高雄高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第一庭113年度地訴字第105號民國114年6月24日辯論終結原 告 長宸實業有限公司代 表 人 沈永濬訴訟代理人 王仁聰律師
阮紹銨律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 張瑞琿訴訟代理人 楊裕如
郭育真張凱程上列當事人間勞工保險爭議事件，原告不服高雄市政府民國113年6月6日高市府法訴字第11330400600號訴願決定，向本院提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告未依廢棄物清理法(下稱廢清法)第38條第1項規定申請核發許可文件，即逕行輸出廢棄物廢溶劑(代碼：C-0301)約89.65公噸(下稱系爭廢棄物)至中國大陸，前經被告依同法第53條第3款規定，以民國110年2月8日高市環局廢處字第00-000-000000號裁處書(下稱110年2月8日處分)裁處罰鍰新臺幣(下同)6萬元及環境講習2小時，並限期原告於文到次日起30日內，依事業廢棄物輸入輸出管理辦法(下稱管理辦法)第18條之1規定，向被告提出廢棄物清運計畫。嗣被告於111年6月13日以高市環局廢管字第11135760500號函，同意原告所提出之廢棄物清運計畫，並限期於111年12月31日清理完成。惟原告未依期限完成清理，被告核認原告已違反廢清法第38條第3項規定，乃依同法第53條第3款規定，以112年7月20日高市環局廢處字第00-000-000000號裁處書(下稱112年7月20日處分)裁處原告罰鍰24萬元及環境講習2小時，並限期原告於文到次日起30日內，依管理辦法第18條之1規定，向被告提出廢棄物清運計畫，然原告遲未提出廢棄物清運計畫，系爭廢棄物亦未清理完畢，被告爰於113年1月8日予以舉發，並給予原告陳述意見之機會。原告雖於113年1月19日提出書面意見，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，仍認原告違規事實明確，乃依同法第53條第3款、環境教育法第23條及違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰準則(附表二項次17)等規定，以113年2月5日高市環局廢處字第00-000-000000號裁處書(下稱原處分)，裁處原告罰鍰48萬元及環境講習4小時，並限期於文到次日起30日內，依管理辦法第18條之1規定，向被告提出廢棄物清運計畫。原告不服，提起訴願，經高雄市政府113年6月6日高市府法訴字第11330400600號訴願決定駁回其訴願(下稱訴願決定)。原告仍不服，遂提起本件訴訟。
二、原告起訴主張：㈠原告所輸出者並非廢棄物廢溶劑，而是複合溶劑。被告未曾
證明原告輸出者為廢棄物廢溶劑，遽依廢清法第53條第3款等規定，裁處原告罰鍰48萬元等，於法未合。
㈡縱認原處分認定違規事實無誤，原告仍有欠缺期待可能性之行政法上阻卻責任事由：
⒈被告前以110年2月8日處分裁處原告，原告不敢怠慢，經多方
尋求有能力處理之廠商後，終於在110年8月23日與訴外人晨貿環保股份有限公司(下稱晨貿公司)訂立事業廢棄物委託清除契約。惟晨貿公司簽約不久後，便向原告表示其等能力不足以清除，請原告另請高明。原告迫於無奈，只得繼續尋找願意處理之廠商，復於111年5月1日與訴外人展億環保科技有限公司(下稱展億公司)訂立事業廢棄物委託清除契約，惟展億公司簽約不久後，亦向原告表示其等能力不足以清除。⒉原告歷經前述二家廠商拒絕清除後，雖多方奔走，惟迄今仍
無任何國內廠商願意接受原告委託。是國內確無廠商願意接受原告委託，原告實有欠缺期待可能性之行政法上阻卻責任事由。訴願決定未及審酌上開事證，遽為對原告不利之認定，於法自有未合等語。
㈢並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠系爭廢棄物分別經高雄關及中國海關認定為複合溶劑廢棄物
及固體廢物，被告亦將高雄關移請被告卓處有關原告涉及違反廢清法之函文，函詢改制前行政院環境保護署本案被告復運進口廢棄物適用法令之疑義，經該署函復綜整高雄關所附資料，系爭黏稠狀混合溶劑屬廢棄物，請依廢清法相關規定予以查處，爰被告已善盡舉證責任，詳查本案違法之相關證據及法令之適用，非出於臆測，尚無原告所訴未曾證明之情事。況且本件裁處係被告針對原告違規事實，以110年2月8日高市環局廢管字第1101243700號函附裁處書後，第2次「限期改善仍未改善」後之「按次處罰」，基於行政處分之構成要件效力，既然前2次處分未經撤銷或廢止，則其所確認之事實(未經申請許可文件即逕行輸出廢棄物溶劑【代碼：C-0301】)即可作為本案裁處之基礎事實無誤，另前2次處分尚非本案之審查對象，亦無從就該2次處分之合法性或所認定之事實予以爭訟或否定之。
㈡次查原告因未申請許可逕行輸出系爭廢棄物遭退運至國內後
，自負有提出廢棄物清運地點或清運計畫，並將系爭廢棄物清理完畢等義務，被告於111年6月13日高市環局廢管字第11135760500號函同意所提清運計畫，限期於111年12月31日清理完成，則原告即應依被告先前核准之清理期限完成清理，原告未完成清理，被告既以112年7月20日裁處罰鍰並限期原告提出廢棄物清運計畫，原告自應遵行辦理，況被告前以110年2月8日處分裁處原告時，原告即已知悉其須提出廢棄物清運計畫及將系爭廢棄物清理完畢，距今已逾3年之久，卻仍主張國內並無廠商願意接受其委託，其應有「欠缺期待可能性」之行政法上阻卻責任事由云云，誠難採為對其有利之論據等語。
㈢並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠本件應適用之法規：
⒈廢清法：
⑴第38條第1項、第3項：「(第1項)事業廢棄物之輸入、輸出、
過境、轉口，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發許可文件，始得為之；其屬有害事業廢棄物者，並應先經中央主管機關之同意。但經中央主管機關會商目的事業主管機關公告屬產業用料需求者，不在此限。……(第3項)前二項之事業廢棄物輸入、輸出、過境、轉口之申請資格、文件、審查、許可、許可期限、廢止及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」。
⑵第53條第3款：「有下列情形之一者，處6萬元以上1,000萬元
以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：……三、輸入、輸出、過境、轉口廢棄物違反第38條第1項至第5項規定。」。
⒉管理辦法：
⑴第1條：「本辦法依廢棄物清理法（以下簡稱本法）第38條第3項、第5項規定訂定之。」。
⑵第18條之1：「(第1項)未依本辦法許可輸出之廢棄物經海關
查獲，除由相關機關依法處罰外，原輸出者應提出廢棄物清運地點或清運計畫，並經直轄市、縣（市）主管機關同意後，再依海關規定，辦理廢棄物退關出倉。(第2項)前項廢棄物僅限清運至該廢棄物之產源事業、原輸出者委託之廢棄物處理機構或廢棄物清除機構，依法處理或經許可後輸出。」。
⒊環境教育法第23條：「自然人、法人、設有代表人或管理人
之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或5,000元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」。㈡本件事實概要欄所述情節，有財政部關務署高雄關109年8月1
1日高普港字第1091018283號函暨附件、被告109年9月2日高市密環局廢管字第10941135800號函、行政院環境保護署109年9月7日環署廢字第1090086685號函、110年2月8日處分及送達證書、被告111年6月13日高市環局廢管字第11135760500號函、112年7月20日處分及送達證書、113年1月8日高市環局廢管字第11242855900號函、原告陳述意見函、原處分及送達證書、訴願決定書及送達證書等件在卷可稽(本院簡字卷第83至126頁、訴願卷【可閱覽】第1頁)，堪認為真。
㈢所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定
或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為(行政程序法第92條第1項規定參照)。又限期改善或補辦手續，在性質上並非對於行為人所為之制裁，而係主管機關為防止危害繼續或擴大，命處分相對人除去違法狀態，係課予處分相對人一定之作為義務，本質上為單純之負擔處分(最高行政法院104年度判字第121號判決意旨參照)。另行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在(行政程序法第110條第3項參照)。而一有效之行政處分，原處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，均應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，此即所謂「行政處分之構成要件效力」。因而有效行政處分(前行政處分)之存在及內容，成為作成他行政處分(後行政處分)之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，後行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之(最高行政法院100年度判字第1118號、107年度判字第712號、109年度判字第374號、110年度上字第100號判決意旨參照)。
㈣查原告未依廢清法第38條第1項規定申請核發許可文件，即逕
行輸出系爭廢棄物至中國大陸，前經被告依廢清法第53條第3款規定，以110年2月8日處分裁處罰鍰6萬元及環境講習2小時，並限期原告於文到次日起30日內，向被告提出廢棄物清運計畫，原告雖曾提出清運計畫，然仍未依被告所定期限完成清理，復經被告以112年7月20日處分裁處罰鍰24萬元及環境講習2小時，並限期原告於文到次日起30日內，依管理辦法第18條之1規定，向被告提出廢棄物清運計畫，原告遲未提出廢棄物清運計畫，亦未曾完成系爭廢棄物之清理作業，被告乃以原處分再裁處原告罰鍰48萬元及環境講習4小時，並限期於文到次日起30日內，依管理辦法第18條之1規定，向被告提出廢棄物清運計畫，原告就前揭110年2月8日處分、112年7月20日處分均未提起行政救濟而告確定，此經原告訴訟代理人自述在卷(本院地訴卷第41頁)，依前揭說明，上開處分具有存續效力，則被告本於前開具有存續力之行政處分所確定之構成要件作為決定之基礎，對原告裁處如原處分所示之裁罰，及命原告接受環境講習4小時，並限期於文到次日起30日內，依管理辦法第18條之1規定，向被告提出廢棄物清運計畫，於法自無不合。況前處分並無明顯當然無效之情形，且非缺乏有效之救濟途徑，原告於前處分作成當時，亦無何無法期待其循正常法律途徑提起行政救濟之情事，則基於行政程序法第110條第3項之規定意旨，本院自亦僅當就原處分之合法性予以審查判斷，而不應再就實質上對兩造已具有實質拘束力之前處分實質內容予以審查。故原告於本案再行爭執系爭廢棄物是否屬於廢清法所稱之事業廢棄物，並無可採。㈤原告雖主張國內確無廠商願意接受原告委託，原告實有欠缺
期待可能性之行政法上阻卻責任事由云云；然查，原告於經濟部登記所營事業項目中包含有「廢棄物清除、處理、清理業」，此有經濟部商工登記公示資料查詢1紙在卷可稽(本院簡字卷第59頁)，且系爭廢棄物最初係原告委託訴外人洋宏股份有限公司承攬並提供空櫃裝載後，再轉託訴外人達飛運通有限公司高雄分公司運送乙節，有財政部關務署高雄關109年8月11日高普港字第1091018283號函1紙在卷可佐(本院簡字卷第83至84頁)，則原告對於其託運之貨物倘符合事業廢棄物性質，即應依法確實履行清除、處理等作為義務；再依原告向被告所提陳情(函)(本院簡字卷第109頁)內容可見，原告所連絡之各家從事清理廢棄物廠商拒絕原告委託之理由不外乎年前工作較為繁忙、近年來以處理長期固定合約商之溶劑為主、空污設備尚在整理中等為由，非謂依現有技術無法清除、處理系爭廢棄物，可見縱然原告尚未覓得合適廠商代為處理該等事項，亦屬原告個人主觀不能履行義務之問題，並非依客觀情節完全無法履行該等義務，故原告前開主張，難以據為免責事由。
五、綜上所述，原告確有違反廢清法第38條第1項規定且未於被告所訂改善期限前提出廢棄物清運計畫及清理完畢，被告依同法第53條第3款、環境教育法第23條及違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰準則(附表二項次17)等規定，作成原處分主旨欄所示各項處分，於法有據，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法及所提證據資料，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 7 月 22 日
審判長 法 官 邱美英
法 官 楊詠惠法 官 謝琬萍上為正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第49條之1第1項）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 (二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 7 月 22 日
書記官 林秀泙