高雄高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭114年度簡字第26號原 告 財團法人高雄高爾夫俱樂部代 表 人 陳建甫訴訟代理人 張啓祥律師
蔡宜真律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 張瑞輝訴訟代理人 王宗政
許淑娟上列當事人間高雄市除草劑管理自治條例事件，原告不服高雄市政府中華民國113年12月11日高市府法訴字第11330866900號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：坐落高雄市○○區○○段000 ○000 ○000 ○000 地號土地(下稱系爭土地) 為高雄市政府所有，並由高雄市政府工務局管理，均為都市計畫區之公園用地。原告向高雄市政府工務局承租系爭土地及其他訴外土地，且在其上經營址設高雄市○○區○○里○○路000 號高爾夫球場及練習場(下稱系爭球場) 。被告於民國113年8月9日、13日，分別揭同被告、農業局、水利局、自來水七區管理處等前往系爭球場，在原告球場倉庫查獲如附表所示共9 種除草劑合計235 瓶，及於系爭球場第18洞果嶺區（高雄市○○區○○段○○○○○段○000地號土地）、第15洞果嶺區（鳥松段164地號土地）、第10洞球道區（鳥松段184地號土地）、第11洞球道區及第12洞果嶺區（鳥松段189地號土地）之處採集球場內雜草送驗，經正修科技大學超微量研究科技中心(下稱政修科大超微量中心)檢驗結果，分別檢出除草劑嘉磷塞殘量，檢出值依序為0.0203mg/kg、0.0233mg/kg、0.0475mg/kg、0.0146mg/kg、0.00505mg/kg。因認原告有於禁止使用除草劑之公園用地等噴灑除草劑，違反高雄市除草劑管理自治條例(下稱系爭自治條例)第4 條第1項規定，嗣於113 年9 月4日函請原告陳述意見後，仍為此認定，即依系爭自治條例第6條規定，以113年9月27日高市環局環藥處字第00-000-000000號裁處書，裁處原告罰鍰新臺幣（下同）5萬元，並依環境教育法第23條規定，處環境講習8小時（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經高雄市政府駁回後，再提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：㈠被告自行送樣至正修科大超微量中心之檢測報告（下稱系爭
檢測報告）之檢測目的既為非環保法規用途之自行評估，且為被告自行採樣，自不得用於環保法規上或作為違反環保法規之憑據，證據適法性及證據力顯屬有疑。
㈡本件受測物為野草，並非食品，被告不得以針對食品中殘留
農藥之檢測方式為本件檢測，況該檢測之適用範圍亦載明係適用於穀類及乾豆類，則被告以非本件適用範圍之檢測方式作成之系爭檢測報告，自不應作為裁罰依據。
㈢依據衛生福利部食品藥物管理署（衛福部食藥署）公告，用於檢測嘉磷塞之檢驗方法之定量極限（即樣品中待測物可被定量測出的最低量）為0.1ppm（1ppm等於1 mg/kg），檢測結果低於定量極限者得以未檢出表示。本件所測得之嘉磷塞含量均顯低於0.1ppm，依衛福部食藥署之定量極限測量，應標示為未檢出，原告自無受裁罰之理由。
㈣並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠被告委託檢測之正修科大超微量中心為環境部所核定之環境
檢驗測定機構，其檢測方式係參考「食品中殘留農藥檢驗方法－極性農藥及其代謝物多重殘留分析方法」（TFDAP0006.01），並檢測出送檢雜草上含有「嘉磷塞0.0203mg/kg」，被告依報告之檢出數值做認定事實、適用法令之用，符合依法行政原則。
㈡針對植物檢體中嘉磷塞的檢測，環境部目前並無公告特定之
標準檢驗方法，故目前實務上多參考衛福部公告之「TFDAP0
006.01－極性農藥及其代謝物多重殘留分析方法」進行分析。系爭自治條例對於除草劑並沒有所謂容許值之規定，只要確認有使用，即可依法裁罰。又依正修科大超微量中心說明，其於該方法前處理上有調整，故定量極限可提升至0.005mg/kg，被告在系爭球場倉庫查獲大量除草劑，又在系爭球場6個植物檢體上檢出5個含有嘉磷塞殘留，足以證明系爭球場確實使用過除草劑。原告所述「低於定量極限者既容許以未檢出為標示」云云，係將實驗客觀數據與法規要求之容許值混為一談，更何況系爭自治條例並沒有容許值的規定。
㈢並聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：系爭檢測報告是否具有證據能力，檢驗結果是否具有可信性？
五、本院之判斷：㈠應適用之法令：
⒈農藥管理法：
⑴第4條第2款：
直轄市、縣（市）主管機關之主管事項如下：二、農藥管理法規之執行與轄內農藥管理自治法規之制（訂）定、釋示及執行。
⑵第5條第1款、第2款：
本法用詞定義如下：一、農藥：指成品農藥及農藥原體。二、成品農藥：指下列各目之藥品或生物製劑：（一）用於防除農林作物或其產物之有害生物者。（二）用於調節農林作物生長或影響其生理作用者。（三）用於調節有益昆蟲生長者。（四）其他經中央主管機關公告，列為保護植物之用者。⒉系爭自治條例：
⑴第3條：
本自治條例所稱除草劑，指依農藥管理法規定，經中央主管機關核准登記，並發給許可證之除草劑。
⑵第4條第1項：
本市禁止使用除草劑。但符合下列情形之一者，不在此限：
一、都市計畫範圍內農業區土地。二、非都市土地，經編定為農牧用地、林業用地及養殖用地。三、有事實證明實際從事農業及園藝使用之土地，及其他從來農業使用之土地。四、其他基於公共利益考量有使用除草劑之必要，並經主管機關同意。
⑶第5條第1項：
主管機關有相當理由足認土地有違反前條規定事實之虞者，得派員於必要範圍內採集土壤、水樣及動（植）物等檢體，土地所有權人、其他權利人、管理人或使用人不得規避、妨礙或拒絕。
⑷第6條：
違反第4條規定於禁止使用除草劑之土地，違法使用除草劑者，處行為人、土地所有權人、其他權利人、管理人或使用人5,000元以上5萬元以下罰鍰。⒊環境教育法第23條：
自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或5,000元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。㈡查事實概要欄記載之事實，除上開爭點外，其餘均為兩造所
不否認(參見本院卷第232、234至235頁)，並有高雄市○地○○○區○○○○○○○○○○號查詢結果（參見原處分卷第33至34頁；本院卷第103頁）、系爭土地建物查詢資料（參見本院卷第297至300頁）、高雄市市有公用不動產租賃契約、公證書、協議書（參見本院卷第253至265頁）、被告113年8月9日、13日除草劑陳情案件紀錄表、扣留收據、稽查照片（原處分卷第1至6頁；本院卷第279至281頁）、系爭檢測報告（原處分卷第21至27頁）、被告113年9月4日高市環局土字第11338656700號函、原告113年9月10日高俱字第113054號函（參見原處分卷第第37至38頁、40至44頁）及原處分及訴願決定（參見原處分卷第48、79至86頁）等件在卷可稽，此部分之事實，堪以認定。
㈢依據農藥管理法第5條第1款、第2款之定義，除草劑屬農藥種
類之一，有農業部動植物防疫檢疫署-農藥資訊服務網頁1份在卷可參(參見本院卷第161頁)。高雄市政府為有效管理高雄市除草劑之使用，俾維護環境生態與市民健康，故依據該法第4條第2款規定授權制定系爭自治條例，該條例第4條第1項、第6條規定，經核並未逾越授權之範圍，且符合農藥管理法為達到農藥管理之目的，亦無牴觸中央相關法規規定，自得予以適用。準此，系爭自治條例原則上課予其轄區內人民禁止使用除草劑之行政法上義務，僅於該條例第4條第1項但書規定之情形，例外准予使用。倘若有違反該行政法上義務，即該當同條例第6條規定之處罰要件。
㈣查系爭土地位於高雄市轄區，應受系爭自治條例規範。而系
爭土地既非屬系爭自治條例第4條第1項第1款至第3款規定之土地，亦未經主管機關基於公共利益考量同意使用除草劑，而無同項第4款規定適用，則依系爭自治條例第4條第1項本文規定，應禁止使用除草劑。惟被告在系爭球場內上開地點採集之雜草檢體，經送正修科大超微量中心以液相層析串聯質譜儀（LC-MS/MS) 檢驗結果，各呈現上開除草劑嘉磷塞殘留量數值，業經本院認定如前。審酌正修科大超微量中心為環境部所核定之環境檢驗測定機構，並領有環境部國環檢證字第079號許可證，本次檢驗方法是參考衛福部公告之食品中殘留農藥檢驗方法－極性農藥及其代謝物多重殘留分析方法（TFDAP0006.01），有該中心之環境部國環檢證字第079號許可證、系爭檢測報告、液相層析串聯質譜儀（LC-MS/MS) 檢驗紀錄表及上開食品中殘留農藥檢驗方法網頁資料等件在卷可考(參見本院卷第171至228頁；原處分卷第21至29頁)，因上開檢驗方法適用於穀類及乾豆類中嘉磷塞、固沙草及其代謝物等7品項極性農藥殘留之檢驗，核與雜草均屬植物之生物種類，僅係可食用與不可食用之功能區別，且該檢驗方法並經衛生主管機關認可，據此堪認其檢驗結果自具可信性。上開雜草既檢出除草劑嘉磷塞反應，並佐以現場扣有如附表所示之大量除草劑，足證原告有於113 年8 月9 日至13日在系爭球場上開地點，使用除草劑之事實，即有於禁止使用除草劑之公園用地噴灑除草劑，而有違反系爭自治條例第
4 條第1項規定之違規行為。㈤另查，原告在系爭土地上經營系爭球場，本應注意上開法規
規定，且原告向高雄市政府工務局承租之上開169、184、189等地號土地時，其等於租賃契約第9條第2、4項已約定：租賃物因位於澄清湖飲用水水源水質保護區或一定距離之地區，應以無毒方式為管理及維護工作，並不得為傾倒、施放等如以汙染水源水質之物品，以及除草及樹木修剪時亦不得噴灑農業。有高雄市市有公用不動產租賃契約1份附卷可參(參見本院卷第255頁)。因此，原告主觀上至少有過失，亦可認定。被告依據系爭自治條例第6 條規定對原告予以裁處，於法並無不合。
㈥對原告主張不採之說明：
⒈查原告與高雄市政府工務局將上開租賃契約公證時，係由訴
外人即原告總經理劉厚鵬代理原告為之；原告前向被告提出申請「水汙染防治措施計畫及水汙染防治許可(文件)申請表」時，亦係授權劉厚鵬負責管理有關原告水汙染防治相關事務，有上開租賃契約公證書及該水汙染申請表暨委託書各1份在卷可參(參見本院卷第283至289頁)。則依劉厚鵬先前已有代理原告為上開經營管理之重要事項，足見其在原告公司具有相當決策能力，顯非一般員工。而被告於前揭時間均揭同劉厚鵬，前往系爭球場稽查及查扣如附表所示除草劑，有現場稽查照片及上開扣留收據等件可考(參見本院卷第275至281頁)。因原告人員均已參與相關採集程序，又未於採集過程中爭執採集程序有何瑕疵等情，原告主張系爭檢測報告檢體為客戶自行採樣(參見本院卷第363頁)，證據適法性有疑等節，難認有理由。
⒉另目前環保法規並未針對雜草之除草劑制定檢驗程序及檢測
方法，環境部因此無此類公告可循，是國內並無法定檢測方式規範依據。而正修科大超微量中心以食品中殘留農藥檢驗方法，檢驗系爭球場內之雜草有無殘留嘉磷塞除草劑，具有可信之基礎，並無不當，已如前述，且系爭檢測報告記載檢測目的為「自行評估」，供被告作為認定原告有無違反系爭自治條例嚴禁使用農藥規定之依據，亦難認有何證據不適格之情。再者，農藥管理法第33條規定：「使用農藥者，應使用經中央主管機關核准之農藥。農作物或其產物上市前之農藥殘留量經檢驗結果，超過衛生主管機關所定農藥殘留容許量標準者，應經複驗或重新抽樣檢驗合格，始得販售。為維護人體安全、環境保護及生態保育，中央主管機關應訂定農藥使用、農產品農藥殘留抽驗及其他應遵行事項之辦法。」。食品衛生管理法第15條第1項規定：「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：五、殘留農藥或動物用藥含量超過安全容許量。」。同法第2項並授權中央主管機關衛生福利部就殘留農藥安全容許量訂立農藥殘留容許量標準。綜合上開法規，可察我國對於農作物或其產物、食品或食品添加物等物，是存有容許使用經中央主管機關核准之農藥之空間，並以農藥殘留容許量標準為限制。然而，系爭自治條例第4條第1項卻是嚴禁在該項但書以外之處所使用除草劑，亦即不符合該項但書規定之處所，其檢體係完全無容許值之規定，只要一經檢出有嘉磷塞除草劑殘留，即有該違規行為。因此，原告主張應以衛生福利部食品藥物管理署公告，用以檢測嘉磷塞之檢驗方法TFDAP0006.01之定量極限為0.1ppm為依據，即0.1mg/kg(參見本院卷第373頁之檢驗數據單位換算網頁)，衡量本件所測得嘉磷塞含量皆低於0.1ppm，故應標示為未檢出，原告不應受罰等節(參見本院卷第365頁)，亦洵無可採。
⒊此外，農藥管理法第33條第2項規定：「農作物或其產物上市
前之農藥殘留量經檢驗結果，超過衛生主管機關所定農藥殘留容許量標準者，應經複驗或重新抽樣檢驗合格，始得販售。」。農藥使用及農產品農藥殘留抽驗辦法第7條第1項、規定：「為確保使用農藥安全，主管機關得派員至田間、集貨、理貨、加工、分裝或貯存等場所無償抽取農作物或農產品，並得向生產者或貨主查詢農藥使用種類或方法，以及農產品來源或進出貨交易憑證資料，任何人不得規避、妨礙或拒絕。」。同辦法第9條規定，主管機關依第7條第1項規定抽取之樣品，應送相關檢驗機關（構）檢驗農藥殘留之程序，及主管機關對檢驗結果超過衛生主管機關所定農藥殘留容許量標準之辦理程序；第9條之1規定，生產者或貨主對於前條第2項檢驗結果有異議時，得申請原檢體複驗之程序，並明定經檢驗合格之農作物或農產品，始得准予販售。綜觀上開法條規範整體意旨，均僅明定有關農作物或其產物之農藥殘留量檢驗結果，得再申請復驗。而本件檢體為雜草，顯非屬農作物或其產物，自無該等復驗程序規範之適用。原告主張原處分未准許其申請復驗，與該等規範不符而違法，仍無理由。
㈦綜上，原告違規事實明確，被告認定原告違反系爭自治條例
第4條規定，作成原處分裁處原告罰鍰5萬元，並依環境教育法第23條規定，處環境講習8小時，洵屬有據。且裁處結果符合該項規定授權之範圍，並審酌於系爭球場倉庫查獲大量除草劑，應受責難程序頗高，影響環境生態甚鉅等情，原處分裁處結果難認有何裁量違法之情。訴願決定予以維持並駁回本件訴願，亦無不合。是原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻防方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，不另一一論述，併此敘明。
七、結論：本件原告之訴無理由，爰判決如主文。
八、訴訟費用負擔依據：行政訴訟法第236條、第98條第1項前段規定。
中 華 民 國 114 年 10 月 14 日
法 官 黃姿育附表：
編號 品名 數量 1 新全草滅（農藥製字第06453號） 24包 2 景清地（農藥進字第03293號） 47瓶 3 擊稗（農藥進字第03466號） 30瓶 4 真省工（農藥進字第01700號） 20瓶 5 剋藤（農藥製字第06214號） 39瓶 6 歐洲除草王（農藥進字第03083號） 22瓶 7 易通圃（農藥進字第3011號） 24瓶 8 農大帥（農藥製字5834號） 28瓶 9 嘉濱二四地（農藥進字第01911 號） 1 瓶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20 日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20 日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣 3,000元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 114 年 10 月 14 日
書記官 郭孟豪