高雄高等行政法院判決地方行政訴訟庭第一庭114年度簡字第170號114年12月3日辯論終結原 告 林志銘被 告 內政部國家公園署台江國家公園管理處代 表 人 張順發訴訟代理人 陳宥彤、鄭脩平上列當事人間因國家公園法事件，原告不服內政部中華民國114年5月23日台內法字第1140015198號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項：
一、按行政訴訟法第113條第1項規定：「原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。」。查原告原起訴之訴之聲明為「一、被告應具體改善地理與空域範圍之標示與告示牌，以利民眾配合相關法令。(訴訟費用部分略)三、訴願決定及原處分均撤銷」，嗣經原告於民國114年12月3日陳明上開第1項部分不予主張，更正聲明為「訴願決定及原處分均撤銷」，而撤回上開聲明第一項部分，被告就此亦無異議(本院卷第206至207頁)，且無礙於公益之維護，已發生撤回效力，自不在本件審理及判決範圍。
二、承上，本件原處分及訴願決定(詳下述)為罰鍰處分涉訟，其標的金額在新臺幣（下同）50萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項、第2項第2款及第3條之1等規定，應適用簡易程序，並以高等行政法院地方行政訴訟庭為第一審管轄法院。
三、本件原告起訴時，被告代表人原為謝偉松，於訴訟進行中變更為張順發，業經被告檢附派令聲請具狀聲明承受訴訟(本院卷第191至195頁)，核無不合，應予准許。
貳、實體事項：
一、爭訟概要：內政部警政署保安警察大隊第七總隊第七大隊(下稱第七大隊)員警於民國114年2月24日17時40分許，在被告安南魚塭一般管制區(鹽水溪堤防，下稱系爭地點)查獲原告未經申請、核准於該處操作遙控無人機，當場開立違反國家公園法之調查紀錄表，於同年月26日移送被告處理，經被告認原告違反國家公園法第13條第8款，而以同法第26條規定裁處罰鍰1,500元。原告不服，提起訴願，經內政部以114年5月23日台內法字第1140015198號訴願決定（下稱訴願決定）駁回其訴願，原告不服，提起本件撤銷訴訟。
二、原告主張意旨及聲明：
(一)原告於爭訟概要所示時間持民用航空局註冊之空拍設備，在鹽水溪河堤空域操作研究拍攝準備工作，拍攝前之地點選擇有確認沒有違反交通部民用航空局頒佈之「遙控無人機管理規則」第26條規定，並確認系爭地點沒有明確禁止飛行告示，民用航空局遙控無人機管理資訊系統(下稱系爭圖資系統)亦未顯示為限高區、禁航區。而系爭地點未見清楚標示國家公園區域範圍及邊界，亦無告示警示使民眾得知悉該處應先申請之資訊公告設施，被告之網站也沒有明顯位置提供禁止事項提醒，故不能要求人民知悉法律風險。原告既然不知自己位於台江國家公園內，當不會預先查閱申請核可，此為資訊不對等，而依行政程序法第5條、第8條規定行政行為應明確且以誠實信用方法為之，且保護人民信賴，被告未充分揭露資訊，導致原告不知自己在國家公園內始未能配合規定，不是故意違反。
(二)而本件在設備上升尚未實際啟動拍攝情況下，即遭員警告發，並經被告裁處。而該員警僅要求原告出示證件登記於違規紀錄表，無視於空拍機仍在空中，急於開單及拍照取證，以此開罰為目的之舉止，已經違反國家公園法第1條立法初衷及意旨。在爭訟前原告向被告人員反應本案，其等亦回應稱員警如發現民眾使用空拍機，會上前勸阻要求立即降落，本案被告均忽視自己沒有提供資訊及具體標示說明，純以對原告不利角度加以裁罰，並未令原告說明違規原因，亦未先行勸導，即直接開罰，違反行政程序法第7條、第8條、第9條、第36條及行政罰法第19條規定。且被告亦未現場勘查確認原告主張缺乏國家公園地理界線、空拍需申請之告示等。無從證明原告行為具有故意過失，自應不予裁罰。
(三)並聲明：原處分及訴願決定撤銷。
三、被告答辯意旨及聲明：
(一)原告於爭訟概要欄所示時、地，第一次違反國家公園法第13條第8款規定(台江國家公園區域內禁止事項第13點「未經核准，禁止操作遠距離器具」)，被告依據違反該事項裁處罰鍰數額表第13點規定裁處原處分所示。
(二)依據系爭圖資系統之空域查詢結果顯示，原告操作無人機地點區域在台江國家公園範圍內，且鄰近被告管理處所在位置。又台江國家公園為保護自然環境與野生動植物，以最低限度影響、干擾維持自然現況方式保護之，且該國家公園管轄範圍廣大，依據土地分區進行管制，如設置圍籬或每處均設置告示牌，而界定國家公園範圍，此與國家公園成立之宗旨不合。且台江國家公園範圍(圖資上為灰色)確實並非禁(限)航區，在系爭圖資系統上呈灰色區款，且部分被套疊在綠色區塊(縣市政府允許使用範圍)下，此在使用系爭圖資系統前之提醒聲明第二點及第六點即可知悉該系統所揭示之範圍或區域，並無排除其他法規之適用(如國家公園)……使用者可用滑鼠點選圖上任一位置，即可瀏覽相關詳細資訊，或利用左上方查詢欄位，可輸入地址或經緯度，亦可瀏覽相關資訊。且有關原處分引用之禁止事項之裁處罰鍰數額表均在台江國家公園官網揭示，申請核准操作遠距離器具之連結在便民服務中，已經具備明確性，也沒有違反信賴保護。
(三)而國家公園法第26條，並無以勸導或先行提醒違規行為人之必要，而禁止未經核准操作遠距離設備，主要是為保護自然法益，且無人機飛行範圍廣泛，技術日新月異。且有諸多民眾均可向被告申請核准操作無人機，並無原告所陳相關圖資或地理上欠缺民眾日常可明瞭之方式情況，原告本應遵守上開規定，其違反規定被告予以裁罰符合平等原則及比例原則。另被告依據第七大隊所檢送之資料認定原告違規事實明確，符合行政程序法第103條第5款規定得不予原告陳述機會之規定。
(四)並聲明：原告之訴駁回。
四、本院判斷：
(一)本案應適用之法令及見解：
1.行政罰法：①第7條第1項：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」。
②第8條：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節
，得減輕或免除其處罰。」。所謂「不知法規」，非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究係違反何法規之規定有所認知，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務大致為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用之餘地。至於所謂「按其情節，得減輕或免除其處罰」，係指如以行為人本身之社會經驗及個人能力，仍無法期待其運用認識能力而意識到該行為之不法，抑或對於其行為合法性有懷疑時，經其深入思考甚至必要時曾諮詢有權機關解釋，仍無法克服其錯誤時，始具有所謂「無可避免性」（最高行政法院106年度判字第542號判決意旨參照）。
2.國家公園法：①第7條：「國家公園之設立、廢止及其區域之劃定、變更，由
內政部報請行政院核定公告之。」。②第13條第8款：「國家公園區域內禁止左列行為：八、其他經國家公園主管機關禁止之行為。」。
③第26條：「違反第十三條第四款至第八款、第十四條第一項
第五款、第七款、第八款、第十款或第十九條規定之一者，處一千元以下罰鍰。」(依現行法規所定貨幣單位折算新臺幣條例第2條「現行法規所定金額之貨幣單位為圓、銀元或元者，以新臺幣元之三倍折算之。」)。
3.台江國家公園區域內禁止事項第13點：「未經核准，禁止操作遠距遙控器具。」(內政部107年2月26日內政部台內營字第1070803150號令新增規定，迄今未修正)。
(二)原告於爭訟概要欄所示時、地以遙控方式操作將無人機升空(升空高度已經遠高於地表建物、樹木等植被)，且該地點位於台江國家公園範圍內之鹽水溪堤防，原告並未事先申請核准，而經第七大隊員警查獲，並經被告以原處分裁罰等情，有台江國家公園違反國家公園法案件調查紀錄表及蒐證照片、電子地圖之空拍影像(本院卷第90至92頁)、被告114年3月4日江企字第1140000784號函所附原處分、送達證書(本院卷第93至97頁)、訴願決定及送達證書(訴願卷第51至60頁)、違規地點照片(本院卷第152頁)在卷可稽，故原告客觀上確實有違反國公園法第13條第8款規定之行為，應可認定。且細觀原處分對於原告所為系爭違規行為之時間、地點，適用之法令依據及裁罰內容，均記載甚明，實無原告所指原處分內容不明確之情事，均合先敘明。
(三)原告固以上情主張其並無故意及過失，或本案應先行勸導不應裁罰等語。然查：
1.台江國家公園設立、區域劃定，依據上開國家公園法第7條規定，經內政部報請行政院核定公告後即生效力，不待被告管理機關設置圍籬或另設置警示、界線告示。
①而現今台江國家公園區域，依行政院公報第24卷161期38606
頁之內政部107年8月22日台內營字第1070813932號公告內容：「主旨：公告『台江國家公園計畫（第1次通盤檢討）』計畫於本部、本部營建署、臺南市政府、臺南市將軍區公所、臺南市七股區公所、臺南市安南區公所、臺南市安平區公所、臺南市北區區公所、臺南市中西區公所、本部警政署保安警察第七總隊第七大隊及台江國家公園管理處公告欄公告，並自107年8月22日起生效，相關資料請至本部營建署及台江國家公園管理處網站下載查閱。」已經可以確定，且完成公告程序，則該國家公園之區域範圍即已生效。
②原告為無人機使用者，其起訴狀亦附上系爭圖資系統截圖為
證(本院卷第63頁)，可見其自身能力使用網路確定自己使用無人機所在地點應無困難。另依據被告所提系爭圖資系統截圖(本院卷第127至128頁)亦可見套色為灰色部分經標註為國家公園範圍，另部分區域與套色為綠色部分有重疊(原告稱系爭地點並非本院卷第47頁截圖灰色之處，應是對被告之說明系爭地點為灰色套疊綠色部分之辯詞有所誤解)，套疊處顏色與非台江國家公園區區域處明顯有深淺之分，點擊系爭地點或其他台江國家範圍內區域，該圖資也會有標註「台江國家公園」之跳窗，是上述①所示公告紙本或電子檔、系爭圖資系統，既然均可知系爭地點為台江國家公園區域內，則台江國家公園範圍包括系爭地點顯然是對公眾加以揭露資訊。
③原告既然為智識程度正常之成年人，其能力及生活環境既然
無特殊之處，對上述情事即難諉為不知，是原告以系爭地點並無台江國家公園標示或圍籬為由主張其不知情而無過失，難認有據。
2.原告有遵循台江國家公園區域內禁止事項第13點之行政義務。
①上開禁止規定係源自國家公園法第13條第8款，而該規定立法
理由「國家公園，全區域內必須對於資源及遊客作適切之保護與管理，始能達成公園設置之目的」，而因為我國各國家公園之各種環境狀況及資源特性不同，故授權各不同國家公園管理處，自行因應其公園獨特性自行訂定之法規命令，並經內政部上開函文公告。
②被告已經敘明其所公告「未經核准，禁止操作遠距遙控器具
。」之禁止事項，是因為台江國家公園有生態保護區等敏感區域，為保護自然環境，無人機使用者日益增加，故以申請後核准使用施以管制手段(本院卷第86頁)。考量台江國家公園內多有濕地，為眾多鳥類或其他野生動物棲息，無人機如大量使用，因屬人為干擾增加，對於野生動物之保護顯有不利，故被告上開陳明之禁止目的，尚無違背國家公園法第1條揭示「為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟」之立法目的及授權範圍，且上開規定顯無行政程序法第158條所規定之無效情形，自得為本件適用之法令。
③上開法令既然已經公告，民眾即有遵守義務，不待行政機關
再另以標示或規勸提醒，始對一般民眾有規制效力。而劃定為國家公園之場域，依據國家公園法第6條第1項規定本就是該處自然或生態、文化環境有其特殊性，在使用國家公園場域本可能受特殊管制，而非憑民眾遊憩之喜好得在國家公園內為所欲為，此亦為一般民眾均可明瞭事項。原告自承其飛行前有查閱電子圖資，系爭地點並非限高區、禁航區，可見原告有意識到無人機之操作使用有受到諸多行政管制，其亦非無能力查閱國家公園內之相關禁止規定者，卻貿然在未確認系爭地點是否為國家公園、該處之管制事項為何之情況下，即逕行未經核准於該處操作無人機，依前述行政罰法第8條規定及說明，自無該規定但書適用之餘地。
④又依據上開禁止事項之規定，被告並非全然禁止台江國家公
園內操作無人機，而只是要求先行核准，故管制情況與原告所提應另行設置之禁止標示(本院卷第65頁)似非全然相符。
且上開規定既然屬抽象法令，縱使被告並未另行於系爭地點設置標示，原告等一般民眾亦應遵守法令，是原告提出上開禁止標示及當庭陳明欲提出其他國家之無人機規定及標示(本院卷第209頁)，標示部分業經論述如上，其他國家規定則不拘束我國，均難以對原告為有利之論斷，併此指明。
⑤另系爭圖資系統上在台江國家公園區域內點擊即會出現拍攝
影片之申請連結，被告之網站上公開資訊、便民服務等均有揭示上開禁止事項及申請連結，有被告所提之系爭圖資系統及網頁截圖為證(本院卷第128至131頁)；且系爭圖資系統之使用提醒聲明也有該圖資系統所揭示之範圍或區域並無排除其他法規(含國家公園法)之適用，詳細需洽詢主管機關，亦有系爭圖資系統截圖存卷可查(本院卷第126頁)。因此原告如有查閱系爭圖資系統對於該系統之使用限制及特殊提醒事項，自應特別加以留意，如其主觀上疏未查知或未詳與主管機關確認管制措施，自難認已盡注意義務而全無過失。
⑥承上，原告一再以上開法令在網站上需層層翻閱始可知悉或
被告無另設警示管制標示主張原告不應受上開管制或其選擇系爭地點操控無人機是因為不知法令，其所為系爭違規行為並無故意過失，或被告之裁處違反信賴保護原則等情，均難採憑。
3.原告主張本件未經勸導、未通知原告陳述，違反比例原則及證據調查義務等情，亦難認有據。
①行政罰法第19條第1項固然規定：「違反行政法上義務應受法
定最高額新臺幣三千元以下罰鍰之處罰，其情節輕微，認以不處罰為適當者，得免予處罰。」。乃賦予裁罰機關，依個案事實及違反情節，予以裁量決定是否就員警移送之違規行為加以處罰之權限。行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第201條之規定定有明文。因此，行政法院在判斷裁量權之行使有無瑕疵時，應審查作成行政處分是否逾越法定之裁量界限，或以不符合授權目的之方式行使裁量權，而有濫用權力之情形。換言之，行政法院審理時指判斷行政機關作成行政處分是否有濫用權力時，非取代行政機關行使裁量，就所認定之基礎事實下，只要行政機關作成裁量並無逾越權限或濫用權力，即應加以尊重。
②本件第七大隊員警認原告有系爭違規行為而開立調查紀錄表
，程序上並無不當，並符合維護國家公園法上開規定保護台江國家公園內生態之行政目的，尚無任何積極證據足以證明該員警不為勸導而填載上述紀錄表之裁量有何違法之處。另被告於原處分固然未陳明裁量標準，然被告已於本院審理時追補原處分之理由，陳明此次遠距離設備為無人機，飛行範圍廣泛，且技術日新月異、使用人日益增加，已有眾多民眾得在被告網站上依法申請操控，為保護自然法益，需要民眾先行申請確認飛行範圍是否位於生態保護區等敏感區域，並維持適用法令之平等裁罰理由，應予處罰等語(本院卷第86頁)。而被告所陳明之上開裁量事由，既然並未逾越立法目的，且所憑據之基礎事實即原告是操縱無人機【且依據卷附蒐證照片(本院卷第108頁)可見遭員警發現調查時，原告所操控之無人機已經上升至一定高度（遠高於地面工程機具、樹木等植被、電線桿等建物），而非在一般民眾活動休憩之平面，因此需審查避免危害生態】並無違誤。另被告裁罰數額亦符合違反台江公園區域內禁止事項裁處罰鍰數額表之規定，即難認為被告之裁量有何瑕疵，本院自予尊重，不能單以被告或員警並未先加以勸導，即認原處分違法。
③又有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機
會︰五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政程序法第103條第5款定有明文。而本件被告陳明是因為認定原告違規事實明確，故未通知原告陳述意見等語，本院審酌上引調查紀錄表及採證照片，及有無事先申請核准本為被告內部系統可以確知等情，認被告所述尚無違誤，依上述規定難認本案裁處程序有何違法之處。
④又國家公園法上開規定裁罰在國家公園內為禁止行為之人，
對於國家公園保護其內生態、自然或人文環境確實具有正當行政目的；且裁罰手段相較單純勸導對人民之規制力較強，兩者可達到之目的不能認為全然相同，故並未違背最小侵害手段性；另裁處金額非高，與整體應保護之法益，亦難認有顯不相當之處，故原告主張本件裁罰亦違背比例原則，亦難認有據。
4.依據上開行政罰法第7條第1項規定，依據原告之智識程度及能力，為常用無人機者，對於上開規定及台江國家公園區域範圍應無不能認識之可能，卻疏而未查而為系爭違規行為，被告以原處分裁處上開罰處，依法即屬有據。
六、綜上所述，被告為原處分對原告裁處1,500元，依法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷均無理由，應予駁回。
七、本案判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，認與判決結果不生影響，且無調查之必要，爰不一一論述及調查，併此敘明。
八、結論：原告之訴為無理由。中 華 民 國 114 年 12 月 24 日
法 官 李音儀以上正本與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20 日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20 日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣 3,000元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 114 年 12 月 24 日
書記官 吳 天