高雄高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭113年度巡簡字第12號114年4月23日辯論終結原 告 方淑微訴訟代理人 陳世昕律師被 告 臺東縣政府代 表 人 饒慶鈴訴訟代理人 陳頡
林孟燁上列當事人間水土保持法事件，原告不服農業部民國113年4月17日農訴字第1120722108號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告所有坐落臺東縣○○鄉○○段000地號之土地(下稱系爭土地），係屬行政院公告之山坡地範圍，其未先擬具水土保持計畫送請主管機關即被告核定，逕自在系爭土地進行開挖整地、種植生薑及拓寬園內道逾2.5公尺，違規開發面積約3.796公頃。嗣經被告於民國112年5月12日前往系爭土地現場會勘，認原告有違規施作整坡之情形，通知原告陳述意見後，依水土保持法第12條第1項第1款、第23條第2項及第33條第1項第2款及臺東縣違反水土保持法案件裁罰基準(下稱裁罰基準)第2點附表之規定，於112年7月17日以府農土字第1120142970號函裁罰原告「新臺幣(下同)30萬元整」(下稱原處分)。
原告不服原處分，提起訴願，經農業部於113年4月17日以農訴字第1120722108號訴願決定駁回其訴願(下稱訴願決定)，原告不服，遂提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈系爭土地原本之地貌為雜草叢生，原告僅在系爭土地上除草
、種植生薑，並無開挖整坡之行為，原告事先申請免擬具水土保持計畫，並經臺東縣達仁鄉公所書面審查及現場勘查後同意備查，系爭土地之現況，即為臺東縣政府會勘時之狀態，有達仁鄉公所中華民國111年10月31日達鄉農字第1110015160號函暨附件(下稱鄉公所111年10月31日號函暨附件)可證。
⒉縱認原告所為性質上係開挖整坡，但原告是依達仁鄉公所之
指導，申請免擬具水土保持計畫，主觀上認為係「中耕除草」，並無違反水土保持法之故意或過失。臺東縣政府現場會勘後，雖認定原告所為非屬中耕除草，但依原告委託之賴宗宏與達仁鄉公所承辦人之對話紀錄(見簡字卷第49至50頁)可知，臺東縣政府是在112年1月1日至同年1月31日之間（對話紀錄日期為112年1月31日），始發文予達仁鄉公所嚴格解釋「中耕除草」，承辦人知曉後復通知原告，而原告申請免擬具水土保持計畫之時點係在111年間，足知原告為前開申請時，達仁鄉公所所認定之「中耕除草」標準顯然與臺東縣政府現場會勘之標準不同，原告既係按達仁鄉公所之指導，申請免擬具水土保持計畫，其信賴應受保護，被告所為之原處分違法等語。
㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
系爭土地使用分區為「山坡地保育區」，使用地類別為「農牧用地」，原告於山坡地範圍內開挖整地，修築道路等行為，並非「中耕除草」，應依水土保持法第12條第1項第1款規定先擬具水土保持計畫，送請主管機關即被告核定。惟被告於112年5月12日派員至系爭土地會勘，發現系爭土地經農地整坡作業種植生薑及開闢施工便道，原先植被已被清空，坡面已為鬆土且設有便道，顯為重機械施作之結果，且依內政部國土測繪圖資服務雲之航照圖所示，系爭土地並非長年耕作地區，原告將整片現有植被整除，並非一般認知之中耕除草行為，違規面積達3.796公頃，原告所為顯已該當水土保持法第33條第1項第2款裁罰規定，被告依裁罰基準處以最高額罰鍰30萬元，並無不當，原告所為請求，顯無理由等語。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠經查，如爭訟概要欄所示事實，有原處分(見簡字卷第17至18
頁)、訴願決定書(見簡字卷第19至27頁)、系爭土地查詢資料(見簡字卷第73至79頁)、112年5月12日現場會勘照片及會勘紀錄(見簡字卷第75至77頁)、臺東縣違反水土保持法案件裁罰基準及附表(見簡字卷第83至86頁)、系爭土地於111年9月之國土測繪圖資服務雲之航照圖(見簡字卷第87頁)、鄉公所111年10月31日號函(見簡字卷第89至90頁)、系爭土地違規位置及面積計算圖(見簡字卷第103至105頁)、被告112年1月30日府農土字第1120017577號函(見簡字卷第109至110頁)在卷可稽，原告對於違規面積為3.796公頃乙事，亦不爭執(見巡簡卷第39頁)，應可認定屬實。
㈡原告固主張其無開挖整坡之行為等語。但查，被告於112年5
月12日前往系爭土地現場會勘結果，原告在系爭土地「開闢園內道及設水塘」、「施作水塘致坡面裸露，若遇豪雨將導致坡面土壤流失」、「部分路段開挖坡面造成坡裸露若遇豪雨將致坡面土壤流失」、「現場園內道許多路段之路面施作後寬度達3～3.5M，超過園內道2.5M規定」等情，有臺東縣山坡地違規使用案件現場會勘紀錄、會勘照片、履勘意見單在卷可查（見簡字卷第75、77、79頁），足證原告所為係「以機械開挖整地、整修坡面」之農地整坡作業（水土保持技術規範第48條參照），而非僅「利用鋤或中耕器在行株間加以淺耕，使土壤再變疏鬆，兼有除草效果」之中耕除草（水土保持技術規範第48條之1第2項參照），也不符水土保持計畫審核監督辦法第4條第1項第2款「修築園內道或作業道，路基寬度在二‧五公尺以下且長度在一百公尺以下者。」可適用免擬具水土保持計畫之要件。至達仁鄉公所111年10月27日免擬具水土保持計畫現勘紀錄表（見簡字卷第107頁）「施作方式」欄固勾選「重機械及人工」，但同時亦註記「施工作業不涉及整坡、開挖整地」，是上開「施作方式」欄雖勾選「重機械及人工」部分，要難認達仁鄉公所核准原告得整坡或開挖整地，也無從據為認定原告本件所為非開挖整坡，是原告此部分主張，無法採信。
㈢原告再主張因達仁鄉公所111年10月31日號函指出「依據臺端
111年10月26日免擬具水土保持計畫申請書辦理…本所原則同意備查。」故而，原告才逕自「中耕除草」，主觀上並無故意或過失違反行政法令之意思等語。惟查：
⒈原告於111年10月26日提出予達仁鄉公所之免擬具水土保持計
畫申請書（見簡字卷第91頁）「處理維護目的」欄載明「適用水土保持計畫審核監督辦法第4條規定之種類及規模：一、實施農業經營所需之開挖植穴、中耕除草等作業」；「園內道或作業道」欄」記載「長度：412公尺、路基寬度：2.5公尺」；「備註」欄則載明「二、應注意事項如下：（一）非處理維護目的所列之項目，不適用該申請書。（二）不得整坡、開挖整地、設置施工便道；土石不得外運及擅自堆置土石」。又原告於免擬具水土保持計畫申請書後所附切結書（見簡字卷第92頁），並已切結係「申請開挖植穴、中耕除草」、「不變更原地形」、「不變更原使用」，及載明「若未依核准項目作業擅自變更使用或有違反相關法令者，由本人自行負責並接受水土保持法及相關規定裁處，恐空口無憑，特此切結。」；原告提出之農業經營計畫書（見簡字卷第93頁）亦記載「施作方式：以人工及機械施作除草作業，完竣後種植農作，施作時以既有路線行徑（如圖示），不涉及另闢施工便道」（見簡字卷第92頁），足認原告明知其申請項目為「開挖植穴、中耕除草」，並非「農地整坡作業」，且其不得整坡、開挖整地、設置施工便道。
⒉達仁鄉公所於111年10月27日前往系爭土地現勘時，系爭土地
現況為「部分已為農耕地，其餘雜草叢生，有園內道」，此有免擬具水土保持計畫現勘紀錄表在卷可查（見簡字卷第106至107頁）。而原告於同年11月18日提交達仁鄉公所系爭土地完竣照片，並經達仁鄉公所於同年11月22日現場實勘結果認尚符合規定，有達仁鄉公所111年11月25日達鄉農字第1110016362號函及所附免擬具水土保持計畫完工申請書、系爭土地完竣照片等在卷可證（見巡簡卷第85至87頁）。是依原告提交之上開系爭土地完竣照片可見系爭土地於111年11月18日經原告施作後，土地平坦部分表面僅餘部分雜草，坡面僅經除草並未整坡成畦，達仁鄉公所因認原告就系爭土地申請「除草作業」免擬具水土保持計畫符合規定。
⒊被告於112年5月12日前往系爭土地現場會勘時，會勘結果為
系爭土地「開闢園內道及設水塘」、「施作水塘致坡面裸露，若遇豪雨將導致坡面土壤流失」、「部分路段開挖坡面造成坡裸露若遇豪雨將致坡面土壤流失」、「依免擬具水土保持申請規定園內道長度不逾100公尺，但是現場園內道施作也超過甚多，而且許多路段之路面施作後寬度達3～3.5M，超過園內道2.5M規定」等情，有臺東縣山坡地違規使用案件現場會勘紀錄、會勘照片、履勘意見單在卷可查（見簡字卷第
75、77、79頁）。是依上開現場會勘紀錄、會勘照片、履勘意見單所示，原告於達仁鄉公所111年11月22日現場實勘後，顯有另行施作水塘、開挖坡面等行為，已屬水土保持技術規範第48條所指「以機械開挖整地、整修坡面」之農地整坡作業，顯非原告於111年10月26日提出之免擬具水土保持計畫申請書所稱之「中耕除草」，也與原告於同年11月18日提交達仁鄉公所系爭土地完竣照片所顯示僅有除草之內容不同，自難認系爭土地於112年5月12日經被告現場會勘結果，業經達仁鄉公所審認符合中耕除草之要件。
⒋按水土保持計畫審核監督辦法第4條第1項第1款規定，實施農
業經營所需之開挖植穴、中耕除草等作業免擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書送請主管機關審核。次按水土保持技術規範第48條之1第2項規定，「中耕除草」指在作物生育期中，利用鋤或中耕器在行株間加以淺耕，使土壤再變疏鬆，兼有除草效果。上述「中耕除草」之定義，自水土保持技術規範第48條之1於101年10月23日增訂後未曾變動，原告既依水土保持計畫審核監督辦法申請免擬具水土保持計畫，對於「中耕除草」之定義自無不知之理。況原告於111年10月26日提出予達仁鄉公所之免擬具水土保持計畫申請書「備註」欄即載明「不得整坡、開挖整地、設置施工便道；土石不得外運及擅自堆置土石」（見簡字卷第31頁）；達仁鄉公所111年10月31日號函說明欄亦要求原告注意「不得整坡、開挖整地、設置施工便道」（見簡字卷第89頁），足徵原告「開闢園內道及設水塘」、「部分路段開挖坡面」等違章行為係基於故意為之。
⒌達仁鄉公所承辦人陳張佳芬與受原告委任申請系爭土地免擬
具水土保持計畫之賴宗宏間之對話紀錄為：「賴老闆 今年縣府發文嚴格要求中耕除草的農業開發行為規模」、「中耕除草指在『作物生育期中』，利用鋤或中耕器在行株間加以淺耕，使土壤再變疏鬆，兼有除草效果」、「所以今年起 你申辦除草的大規模面積我會需要你填寫簡易水保送辦縣府喔」、「縣府今天特地發文針對除草作業作一番解釋」（見簡字卷第50至51頁）。證人即達仁鄉公所承辦人員陳張佳芬並到庭具結證稱：發訊息給賴宗宏是為了提醒核發的免擬具水土保持計畫是針對鋤頭或中耕器才會符合免擬具的要件，超過的部分用簡易水保等語(見巡簡卷第69頁)。是依證人陳張佳芬之證述及上開對話內容以觀，證人陳張佳芬僅係申明被告發文嚴格要求中耕除草之開發規模及中耕除草之定義，及說明申請除草的大規模面積需填寫簡易水土保持申報書，並未表示系爭土地於112年5月12日經被告現場會勘結果仍屬中耕除草範圍之意，故原告主張其開發行為係經達仁鄉公所承辦人陳張佳芬行政指導等語，並無可採。
㈣綜上所述，原告在系爭土地所為如爭訟概要欄所示之整坡行
為，確屬違反水土保持法第12條第1項第1款規定之行為，且違規面積達3.796公頃，原處分依同法第23條第2項及第33條第1項第2款及裁罰基準等規定處以罰鍰30萬元，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不法，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
㈤本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資
料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
五、結論：原告之訴為無理由。中華民國114年5月21日
法 官 李明鴻以上正本與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中華民國114年5月21日
書記官 吳 天附錄應適用法令：
一、水土保持法：⒈第3條第3款：「本法專用名詞定義如下：……三、山坡地：係
指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：……」⒉第12條第1項第1款：「水土保持義務人於山坡地或森林區內
從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。……」⒊第33條第1項第2款：「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元
以上三十萬元以下罰鍰：……二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」
二、水土保持計畫審核監督辦法第4條：「（第1項）水土保持義務人有下列情形之一，免擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書送請主管機關審核：一、實施農業經營所需之開挖植穴、中耕除草等作業。二、經營農場或其他農業經營需要修築園內道或作業道，路基寬度在二‧五公尺以下且長度在一百公尺以下者。三、其他因農業經營需要，依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護者。（第2項）前項第二款及第三款行為，仍應向當地主管機關或中央主管機關所屬水土保持機關申請同意後始得施工，並接受監督與指導。」
三、水土保持技術規範：⒈第1條：「本規範依水土保持法（以下簡稱本法）第八條第二
項規定訂定之。」⒉第48條：「農地整坡作業指於宜農牧地內，以機械開挖整地
、整修坡面，使其利於農場耕作管理。」⒊第48條之1第2項：「中耕除草，指在作物生育期中，利用鋤
或中耕器在行株間加以淺耕，使土壤再變疏鬆，兼有除草效果。」⒋第88條第1項：「開挖整地係指為開發目的，而對原地形採取
挖填土石方之行為。」
四、臺東縣違反水土保持法案件裁罰基準第2點：「違規案件依本法第三十三條處以行政罰鍰者，按本基準附表一之違規分級表予以分級，並依附表二之罰鍰處分標準表額度裁罰之。」-違規面積超出1.0公頃以上，且第1次違規者，處新臺幣30萬元罰鍰。
五、行政罰法第7條：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」