管機關履行相關職務，不得僅因被告本身不具消防局之職掌，即認其所為行為非屬主管機關臺南市政府行政法上義務之履行。否則，將導致主管機關原應負擔之行政法上義務，得因內部分工安排，而由未具原授權權責之內部機關加以規避，顯與行政法責任體系之意旨不符。
㈣從而，系爭土地仍存有悶燒情形，難謂消防法主管機關臺南
市政府之火災搶救業務已完成終止，原告及消防局均為臺南市政府轄下機關，渠等間為履行內部分工職責接續處理系爭土地或災情事，均應屬在履行臺南市政府身為消防主管機關之救災義務，不因臺南市政府內部權責劃分即可為係無行政法上義務。要與無因管理須無義務之要件有所扞格，故原告依公法上無因管理請求被告為給付，難認有據。再者，證人即時任原告人員柯○○雖陳述：有使用空拍機及GPS確認地號，也有請地政事務所做初步測量等語（卷三第163頁）。但原告未能提出相關紀錄資料以資佐證，經函詢地政機關也表示無系爭土地複丈案件，有臺南市○○地政事務所115年3月26日所測量字第1150001282號函可參（卷三第185頁），與證人柯○○證述不符，故原告主張之悶燒位置在系爭土地及悶燒面積等，尚查無足資為斷之客觀事證，仍容有疑義，附此說明。
六、綜上所述，原告依公法上無因管理請求被告給付金錢及遲延利息無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、結論：原告之訴無理由。中 華 民 國 115 年 7 月 13 日
法 官 楊詠惠以上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元；如未按期補提上訴理由書，則逕予裁定駁回上訴。
中 華 民 國 115 年 7 月 13 日
書記官 黃怡禎