高雄高等行政法院判決地方行政訴訟庭第一庭114年度簡字第277號原 告 林宜榮
裘秀慧被 告 臺東縣政府代 表 人 饒慶鈴訴訟代理人 陳憶媚
徐珩追加被 告 衛生福利部代 表 人 石崇良上列當事人間老人福利法事件，原告不服衛生福利部中華民國114年11月3日衛部法字第1140016131號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠依行政訴訟法第111條第1項至第3項規定：「（第1項）訴狀
送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」㈡經查：
⒈關於追加被告衛生福利部之部分，本件起訴狀繕本於民國114
年12月16日函送被告（見本院卷第59頁），原告於115年7月7日始追加衛生福利部為追加被告（見本院卷第215頁），聲明追加被告所訂行政命令違反法律部分均撤銷，並經被告即臺東縣政府明白表示不同意其追加等語（見本院卷第259頁言詞辯論筆錄），且未經被告即臺東縣政府、追加被告衛生福利部為本案言詞辯論，復無前開行政訴訟法第111條第3項規定各款所列應准許其追加情形，則原告追加被告衛生福利部請求撤銷其所訂之中低收入老人生活津貼發給辦法第3條第1項規定關於家戶人口計算部分，並非合法，不應准許。⒉又原告2人復於115年9月16日具狀追加訴之聲明為被告應自11
0年4月起至111年4月止每月5日，給付原告林宜榮新臺幣（下同）8,329元即自各應給付日起至給付日止，按年息百分之5計算之遲延利息，然上開訴之追加並不符行政訴法第111條第3項所定得追加訴訟之要件，且係於言詞辯論終結後所為，程序上顯不合法，應併予駁回。
二、事實概要：原告林宜榮、裘秀慧分別於114年1月16日、同年1月23日分別檢附相關資料向被告申請114年度中低收入老人生活津貼，經被告核定符合114年度中低收入老人生活津貼資格（家庭總收入按全家人口平均分配之金額，每人每月達最低生活費1.5倍以上，未超過2.5倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之1.5倍），依據中低收入老人生活津貼發給辦法（下稱系爭津貼發給辦法）第5條第1項第2款規定，每月發給4,164元，並分別對原告裘秀慧以114年5月1日府社救字第1140099085號函（下稱原處分一）及對原告林宜榮以114年5月2日府社救字第1140099079號函（下稱原處分二）核定，由臺東縣臺東市公所轉知原告2人核定結果。原告2人不服，提起訴願，經衛生福利部（下稱衛福部）於114年11月3日衛部法字第1140016131號訴願決定書（下稱訴願決定）駁回2人訴願。原告2人猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈原處分一、二所適用之系爭津貼發給辦法第3條第1項規定違
反中央法規標準法第11條規定，該項規定老人福利法第2條第1項第2款全家人口計算範圍及計算方式，準用社會救助法第5條、第5條之1、第5條之3相關規定，應以法律明定，不得由行政機關以行政命令規範如何準用，否則行政機關逾越立法權。
⒉被告適用系爭津貼發給辦法第3條第1項規定準用社會救助法
第5條、第5條之1、第5條之3相關規定，計算原告全家人口為6人，卻忽略適用民法第1115條第1款法定扶養義務人第1順位為直系血親卑親屬規定，則被告應依民法第1115條規定計算原告全家人口為8人，亦即原告2人、原告兒子林易儒及其子女林柏澄、原告長女林元元及其2名子女游軒珉、游昀璋、原告次女林咨妤，而原告媳婦林思嘉屬民法第1115條第6款第6順位扶養義務人，應排除列入。爰依憲法第80條、第172條、中央法規標準法第11條、民法第1114條、第1115條、第1116條、兒童及少年福利與權益保障法第49條等規定，對本案作出原告勝訴判決。
㈡原告裘秀慧聲明：
⒈訴願決定及原處分一不利於原告裘秀慧部分均撤銷。⒉被告應作成自114年1月起至12月止，每月5日給付原告裘秀慧
8,329元及自各應給付日起至給付日止，按年息百分之5計算之遲延利息。
㈢原告林宜榮聲明：⒈訴願決定及原處分二不利於原告林宜榮部分均撤銷。⒉被告應作成自114年1月起至12月止，每月5日給付原告林宜榮
8,329元及自各應給付日起至給付日止，按年息百分之5計算之遲延利息。
四、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈查原告全戶列計6人（原告2人、林咨妤、林易儒、林思嘉、
林元元），每月家庭總收入計19萬8,463元，平均每人每月收入為3萬3,077元，符合系爭津貼發給辦法第5條第1項第2款規定，全戶不動產總計627萬1,224元（土地4筆計528萬9,024元，房屋4棟總計98萬2,200元），亦符合被告113年9月26日公告之114年度中低收入老人生活津貼不動產限額746萬元，家戶動產總計229萬1,099元，符合系爭津貼發給辦法第2條第1項第2款第2目其存款本金、投資及有價證券價值之合計金額應不超過375萬元之規定，是以，原告2人符合系爭津貼發給辦法第5條第1項第2款「每人每月達最低生活費1.5倍以上，未達2.5倍」之規定，原處分一、二應予維持。
⒉系爭津貼發給辦法第3條第1項準用社會救助法第5條規定，係
因國家審查社會救助資格時，評估申請人及其家庭整體經濟能力所設之行政法規範，目的在於確認家庭可運用資源及扶養體系是否足以維持基本生活，進而決定是否動用國家社會救助資源。惟民法第1115條、第1116條規定，係就私法上扶養義務人間之負擔責任順序與負擔程度所為規範，適用前提係於具體扶養請求權發生時，作為判斷各扶養義務人應否、如何負擔扶養責任之依據。二者規範目的、適用階段及法律效果均不相同，並無相互牴觸或排斥適用之情形。
⒊系爭津貼發給辦法第3條第1項準用社會救助法第5條第1項第3
款規定，其他直系血親應以同一戶籍或共同生活為要件，○○○、○○○、○○○於申請時未與原告2人設於同一戶籍，亦無共同生活之事實，不符系爭津貼發給辦法準用之社會救助法第5條第1項第3款所定家庭應計算人口範圍之法定要件。而林思嘉因為綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人，應列計家庭人口，符合系爭津貼發給辦法準用社會救助法第5條第1項第4款所定家庭應計算人口範圍。
㈡聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠前提事實
如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有原處分一暨核定名冊(申請人裘秀慧)、原處分二暨核定名冊(申請人林宜榮)（見原處分卷第79-85頁）、戶籍資料、金管會-保管帳戶客戶餘額表財稅資料明細、114年度臺東縣臺東市申請調查表（見原處分卷第93-119頁）、訴願決定書（見原處分卷第123-129頁）等附卷可稽，應堪認定。
㈡應適用之法令⒈老人福利法
⑴第11條第1項：老人經濟安全保障，採生活津貼、特別照顧津貼、年金保險制度方式，逐步規劃實施。
⑵第12條第1項：中低收入老人未接受收容安置者，得申請發給生活津貼。
⑶第12條第3項：前2項津貼請領資格、條件、程序、金額及
其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之，並不得有設籍時間之限制；申請應檢附之文件、審核作業等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。⒉老人福利法第12條第3項授權訂定之中低收入老人生活津貼發
給辦法（下稱系爭津貼發給辦法）⑴第2條第1項第2款、第2項：（第1項第2款）符合下列各款
規定之老人，得依本法第12條第1項規定，申請發給生活津貼（以下簡稱本津貼）：二、家庭總收入及財產符合下列基準：（一）家庭總收入：按全家人口平均分配之金額，每人每月未超過中央主管機關或直轄市主管機關當年公布最低生活費標準之2.5倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之1.5倍。但有特殊情形，經直轄市、縣（市）主管機關報中央主管機關專案核定者，不在此限。（二）全家人口存款本金、投資及有價證券價值計算之合計金額：全家人口僅申請人1人時，未超過250萬元；每增加1人，以增加25萬元為限。（三）全家人口所有之土地或房屋：未超過合理之價值。（第2項）符合社會救助法規定之低收入戶或中低收入戶申請本津貼時，免審查前項第2款所定事項。
⑵第3條：（第1項）前條第1項第2款家庭總收入及財產，其
應計算人口範圍及計算方式，準用社會救助法第5條、第5條之1、第5條之3相關規定。（第2項）本辦法中華民國111年1月1日修正施行前已領取本津貼，且資格未曾中斷者，全家人口應列入及不列入應計算人口之範圍，修正施行前之規定較有利者，依原規定辦理。⑶第4條第1項：第2條第1項第2款第3目所定土地或房屋合理
之價值，其評定基準，由直轄市、縣（市）政府依下列方式計算後定之：一、土地價值：以公告土地現值計算；不列入家庭不動產計算之土地，準用社會救助法第5條之2規定。二、房屋價值：依主管稽徵機關核計之房屋現值計算。
⑷第5條：（第1項）本津貼每月每人發給之基準如下：一、
未達最低生活費1.5倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之1.5倍者：7,759元。二、達最低生活費1.5倍以上，未超過2.5倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之1.5倍者：3,879元。（第2項）前項所定金額，每4年調整1次，由中央主管機關參照中央主計機關發布之最近1年消費者物價指數，較前次調整之前1年消費者物價指數成長率公告調整之。但成長率為零或負數時，不予調整。⒊社會救助法
⑴第1條：為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者，並協助其自立，特制定本法。
⑵第2條：本法所稱社會救助，分生活扶助、醫療補助、急難救助及災害救助。
⑶第5條第1項：第4條第1項及前條所定家庭，其應計算人口
範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。四、前3款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。
⑷第5條第3項：第1項各款人員有下列情形之一者，不列入應
計算人口範圍：一、尚未設有戶籍之非本國籍配偶或大陸地區配偶。二、未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬。三、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。四、未與單親家庭未成年子女共同生活、無扶養事實，且未行使、負擔其對未成年子女權利義務之父或母。五、應徵集召集入營服兵役或替代役現役。六、在學領有公費。七、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。八、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達6個月以上。九、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜。
⒋臺東縣政府113年9月26日府社救字第1130215733B號公告其中
關於公告事項：一、114年臺東縣低收入戶最低生活費公告金額定為15,515元；低收入戶動產限額每人以95,000元為限；不動產限額每戶373萬元。申請人原符合113年低收入戶，但其家庭應計算人口之所有土地及房屋未增加者，不受社會救助法第4條第1項家庭財產(不動產)限額規定之限制。二、中低收入戶審查標準為家庭總收入平均分配全家人口，每人每月不超過23,273元；動產限額每人以142,500元為限；不動產限額每戶560萬元。申請人原符合113年低收入戶，但其家庭應計算人口之所有土地及房屋未增加者，不受社會救助法第4條第1項家庭財產(不動產)限額規定之限制。
㈢按司法院釋字第443號、第614號解釋意旨之層級化法律保留
原則，可知何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，亦即所謂之規範密度，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範。又關於「給付行政」措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，惟如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令。查老人福利法第12條第3項前段規定，中低收入老人生活津貼請領資格、條件、程序、金額及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。衛生福利部依據老人福利法第12條第3項之授權，考量國家財政收支情形及社會經濟狀況，訂定系爭津貼發給辦法，已有法律明確授權之依據，且未逾越法律授權範圍，尚無違反法律保留原則。
㈣次按系爭津貼發給辦法係中央主管機關依老人福利法第12條
第3項授權而訂定，具有社會救助性質，其目的在於衡酌國家資源之有限性、資源合理分配及社會經濟狀況，評估申請人及其家庭整體經濟能力，判斷家庭可運用資源及其扶養體系是否足以維持申請人基本生活，藉此決定是否啟動國家社會救助之資源，並非以民法規定為依據。而民法第1115條規定係就扶養義務人有數人時，負擔扶養義務人之法定優先順序；第1116條規定係就受扶養權利者有數人，負扶養義務者經濟能力不足扶養其全體時，受扶養人之先後順序，此等規定均係就民法上扶養義務人間之負擔責任順序與負擔程度所為規範，於受扶養權利人行使民法上扶養請求權時，作為判斷各扶養義務人應否、如何負擔扶養責任之依據。二者規範目的、適用要件及法律效果均不相同，並無相互牴觸之情形。從而，系爭津貼發給辦法第3條第1項規定準用社會救助法第5條、第5條之1、第5條之3相關規定，計算家庭總收入之應計算人口範圍，難謂有何違法之情事。
㈤被告所作成之原處分一、二核無違誤：
⒈經查，原告2人均已年滿65歲，分別於114年1月16日、23日向
被告申請114年度中低收入戶老人生活津貼（原處分卷第13頁、第19頁）。依系爭津貼發給辦法準用社會救助法第5條第1項及第3項規定應計算人口範圍及不列入應計算人口範圍，可知本件原告2人應計算全戶人口為申請人、配偶、一親等之直系血親（即原告長女林元元、原告次女林咨妤、原告長子林易儒等3人）、前3款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人（林思嘉1人即林易儒之配偶），共計6人。至於○○○、○○○、○○○等3人所設戶籍分別為臺東市○○路000○0號、高雄市○○區○○街000號，均未與原告2人設籍於同一處（見原處分卷第97頁、第98頁），且原告2人並未舉證證明有與上開○○○、○○○、○○○等3人共同生活之事實，原告林宜榮並不爭執其與該3人未設同一戶籍亦無共同生活（本院卷第123頁），故而排除。則被告以原處分一、二認其全戶應列計人口共6人(即原告2人、林元元、林咨妤、林易儒、林思嘉)，洵屬有據。
⒉承前所述，經被告審認其全戶應列計人口有原告2人、林元元
、林咨妤、林易儒、林思嘉共6人，每月家庭總收入計198,463元，平均每人每月收入33,077元，達最低生活費1.5倍以上（23,272.5元），未超過2.5倍（38,787.5元），且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之1.5倍（38,589元），故被告審核其家庭總收入按全家人口平均分配之金額，每人每月達當年公布最低生活費標準1.5倍以上，未超過2.5倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之1.5倍，符合系爭津貼發給辧法第5條第1項第2款之規定，每月發給4,164元生活津貼，則被告以原處分一、二核定上開金額，於法並無違誤。是原告2人認全戶應列計人口為林易儒、林元元、林咨妤、○○○、○○○、○○○加原告2人共計8人，排除林思嘉云云，核屬其一己主觀見解，故原告2人此部分主張，尚無可採。
㈥原告2人請求被告應作成自114年1月起至12月止每月5日，分
別給付原告2人各8,329元及自各當月5日起至給付日止，按年息百分之5計算之遲延利息部分：
⒈按在某一特定之行政法上法律關係上，如發生公法上金錢給
付義務，債務人給付遲延，而相關行政法律並未明文規定債務人應付遲延利息時，債權人可否主張遲延利息？其法理依據為何？通說均認為，目前行政法之理論尚未建立遲延利息之一般原則。而學者見解，除法律明文規定外(如行政契約有明白約定遲延利息)，對於行政契約關係以外之其他各種行政法上債之關係(如公法上不當得利、公法上無因管理、依據特別行政法成立之行政法上債之關係等)，是否得類推適用民法有關遲延利息之規定，則尚有爭議，目前並未形成肯定見解之通說，而有待就各種不同之法律關係或法律規定分別探討(司法院釋字第683號大法官林錫堯協同意見書參照)。
⒉查本件原告2人係依據老人福利法第12條規定「中低收入老人
未接受收容安置者，得申請發給生活津貼。」而申請發給生活津貼，屬依據特別行政法成立之行政法上債之關係，而非行政契約之法律關係，且觀諸老人生活津貼之發給目的，係用以保障每個國民都能維持最低生活需要及基本保障之社會資源，領取人不負擔繳納義務，性質屬社會福利，考量其目的、法律關係及申請人所負擔之義務等因素，難認與民法債之關係性質類似，故無從類推適用民法有關遲延利息之規定，且原告2人亦未提出其請求遲延利息之請求權基礎，則其此部分之請求，應屬無據。
六、綜上所述，被告依系爭津貼發給辦法第3條第1項準用社會救助法第5條規定計算原告2人全家人口範圍為6人，及以最近一年度之財稅資料，作成原告2人符合「1.5倍-2.5倍」中低收入老人生活津貼資格核定之原處分一、二，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合，原告2人仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、另原告2人所為之追加被告衛生福利部、追加訴之聲明，不符行政訴訟法第111條所定得追加訴訟之要件，自不合法，本應以裁定駁回，惟本院為求裁判卷證齊一及訴訟經濟，爰併以程序更為慎重之判決駁回之。至於原告2人就此部分實體之主張，基於程序不合，實體不究之原則，無再予審究必要，故不另論及，併此敘明。
八、本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
九、結論︰原告之訴一部不合法、一部無理由，爰合併以判決駁回。中 華 民 國 115 年 10 月 14 日
法 官 蔡牧玨以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20 日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20 日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣 3,000元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 115 年 10 月 14 日
書記官 陳嬿如