高雄高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第一庭
113年度地訴字第84號114年3月4日辯論終結原 告 中信金融管理學院代 表 人 施光訓訴訟代理人 劉邦繡律師被 告 臺南市政府教育局代 表 人 鄭新輝訴訟代理人 李育禹律師
曾靖雯律師上列當事人間幼兒教育及照顧法事件，原告不服臺南市政府113年4月12日府法濟字第1130500392號訴願決定，向本院高等行政訴訟庭提起行政訴訟，嗣經高等行政訴訟庭以113年度訴字第244號裁定移送本院地方行政訴訟庭，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告接獲民眾陳情原告未經許可於臺南市○○區○○○道○段000號2樓(中信金融管理學院2樓勤學樓，下稱系爭處所)提供幼兒教育及照顧服務，遂於民國112年7月3日派員前往系爭處所稽查，現場查獲原告未經主管機關許可設立，即以「推廣教育親子共學夏季班」名義對15名幼兒進行教保服務，涉違反幼兒教育及照顧法(下稱幼照法)第8條第1項規定。被告以112年7月7日南市教特(一)字第1120886040號函請原告及原告負責人甲○○陳述意見，原告於同年月14日以函文向被告陳述意見。案經被告審酌原告陳述及本案事證後，認違反幼照法第8條第1項規定之事實明確，爰依同法第51條第1項第1款、第2項規定，以112年11月13日南市教特(一)字第1121171810號裁處書，裁處原告負責人甲○○「罰鍰新臺幣(下同)6萬元，於『全國教保資訊網』公布場所地址及負責人姓名，並命違規事項應立即停辦。如經裁處罰鍰後仍不遵令改善者，得按次處罰」(下稱原處分)。原告不服，提起訴願，經臺南市政府以113年4月12日府法濟字第1130500392號訴願決定駁回其訴願(下稱訴願決定)。原告仍不服，遂提起本件訴訟。
二、原告起訴主張：㈠訴願決定就原處分「違規事項應立即停辦，如經裁處罰鍰仍
不遵令改善者，得按次處罰」部分，認核其性質屬於行政罰法第2條第4款之警告性處分，惟對於為何「該違規事項應立即停辦」及「如經裁處罰緩仍不遵令改善者，得按次處罰」之不利益處分具有「裁罰性」，以及原告於訴願時一再陳明此項處分不具有行政罰性質、無行政罰法之適用等主張如何不可採，均未置一詞，逕認為係屬於行政罰之警告性質處分，僅以所謂原告主張核屬其個人之意見，不足憑採，僅予逕認係屬警告性處分，顯有理由不備，自有違誤。被告在裁處書主旨三內，記載幼兒教育直轄市主管機關之行政作為義務為行政罰之裁罰內容，非屬法定行政罰應為裁處所應有之行政處分內容，已違反行政罰法定原則，訴願決定仍維持該處分，即有違法。
㈡系爭處所乃是原告之教室，而原處分所指查獲提供教保服務
之情事，並非屬於幼照法第51條第1款進用未具教保服務人員從事教保服務之情形，該課程乃是原告依據前教育部依大學法第31條第2項規定，法律授權發布之專科以上學校推廣教育實施辦法第2、4、17條規定，於原告大學之暑假期間，在該大學校園內勤學樓2樓所辦理之非學分之推廣教育課程「推廣教育親子共學夏季班」。該推廣教育課程並依教育部規定，登錄在教育部之大專校院推廣教育課程資訊系統專案辦公室所設立之大專校院推廣教育課程資訊網站平臺，此亦得上該網站查詢核對之。
㈢前述親子共學夏令營，乃依大學法及專科以上學校推廣教育
實施辦法所辦理之推廣教育，並非幼兒教保服務，係屬合法之大學推廣教育，而原告係依大學法所合法設立，主管機關為教育部，本校大學所辦理之推廣教育，並非屬被告得基於主管機關進行裁罰之對象。被告將該推廣教育課程錯誤認定為違反幼照法第15條第2項(應為幼照法第8條第1項之誤載)之情事，未詳加調查證據，更以原告未能提供該推廣教育之上課影片資料作為推論有被告所認定事實之依據，屬於基於錯誤事實所為之裁罰，原處分自難以維持等語。
㈣並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠原告固主張被告將其依專科以上學校推廣教育實施辦法辦理
之非學分班推廣教育課程錯誤認定為違反幼照法第51條第2項之情事云云；惟查，被告於112年7月3日派員於系爭處所稽查時，現場查獲原告有招收小班3至4歲幼兒6名、中班4至5歲幼兒6名及大班5歲至學前幼兒3名共計15名幼兒，且上開場所備有幼兒教育及照顧相關用品，諸如寢具(睡袋)、牙刷、點心、幼兒用藥品，個人學習檔案及親師聯絡簿，另其大、中、小班課表載明周一至周五各節次課程及作息，課程內容包含自然發音、閱讀、主題教學、音樂、數學、體育、英語、科學研究及戲劇；又112年2月至7月行事曆亦排定舉行特定活動，諸如主題戶外教學、測量身高體重、校園防災演練及宣導、慶生會、親子創意烘焙活動、拍攝大班畢業團體照及籌劃畢業旅行等，上開情況均足認原告有對幼兒提供學習活動、生理需求滿足及健康飲食、衛生保健安全等幼教法第12條第1項所定義之教保服務。
㈡承前所述，學齡前之幼兒身心發展尚未成熟，自我照料及應
變能力不足，尤需全面性之照顧，推廣教育課程無法取代並針對幼兒提供此種教育照顧需求，自不得僅因原告以「推廣教育親子共學夏季班」名義提供上開服務，而忽視原告實質上針對幼兒提供教保服務之事實，否則無異於架空幼教法令對幼兒教育及照顧之保障。況且，稽查當天現場幼兒均未見有任何家長陪同，所謂親子共學顯然有名無實，縱使原告提出該「推廣教育親子共學夏季班」之招生說明、課程名稱、課程介紹、教學內容、師資介紹、家長報名表等書面資料，均不影響其未經許可招收幼兒提供教保服務之事實。
㈢關於原告主張「被告裁罰在原處分主旨三內記載幼兒教育直
轄市主管機關之行政作為義務為行政罰之裁罰內容，非屬法定行政罰應為裁處所應有之行政處分內容，應已違反行政罰法定原則……」乙節，查原處分主旨三記載「違規事項應立即停辦」等語，係命原告停止辦理違規事項，顯非原告所稱主管機關的行政作為義務，而屬被告依據幼照法第51條第1項第1款所為行政罰法第2條第1款限制或禁止行為之處分，被告並無以非屬原告行為時之法律或自治條例加以裁處，自無違反行政罰法第4條之情況；退步言之，倘認「違規事項應立即停辦」之內容不具有裁罰性而非屬行政罰，此時是否有討論行政罰法適用之必要，即非無疑；因幼教法第51條第1項有關得按次處罰之規定涉及原告與原告負責人重要權益，因此被告於原處分併予敘明，依最高行政法院102年度判字第615號判決見解，其性質屬重申法律規定提醒原告注意，並不具規制效力，此時原告再主張原處分顯然非屬法定行政罰應為裁處所應有之行政處分內容，已違反行政罰法定原則云云，似乎為略顯多餘之主張等語。㈣並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠本件應適用之法規：
⒈幼照法：
⑴第1條第1項：「為保障幼兒接受適當教育及照顧之權利，確
立幼兒教育及照顧方針，健全幼兒教育及照顧體系，以促進其身心健全發展，特制定本法。」。
⑵第3條第1款、第2款、第3款及第4款：「本法用詞，定義如下
：一、幼兒：指2歲以上至入國民小學前之人。二、幼兒教育及照顧：指以下列方式對幼兒提供之服務：（一）居家式托育。（二）幼兒園。（三）社區互助式。（四）部落互助式。（五）職場互助式。三、教保服務機構：指以前款第二目至第五目方式，提供幼兒教育及照顧服務（以下簡稱教保服務）者。四、負責人：指教保服務機構依本法及其相關法規登記之名義人；其為法人者，指其董事長。」。
⑶第8條第1項：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）、直轄市
山地原住民區、學校、法人、團體、醫院、商業或個人，得興辦幼兒園；幼兒園應經直轄市、縣（市）主管機關許可設立，並於取得設立許可後，始得招收幼兒進行教保服務。」。
⑷第12條第1項、第3項：「(第1項)教保服務內容如下：一、提
供生理、心理及社會需求滿足之相關服務。二、提供健康飲食、衛生保健安全之相關服務及教育。三、提供適宜發展之環境及學習活動。四、提供增進身體動作、語文、認知、美感、情緒發展與人際互動等發展能力與培養基本生活能力、良好生活習慣及積極學習態度之學習活動。五、記錄生活與成長及發展與學習活動過程。六、舉辦促進親子關係之活動。七、其他有利於幼兒發展之相關服務。……(第3項)幼兒之父母或監護人得依幼兒之需求，選擇參與全日、上午時段或下午時段之教保服務；教保服務機構於教保活動課程以外之日期及時間，得視父母或監護人需求，提供延長照顧服務。
」。
⑸第51條第1項第1款、第2項：「(第1項)有下列情形之一者，
處負責人或行為人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並令其停辦；其拒不停辦者，並得按次處罰：一、違反第8條第1項規定，未經許可設立，即招收幼兒或進行教保服務。……(第2項)有前項各款情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關並應公布場所地址及負責人或行為人之姓名。」。
㈡原告就原處分裁處原告負責人甲○○罰鍰6萬元部分，欠缺法律上利害關係，不具有提起本件訴訟之當事人適格：
⒈按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院得不經言
詞辯論，逕以判決駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：一、除第二項以外之當事人不適格或欠缺權利保護必要。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。又行政訴訟，除法律別有規定得就無關自己權益之事項，對於行政機關之違法行為提起行政訴訟外，以保護個人主觀權益為目的提起主觀訴訟為原則。在具體之訴訟事件中，須有訴訟實施權，始得以自己名義為原告或被告，而受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟程序（行政訴訟法第1條規定意旨參照），則除法律有特別規定而例外開放之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟利用此程序救濟其權利之訴訟權能。依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟者，除行政處分之相對人外，利害關係人亦得提起，惟此所指利害關係，乃係法律上利害關係而言，不包括事實上利害關係，亦即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，始為相當；若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，並非所謂法律上利害關係。提起撤銷訴訟者，須依原告主張足以顯現出行政處分或訴願決定有損害其權利或法律上利益之可能者，其原告之當事人適格始無欠缺（最高行政法院109年度上字第707號判決意旨參照）。
⒉查被告依幼照法第51條第1項第1款對原告負責人甲○○處以罰
鍰6萬元之行政處分，該處分對於原告之權利或法律上利益並無任何不利影響，倘若甲○○未繳納罰鍰，原告並無須擔負連帶繳納之責任，從而，原告顯非該罰鍰處分之相對人或利害關係人，原告逕以自己名義提起訴訟，顯屬當事人不適格，依前開行政訴訟法第107條第3項規定，原告此部分之訴應逕予判決駁回。
⒊原告雖主張被告曾函請原告陳述意見，原告並曾函覆被告主
張被告所查獲之情形乃原告推廣教育中心開設之親子共學營，原告主觀上已認為該行政處分違法損害其辦理推廣教育之權利或法律上之利益，亦得以法律上有利害關係之第三人依法提起訴願及撤銷訴訟云云；然查，被告通知原告陳述意見之函文中一併陳明係基於調查事實及證據之需要(本院高等行政訴訟庭113年度訴字第244號卷【下稱訴字卷】第99頁)，顯見被告當時係為查明事實而函請原告說明，被告嗣後對原告負責人甲○○所為之罰鍰處分，實質上並未對原告權利或法律上利益造成任何影響，原告主觀上認為該處分已損害原告辦理推廣教育之權利或法律上利益，純屬其個人情感上之想像，並無實質證據可供佐證，故原告主張難謂可採。又臺南市政府113年4月12日府法濟字第1130500392號訴願決定書理由欄一固稱：「原告雖非原處分之受處分人，然其對於原處分具有法律上利害關係」云云，然該訴願決定之理由並未指明原告究有何種法律上利害關係，故此部分訴願決定書之理由為本院所不採，併此敘明。
㈢原告就原處分「於『全國教保資訊網』公布場所地址及負責人
姓名，並命違規事項應立即停辦。如經裁處罰鍰後仍不遵令改善者，得按次處罰」部分，具有法律上利害關係，依法得提起訴願及行政訴訟：
依幼照法第8條第1項及第51條第1項、第2項規定意旨觀之，凡未經許可設立幼兒園即逕行招收幼兒進行教保服務者，即應依該法第51條第1項、第2項規定予以處罰，不問客觀上有無幼兒園或其他相類之組織存在，且幼照法第51條第1項明定「處負責人或行為人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並令其停辦」等語，顯見該條係以處罰負責人或行為人為要件，原告並非原處分之相對人，然原處分涉及公布場所地址及命違規事項應立即停辦等部分，攸關原告校譽、營業自由乃至營運損失等權利及法律上利益，故原告就此部分之行政處分應具有法律上之利害關係，得以利害關係人身份提起訴願及行政訴訟，合先敘明。㈣系爭處所確有從事提供幼兒教保服務之事實：
⒈查原告未經主管機關許可設立，即以「推廣教育親子共學夏
季班」名義對15名幼兒進行教保服務等情，有112年7月3日稽查紀錄表及現場採證照片、課表、親子共學營行事曆等件在卷可稽(訴字卷第83至98頁)，堪認為真。
⒉原告雖主張系爭處所提供之課程乃是原告於大學暑假期間，
在大學校園內勤學樓2樓所辦理之非學分之推廣教育課程「推廣教育親子共學夏季班」云云；然根據被告派員到場稽核結果，發現該處所有招收小班3至4歲幼兒6名、中班4至5歲幼兒6名及大班5歲至學前幼兒3名共計15名幼兒(訴字卷第85頁)，且該場所備有幼兒教育及照顧相關用品，諸如寢具(睡袋)、牙刷、點心、幼兒用藥品，個人學習檔案及親師聯絡簿等(訴字卷第86至91頁)，另現場張貼之大、中、小班課表載明周一至周五各節次課程及作息，課程內容包含自然發音、閱讀、主題教學、音樂、數學、體育、英語、科學研究及戲劇(訴字卷第92至93頁)；又親子共學營行事曆亦顯示自112年2月至7月排定舉行各項活動，諸如主題戶外教學、測量身高體重、校園防災演練及宣導、慶生會、親子創意烘焙活動、拍攝大班畢業團體照及籌劃畢業旅行等(訴字卷第94至98頁)，綜合上開情況，足以認定原告有對系爭處所之幼兒提供幼照法第12條第1項所定義之生理、心理及社會需求滿足、健康飲食、衛生保健安全、適宜發展之環境及學習活動、增進身體動作、語文、認知、美感、舉辦促進親子關係之活動等教保服務。且稽查當天僅有1名身為中信員工之幼童家長在場(訴字卷第83頁)，又根據行事曆內容已涵括112年2月至7月之各項課程及課外活動，亦與原告主張該課程係推廣教育親子共學夏季班之主題名義不符。原告顯然係以推廣教育名義，實質上進行提供幼兒教保服務之行為自明。㈤原處分關於「違規事項應立即停辦，如經裁處罰鍰後仍不遵
令改善者，得按次處罰」之性質分別核屬管制性不利處分及觀念通知：
按行政罰法第2條立法理由載：「本法所稱『其他種類行政罰』，僅限於本條各款所定『裁罰性之不利處分』，並以『違反行政法上之義務』而應受『裁罰性』之『不利處分』為要件，如其處分係命除去違法狀態或停止違法行為者，因與行政罰之裁罰性不符，非屬裁罰性之不利處分，無本法之適用。」據此可知，行政處分係命除去違法狀態或停止違法行為者，對處分相對人雖為不利處分，然因其未具「裁罰性」，自不能認屬於行政罰法第2條所稱之「其他種類行政罰」(最高行政法院102年度判字第615號判決意旨參照)。被告於裁處書主旨第三項記載「違規事項應立即停辦，如經裁處罰鍰後仍不遵令改善者，得按次處罰」之，其中「違規事項應立即停辦」係依幼照法第51條第1項中段所為，乃屬命受處分人停止違法行為之管制性不利處分，並非裁罰性行政處分，被告依前開法規所為該項管制性不利處分，於法並無違誤，訴願決定認為該處分係屬行政罰法第2條第1款規定之限制或禁止行為處分，見解雖與本院有所不同，但無礙其駁回原告訴願決定之結論，原告主張該處分違反行政罰法定原則云云，核無足採。至裁處書第三項後段「如經裁處罰鍰後仍不遵令改善者，得按次處罰」，乃行政機關預先告以受處分人依幼照法第51條第1項後段規定，受處分人若未遵令停辦將衍生之法律效果，核其性質係屬觀念通知，不得作為訴願及撤銷訴訟之標的，原告就此部分提起行政訴訟，本應以裁定駁回，爰併以判決駁回之。
五、綜上所述，原告未取得設立許可，即在系爭處所提供幼兒教保服務，被告依幼照法第8條第1項、第51條第1項第1款、第2項規定裁處原告負責人罰鍰6萬元，及公布場所地址及負責人姓名，並命違規事項應立即停辦等處分，並無違誤，又原告就原處分中之罰鍰處分欠缺法律上利害關係，此部分原告不具當事人適格，前已述及。故原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法及所提證據資料，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 4 月 10 日
審判長 法 官 邱美英
法 官 楊詠惠法 官 謝琬萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第2款），但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經高等行政法院高等行政訴訟庭認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 4 月 10 日
書記官 林秀泙