高雄高等行政法院判決地方行政訴訟庭第一庭114年度簡字第24號114年12月5日辯論終結原 告 財團法人高雄高爾夫俱樂部代 表 人 陳建甫訴訟代理人 尤中瑛律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 張瑞琿訴訟代理人 宋俊霖
楊裕如上列當事人間水污染防治法事件，原告不服高雄市政府民國113年12月11日高市府法訴字第11330869700號訴願決定，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：緣原告在址設高雄市○○區○○路000號之高爾夫球場（下稱系爭球場）經營高爾夫球場事業，並領有高雄市政府核發之高市府環水貯留字第00000-00號水污染防治許可證（下稱系爭許可證）。系爭球場用地位於高雄市政府民國100年8月4日高市府四維環土字第1000074600號公告（下稱高雄市政府100年公告）之澄清湖飲用水水源水質保護區，被告為進行水質採樣等作業，以釐清原告是否有違反水污染防治法及飲用水管理條例等規定之情事，於113年8月9日中午12時許入場查察（下稱8月9日查察作業）。嗣被告再於同年月13日派員至系爭球場全場水池執行勘查及採驗（下稱8月13日查察作業）。被告復於113年8月27日8時50分至10時40分許派員前往系爭球場稽查（下稱8月27日上午查察作業），經表明來意並提示有關執行職務上證明文件，惟原告所屬人員仍拒絕被告人員進入檢查，被告乃於113年8月27日予以舉發，並給予原告陳述意見之機會。原告雖於113年9月10日提出書面意見，惟經被告審酌事實證據及陳述意見後，仍認其違反水污染防治法第26條及飲用水管理條例第15條規定之事實明確，乃從一重依水污染防治法第50條、（行為時）違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第2條及環境教育法第23條等規定，以113年10月14日高市環局水處字第00-000-000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）3萬3,000元罰鍰及環境講習2小時。原告不服，提起訴願，經高雄市政府於113年12月11日高市府法訴字第11330869700號訴願決定駁回（下稱訴願決定），原告仍不服，遂提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈被告人員於113年8月9日派員至系爭球場進行8月9日查察作業
，又於同年月13日進行8月13日查察作業，而當時原告正與高雄市政府工務局就系爭球場所在土地租賃事宜進行協商。原告認為高雄市政府之各局處人員在不到20天內，已有多次入場查察之紀錄，且每次入場查察均動用20餘名人力，由高雄市政府多局處人員編組同時入場，並均有採樣攜回檢測，而均查無違法事實之情況，是以原告當已合理信賴被告短期內不會再為入場檢測之行政行為。詎被告人員竟於113年8月27日上午突然到場表達再次入場查察，在此情境下，依通常經驗法則，任何人當有可能質疑檢查人員再次入場查察之合理性與正當性，而原告當場僅係要求其等稽查人員應出具被告核發之公文，據以證明其等再次入場檢測，確實為被告權責核定之行為，而非具有針對性之個人行為，原告人員並無任何規避、妨礙或拒絕之行為，稽查人員在與原告人員進行溝通後，並未當場告知如拒絕其等人員入場稽查，即涉有違反水污染防治法第26條及飲用水管理條例第15條之規定，即未再表明入場查察，隨即離去。綜上，原處分之事實有違行政程序法第4、7、8、9、10條等條文之規定，而有重大瑕疵，且被告稽查人員係在溝通後，自願不入場稽查，而非原告人員拒絕其等入場，始行離去。是以，原告誠難信服原處分。
⒉系爭球場雖係由原告向高雄市政府承租，然依原告捐助章程
第五章第20條規定，系爭球場經營乃係委由人民團體高雄高爾夫倶樂部負責營運，且113年8月27日上午與被告稽查人員溝通者為人民團體高雄高爾夫倶樂部依其章程第23條規定所聘僱之總經理劉厚鵬，由此可見系爭球場實際經營者為人民團體高雄高爾夫倶樂部，原告並非水污染防治法第2條第7款所稱之「事業」，本件行為人應為人民團體高雄高爾夫倶樂部，而非原告。
⒊依照原告所領有之系爭許可證以及水污染防治措施計畫及許
可申請資料確認書（下稱系爭申請資料）第3頁第(九)欄記載，原告承租之系爭球場場址並非位於自來水水質水量保護區內，原告應有信賴保護之利益，縱高雄市政府100年公告系爭球場場址為澄清湖飲用水水質水量保護區，然被告於113年10月8日核發之系爭許可證既已記載系爭球場場址非位於自來水水質水量保護區內，被告不應再以此事由，作為進入球場檢查有無違規事項之理由。
㈡聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
被告為高雄市環境保護之主管機關，且原告領有系爭許可證，被告本於職權得派員檢查或查證事業廢水之處理及排放情形，及檢查飲用水設備維護、抽驗飲用水水質或索取樣品、資料等，為確保稽查工作之順利進行，公私場所之所有人、使用人或管理人，對於上開行政檢查不得規避、妨礙或拒絕，違反者自得依法予處罰。被告於113年8月27日上午派員查察系爭球場用地是否有違反水污染防治法及飲用水管理條例之情事，被告稽查人員當時身上穿著有「高市府環保局」字樣之背心，並攜帶證明文件表明其身分，亦將水污染防治法第26條及飲用水管理條例第15條之規定現場告知原告人員，遭原告人員要求應出具公文，據以證明其等再次入場檢測，確實為被告之行為，始同意渠等人員進入球場之理由當場拒絕檢查，其主張並無阻止或拒絕被告人員進入等情事，顯與事實不符。被告之認定事實及適用法律皆依法行政，並無違反行政程序法第4、7、8、9、10條等條文之規定。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、兩造之爭點：㈠原告於113年8月27日上午有無拒絕被告入場查察之行為？㈡被告於113年8月27日上午8時50分到系爭球場要求入場查察，
經被告認原告規避檢查，係違反水污染防治法第26條而依水污染防治法第50條規定，以原處分裁罰原告，是否適法？
五、本院之判斷：㈠經查：
⒈爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有被告113年8
月27日高市環局土字第11338350900號函(本院卷第17至18頁)、原告113年9月10日高俱字第113053號函(本院卷第19至25頁)、被告113年10月14日高市環局土字第11338572900號函(本院卷第27至30頁)、原處分（本院卷第31至32頁）、訴願決定（本院卷第35至44頁）、原告捐助章程（本院卷第99至100頁）、人民團體高雄高爾夫倶樂部章程（本院卷第101至104頁）、高雄市政府工務局113年12月10日高市工園處字第11341383100號函（本院卷第105至106頁）、高雄市政府農業局113年8月14日高市農植字第11332465600號函（本院卷第107頁）、財團法人高雄高爾夫倶樂部法人登記證書（本院卷第113頁）、高雄高爾夫倶樂部(人民團體)最初之登記證（本院卷第115頁）、高雄市稅捐稽徵處核發之甲種營業登記證（本院卷第117頁）、高雄市政府工務局民事起訴狀首頁（本院卷第205頁）、中央氣象署高雄氣象站之113年逐日雨量資料（本院卷第207至208頁）、高雄市政府100年公告（見被告答辯卷第30至33頁）、行政院環境保護署110年4月16日環署水字第1101035476號公告（本院卷第127至139頁）、系爭許可證及系爭申請資料（本院卷第141至179頁）、委託書（本院卷第181頁）、113年8月9日雜草檢測報告（本院卷第183至194頁）、被告113年8月27日上午之水污染稽查紀錄（本院卷第215至216頁）、89年6月15日環保許可申請文件（本院卷第217至218頁）、高爾夫球場開放使用證(體委設字第1000007907號)（本院卷第219頁）、被告113年8月9日、8月13日、8月27日下午之水污染稽查紀錄及相關檢測報告（本院卷第278至297頁、第336至354頁以及第372至384頁）等附卷可稽，堪信為真正。
⒉原告主張113年8月27日上午與被告稽查人員溝通者為人民團
體高雄高爾夫倶樂部之總經理劉厚鵬，原告並無拒絕被告入場查察之行為，本件應受處分人應為人民團體高雄高爾夫倶樂部，而非原告等語。然查，系爭許可證及系爭申請資料（本院卷第141至179頁）均係以原告擔任申請人，故原告為系爭球場之水污染防治法管制之對象，甚為明確。再者，劉厚鵬除擔任人民團體高雄高爾夫倶樂部之總經理外，亦受原告委任負責管理水污染防治相關事務，此有系爭申請資料之確認書、原告與劉厚鵬間之委託書在卷可佐（本院卷第179、181頁），原告對於上情也不爭執（本院卷第236、270頁）。
又原告113年9月10日高俱字第113053號函亦載稱：「...本俱樂部人員向貴局人員反應：貴局在10多天內至本俱樂部要進行第3次抽樣...是否可提供公文以供查考？...」（見訴願卷第37至40頁），足徵當日要求被告人員應出示公文之劉厚鵬係原告所屬人員無誤。從而，劉厚鵬既為代表原告處理水污染防治相關事務之受任人，劉厚鵬拒絕被告入場查察之行為，即為原告所為，不因劉厚鵬兼為人民團體高雄高爾夫倶樂部之總經理而有不同。是原告於113年8月27日上午確有拒絕被告入場查察之行為即堪認定。
⒊被告依水污染防治法第26條、第50條所為原處分，違反比例原則，難認適法：
⑴按合法行政處分之作成，除應遵守法律之明文規定外，尚應慮及公法上一般法律原則（如比例原則）之適用。而所謂比例原則，通說認為包括下列三項子原則：即適合性原則、必要性原則、及衡平性原則；適合性原則指行政機關所採取之方法應有助於目的之達成；必要性原則係要求行政機關若有多種能達成同樣目的之方法時，應選擇對人民權益侵害最少者，至於衡平性原則，則係指行政機關採取之行政手段所造成之損害，不得與欲達成之行政目的間利益失衡。又行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」即為比例原則之明文化。
⑵原告雖於113年8月27日上午有拒絕被告進入系爭球場採樣之行為，惟查：
①被告已於113年8月9日、8月13日進行兩次水污染稽查作業，
此有被告113年8月9日、8月13日之水污染稽查紀錄及相關檢測報告（本院卷第278至293頁以及第372至381頁）等資料可佐，其檢驗結果略為：
採樣日期 送檢結果 本院卷頁數 113年8月9日 1、報告日期：113年8月14日 2、當日所採檢之3號、9號及10號水池水樣檢測結果並未檢測出有「固殺草」、「嘉磷塞」及「巴拉刈」等除草劑。 第280至287頁、第372至375頁 113年8月13日 1、報告日期：113年8月19日 2、當日所採檢之3號、9號及10號水池水樣檢測結果，於9號及10號水池測得「總氨基甲酸鹽-加保扶」(定量極限值0.00001mg/L；9號水池實測值0.000014mg/L高於定量極限值；10號水池檢測值0.00005mg/L高於定量極限值)。其餘「益達胺」、「二、四-地鈉鹽」、「丁基加保扶」、「施得圃」、「總有機磷劑-陶斯松」、「嘉磷塞」、「氨甲基磷酸」、「N-乙醯氨基甲基磷酸」、「固殺草」均未驗出。 第290至293頁、第378至381頁
②被告另於113年8月27日進入系爭球場採樣送檢，並於113年8
月29日取得檢測報告（本院卷第296至297頁以及第382至384頁），確認僅10號水池含「總氨基甲酸鹽-加保扶」0.00001mg/L，另9號水池已無法驗出含「總氨基甲酸鹽-加保扶」。
③被告分別於113年8月9日、同月13日進入系爭球場採樣，然而
，被告於113年8月13日採樣時，尚未取得8月9日採樣之檢測報告（8月9日採樣之檢測報告日期係：113年8月14日），也就是被告尚未知悉8月9日採樣之檢測結果時，即於8月13日第二次進入系爭球場採樣，此部分為被告所不爭執，並有113年8月14日檢測報告在卷可查（本院卷第280至287頁、第372至375頁），應可認定屬實。
④被告於113年8月19日已取得8月13日採樣之檢測報告，其中於
系爭球場9號及10號水池測得「總氨基甲酸鹽-加保扶」，9號水池實測值0.000014mg/L；10號水池檢測值0.00005mg/L等情，有正修科技大學超微量研究科技中心113年8月19日檢測報告（下稱8月19日檢測報告）在卷可查（本院卷第379、380），且8月19日檢測報告所載定量極限為0.00001mg/L，是上開9號水池、10號水池檢測結果均高於定量極限，亦即採樣樣品中待測物已符合可被定量測出的最低量，且測定結果具有適當的準確度與精密度。換言之，被告依上開經環境部、衛生福利部等中央主管機關認證具有檢測資格之正修科技大學超微量研究科技中心出具之8月19日檢測報告，即足以認定系爭球場9號及10號水池經採樣檢出「總氨基甲酸鹽-加保扶」，並得依法裁罰。此由被告自承其依113年8月27日採樣檢測結果10號水池檢測值0.00001mg/L（即定量極限）據以舉發開罰原告（本院卷第369頁），當可知檢測結果高於定量極限即屬可信，並得引為合法裁罰之基礎。
⑤被告雖主張因系爭球場位於高雄市政府公告澄清湖飲用水水
源水質保護區之範圍，被告進場採樣是為確認飲用水水源是否會因使用除草劑或農藥而遭受污染，因113年8月13日進場執行第二次採樣時，當時天氣有雨，水污染源易遭稀釋或滅失，被告遂於113年8月27日上午擬再次進場執行第3次採樣，於法並無不合等語（本院卷第123、212至213頁被告補充答辯㈠、㈡狀）。但查，依2024年高雄氣象站逐日雨量資料所示（本院卷第207至208頁），113年8月13日之降雨量為0，是被告主張當日天氣有雨乙事，已與上開雨量資料不符，難以遽信。又8月19日檢測報告顯示系爭球場9號及10號水池經採樣檢出「總氨基甲酸鹽-加保扶」乙事，業如上述，且8月19日檢測報告係由被告自行擇定之正修科技大學超微量研究科技中心出具，客觀上並無不可信之情事，則被告於取得8月19日檢測報告後，顯已無需於113年8月27日再次進入系爭球場採樣。又被告雖稱於113年8月27日再次進入系爭球場採樣送檢，係為「踐行相關品保品管程序之要求，並提升環境稽查作業檢測數據之公信力，以強化稽查處分證據之證明力」（本院卷第276、369頁被告補充答辯㈢、㈤狀），但被告113年8月27日採樣後仍送由正修科技大學超微量研究科技中心檢測，檢驗方法與定量極限也均相同，此有8月19日檢測報告及113年8月29日檢測報告在卷可查（本院卷第378至381、382至384頁），而被告於113年8月27日再次進入系爭球場採樣送檢，如何可達成「踐行相關品保品管程序之要求，並提升環境稽查作業檢測數據之公信力，以強化稽查處分證據之證明力」之目的，也未據被告舉證說明（本院卷第395頁）。據上，被告以於113年8月27日派員攜帶證明文件進入系爭球場採樣之方法及「確認飲用水水源是否會因使用除草劑或農藥而遭受污染」或「踐行相關品保品管程序之要求，並提升環境稽查作業檢測數據之公信力，以強化稽查處分證據之證明力」之目的，固具有確保水資源清潔之法律上之正當性（水污染防治法第1條、第26條參照），惟被告於113年8月27日再次進入系爭球場採樣後送相同鑑定機構以相同方法檢驗之方法，顯無法達成「踐行相關品保品管程序之要求，並提升環境稽查作業檢測數據之公信力，以強化稽查處分證據之證明力」之目的，而不符適合性原則；且被告依8月19日檢測報告已可確認系爭球場9號及10號水池經採樣檢出「總氨基甲酸鹽-加保扶」，是被告於113年8月27日再次進入系爭球場採樣，對於「確認飲用水水源是否會因使用除草劑或農藥而遭受污染」之目的，顯非達成目的侵害較小之方法（已經有8月19日檢測報告可以證明），而與必要性原則相違。
⑥被告係以原告所屬人員於113年8月27日上午拒絕被告人員進
入檢查為由而為原處分，惟被告於113年8月27日上午第三次要求進入系爭球場採樣之行為顯然違反比例原則（適合性原則及必要性原則），其所為原處分，自難認適法。
㈡綜上所述，原處分有違反比例原則之違誤，訴願決定未予糾
正，即有未合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
㈢本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資
料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
六、結論：原告之訴為有理由。中 華 民 國 115 年 1 月 2 日
法 官 李明鴻以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 115 年 1 月 2 日
書記官 凃明鵑
附錄應適用法令：
一、水污染防治法㈠第26條：「（第一項）各級主管機關得派員攜帶證明文件，
進入事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施之場所，為下列各項查證工作：一、檢查污染物來源及廢（污）水處理、排放情形。二、索取有關資料。三、採樣、流量測定及有關廢（污）水處理、排放情形之攝影。（第二項）各級主管機關依前項規定為查證工作時，其涉及軍事秘密者，應會同軍事機關為之。（第三項）對於前二項查證，不得規避、妨礙或拒絕。（第四項）檢查機關與人員，對於受檢之工商、軍事秘密，應予保密。」㈡第50條：「規避、妨礙或拒絕第二十六條第一項之查證者，
處新臺幣三萬元以上三百萬元以下罰鍰，並得按次處罰及強制執行查證工作。」
二、飲用水管理條例第15條：「各級主管機關得派員並提示有關執行職務上證明文件或顯示足資辨別之標誌，進入公私場所，檢查飲用水水源水質、飲用水水質、連續供水固定設備、飲用水水質處理藥劑或採取有關樣品、索取有關資料，公私場所之所有人、使用人或管理人，不得規避、妨礙或拒絕。」
三、行為時違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第2條：「違反本法規定者，罰鍰額度除依下列規定附表一至附表八所列情事裁處外，依行政罰法第十八條第一項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響，並得考量受處罰者之資力。一、畜牧業適用附表一。二、社區及其他指定地區或場所專用污水下水道系統適用附表二。三、前二款以外之事業或污水下水道系統適用附表三。四、建築物污水處理設施適用附表四。五、違反本法第三十條水污染管制區內禁止行為者，適用附表五。六、違反本法第十一條第四項所定辦法，逾期九十日仍未繳納水污染防治費者適用附表六。七、違反依本法第二十條第三項、第二十二條、第三十一條第二項、第三十二條第四項或第三十三條第二項規定，有申報義務而不為申報或申報不完全者，適用附表七。八、違反本法各條款對應之處分基數，適用附表八。」
四、環境教育法第23條：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣五千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受一小時以上八小時以下環境講習」
五、行政程序法第7條：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」