高雄高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第一庭
114年度簡字第23號原 告 高雄市鹽埕區七賢大樓管理委員會代 表 人 高聯生訴訟代理人 連立堅律師
李淑欣律師被 告 高雄市政府消防局代 表 人 王志平訴訟代理人 陳盈蓓
謝宗哲黃錦先上列當事人間消防法事件，原告不服高雄市政府民國113年11月21日高市府法訴字第11330822500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係位於高雄市○○區○○○路000號「高雄市鹽埕區七賢大樓（下稱系爭大樓）」之管理權人，被告所屬第二救災救護大隊前於民國104年9月30日派員至系爭大樓實施消防安全設備檢查，發現系爭大樓有火警自動警報、室內消防栓、自動撒水、水霧滅火、排煙、緊急照明、標示、緊急電源插座、緊急廣播、緊急電源等消防安全設備故障及配件損壞、缺少等多項缺失，經被告開立限期改善通知單及多次複查，仍不合規定，迭經被告依法舉發及命限期改善並裁處罰鍰共計29次。嗣被告於113年6月25日再次派員前往系爭大樓複查，系爭大樓消防設備缺失仍未改善完畢，被告遂開立舉發違反消防法案件及限期改善通知單（編號：BA25647）予以舉發及命限期改善，並給予原告陳述意見之機會，案經被告審酌調查事實證據結果，核認原告違反消防法第6條第1項規定事實明確，乃依消防法第37條第1項、各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項（下稱處理注意事項）第5點及附表1違反消防法第6條有關消防安全設備設置及維護規定裁處基準表（下稱裁處基準表）等規定，以113年8月22日高市消防預字第11334768200號裁處書裁處原告新臺幣(下同)8萬元罰鍰(下稱原處分)。原告不服，提起訴願，經高雄市政府113年11月21日高市府法訴字第11330822500號訴願決定書駁回其訴願(下稱訴願決定），原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠消防法係74年11月29日公布、各類場所消防安全設備設置標
準係78年7月31日發布，而系爭大樓係67年10月19日取得高雄市政府工務局（67）高市工都執字第10224號建造執照，故在系爭大樓取得建造執照前，並無消防法可資遵行，依據67年間之法規，並未要求系爭大樓應備有室內消防栓、自動撒水、水霧滅火、排煙、緊急電源插座等消防安全設備。系爭大樓應屬於建築法第77條之1所定原有合法建築，被告並未依據建築法第77條之1所定，依據實際情形要求原告改善或改變其他用途，亦未告知原告應如何申請改善程序，而逕認原告違反消防法等相關規定予以處罰，其所為之處分顯已違法。
㈡原告有積極進行改善措施：
⒈系爭大樓興建完成約40年，屬老舊之建築物，因為規劃上之
特殊性，導致區分所權人眾多，計有611戶，對於系爭大樓消防設備之改善，區分所有權人意見不一，難有共識，加以區分所有權人對於系爭大樓之基地僅有地上權，並無土地所有權，因此系爭大樓在市場上之交易價格較相同年份之建築物為低，於此情形下，區分所有權人願意負擔的每月管理費金額偏低，原告長期處於所收管理費用勉強维持系爭大樓基本運作之窘境，難以負荷高額之消防設備改善及维護費用。⒉原告在管理費短缺情形下，透過區分所有權人會議之決議，
增加區分所有權人應繳納之管理費、消防基金，並於112年間委任消防工會就系爭大樓消防設備改善工程規劃「七賢大樓消防設備修繕及更新工程複評報告書」，此部份即花費約80萬元。而依據「七賢大樓消防設備修繕及更新工程複評報告書」內所載之預算書，系爭大樓待改善之消防項目計有八大項目，加計監造及保險等費用後，總工程費用高達38,766,438元，顯非原告能自行決定發包施工，必須經由區分所有權人會議決議始能執行。故原處分以原告未進行改善而加以裁罰，顯然忽略改善工程所需費用甚高，非原告於短時間內能改善完畢等情形。
⒊被告於113年進行消防檢查前，原告即決定逐項施做改善工程
，並預定於113年度區分所有權人會議討論表決第二期消防改善工程「消防泵浦專用電源MP盤工程」等事項。而原告於收到BA25647號舉發通知單後，即與系爭大樓區分所有權之一的高雄市政府經濟發展局研商113年度區分所有權人會議討論事項中有關消防改善工程事宜，並依舉發通知單所提之缺失項目積極協助維修，原告亦委任工程師儘速繪製施工圖，並就第二期改善工程向多家廠商詢價，最後由琮盛工程行於113年9月3日提出向台電公司申請新設高壓用電及消防泵浦專用電源MP盤工程之工程報價單，而區分所有權人高雄市政府經發局為第二期消防改善工程，亦購置消防泵浦及發電機設備供工程使用。是以，原告並非毫無改善作為，僅因待改善項目甚多，整體工程費用高達三千多萬元，致未能於被告規定之期限內動工施作。
㈢按行政罰法第18條第1項、第3項訂有減輕處罰之規定，如認
被告依據消防法第37條第1項處罰原告為有理由，亦懇請審酌原告能動支之管理費僅能勉強维持系爭大樓基本運作、原告已花費80萬元委任消防工會就系爭大樓消防設備整修及更新工程進行評估、積極接洽施工廠商、區分所有權人之一的高雄市政府經濟發展局已購置消防泵浦及發電機設備供改善工程使用、原告安排召開區分權人會議討論改善事宜等情，酌予減輕罰鍰等語。
㈣並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠原告主張系爭大樓屬建築法第77條之1所稱之原有合法建築物
應依其規定辦理。惟在消防法實施前，建築物管理係依建築法而來，按64年12月26日修正之建築法第70條、第72條規定可知，須經建築機關會同消防主管機關檢查其消防設備合格後，方得發給使用執照。又建築物消防安全設備之規定，乃係建築法第97條授權訂定之建築技術規則，並非如原告所稱無法令規範，故系爭大樓於75年取得使用執照，即表示當時系爭大樓消防安全設備於興建完成已依法設置並經查驗合格，此與原告所稱系爭大樓屬建築法第77條之1所定之原有合法建築物，應依該規定告知申請改善程序等語有別。建築法第77條之1係就原有合法建築物其構造安全不符現行規定加強其安全性，而被告檢查人員則是依法對系爭大樓當時既已存在，與現行無法運作不符規定之消防安全設備開單要求改善，兩者屬性不同。按消防法第6條第1項前段及公寓大廈管理條例第36條第12款規定，被告依法要求原告維護系爭大樓消防安全設備，洵屬有據，並無不合。
㈡至於原告主張系爭大樓管理費僅能勉強維持大樓基本運作、
對於消防設備改善委請消防公會評估已花費80萬元，且積極接洽廠商、召開區分所有權人會議、高雄市政府經濟發展局購置消防幫浦及發電機設備下，希能酌情減輕罰鍰云云。查系爭大樓為一棟地上16層、地下2層之建築物，自104年底起消防安全設備經被告檢查人員發現有多項消防安全設備故障及配件損壞、缺少等缺失開立限期改善通知單以來，已近9年仍尚有多項設備故障缺失無法完全改善完畢，含本次處分已連續舉發裁處共計30次，以原告104年起即知悉消防安全設備缺失起，實可依系爭大樓財務狀況，規劃討論相關消防設備改善期程並依限執行之，然原告對於被告命其改善事項多年來消極仍無法善盡維護義務。消防安全設備就大樓全體住戶之公共安全而言，誠屬必要且不可或缺，於火災發生時能發揮應有之預警與保護功能，而原告多年來竟無善盡維護及設置消防安全設備之義務，遽增系爭大樓危害風險，影響住戶生命、身體及財產安全甚鉅，原告不得以有部分改善進度為由，免除其實際上應改善全部消防設備缺失之責任。再者，在消防公會於112年中完成系爭大樓複評作業後，被告檢查人員於113年6月25日至系爭大樓實施第30次複查，該大樓原列多項消防安全設備故障缺失仍無一改善，依上開缺失屬處理注意事項113年3月5日修正後之第2次嚴重違規情形，按裁處基準表應處以13萬元以下罰鍰，被告綜觀系爭大樓，違反行政法上義務應受責難程度於法定裁量範圍內裁處8萬元罰鍰，實已酌輕量罰。至原告事後改善行為，僅可供下次複查時連續處罰裁量之參考，並不影響本案違規事實之成立等語。
㈢並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按行為後法律或自治條例有變更者，適用裁處時之法律或自
治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定，行政罰法第5條定有明文。原告行為後消防法第37條第1項規定有所變更，經比較新舊法規定，適用裁處前之法律並未較有利於受處罰者，故本件應逕適用裁處時之規定，先予敘明。
㈡本件應適用之法規：
⒈消防法：
⑴第2條：「本法所稱管理權人係指依法令或契約對各該場所有實際支配管理權者；其屬法人者，為其負責人。」。
⑵第6條第1項：「本法所定各類場所之管理權人對其實際支配
管理之場所，應設置並維護其消防安全設備；場所之分類及消防安全設備設置之標準，由中央主管機關定之。」。
⑶第37條第1、2項：「(第1項)違反第6條第1項消防安全設備、
第4項住宅用火災警報器設置、維護之規定或第11條第1項防焰物品使用之規定者，依下列規定處罰：一、供營業使用之場所，處場所管理權人2萬元以上30萬元以下罰鍰，並通知限期改善。二、非供營業使用之場所，經通知限期改善，屆期未改善，處場所管理權人2萬元以上30萬元以下罰鍰，並通知限期改善。(第2項)依前項規定處罰鍰後經通知限期改善，屆期仍不改善者，得按次處罰，並得予以30日以下之停業或停止其使用之處分。」。
⒉處理注意事項第5點：「限期改善、舉發及裁處時應依違反事
實及法規認定之，依違規情形，把握適當、公平、效果三原則，依表一至表十六之裁處基準表，慎選量罰，並注意下列程序之合法、完整：…」。其中關於表一:違反消防法第6條第1項有關消防安全設備設置及維護規定裁處基準表：
適用法條 次數 違規情形 第一次 第二次 第三次 第四次 第五次以上 備註 (單位：新臺幣) 消防法第三十七第一項 嚴重違規 八萬元以下 十三萬元以下 十九萬元以下 二十五萬元以下並得予以三十日以下停業或停止使用之處分 三十萬元以下並得予以 三十日以下停業或停止 使用之處分 一、裁罰金額之下限為二萬元。 二、一般違規及輕微違規經屢次處罰仍不改善者，得比照嚴重違規加重處罰。 一般違規 五萬元以下 十一萬元以下 十七萬元以下 二十三萬元以下並得予以三十日以下停業或停止使用之處分 三十萬元以下並得予以 三十日以下停業或停止 使用之處分 輕微違規 三萬元以下 九萬元以下 十五萬元以下 二十二萬元以下 三十萬元以下並得予以 三十日以下停業或停止 使用之處分 附註： 一、嚴重違規：如緊急電源、加壓送水裝置、消防水源、消防栓箱、配管、配線、排煙設備、無線電通信輔助裝置、自動警報逆止閥、一齊開放閥、受信總機、移動式自動滅火設備、通風換氣裝置、音響警報裝置、火警綜合盤、廣播主機、自動滅火設備藥劑、避難器具等拆除、損壞或功能不符等情形。 二、一般違規：如系統之部分配件，火警探測器、瓦斯漏氣檢知器、撒水頭、水霧頭、泡沫頭（噴頭）、蜂鳴器、水帶、瞄子等損壞、拆除、缺少或功能不符等情形。 三、輕微違規：嚴重違規與一般違規未列舉之違規事項。⒊建築法(73年11月7日修正公布)：
⑴第70條：「(第1項)建築工程完竣後，應由起造人會同承造人
及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應自接到申請之日起，10日內派員查驗完竣。其主要構造，室內隔間及建築物設備等與計設圖樣相符者，發給使用執照。不相符者，一次通知其修收後，再報請查驗。但供公眾使用建築物之查驗期限，得展延為20日。……(第3項)第一項主要設備之認定，於建築管理規則中定之。」⑵第72條：「供公眾使用之建築物，依第70條之規定申請使用
執照時，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應會同消防主管機關檢查其消防設備，合格後方得發給使用執照。」㈢本件事實概要欄所述情節，有裁處書、訴願決定書、高雄市
鹽埕區七賢大樓違規事證照片、七賢大樓裁罰清冊等件在卷可稽（本院卷第25頁、第39至48頁、第113至118頁），原告訴訟代理人對於系爭大樓之消防設備未改善及該設備都是原有之消防設施而年久失修等情，亦不爭執(本院卷第180頁)，堪認為真。查系爭大樓消防設備經被告於113年6月25日派員前往複查結果，該消防設備缺失仍未改善完畢，經被告開立舉發違反消防法案件及限期改善通知單予以舉發及命限期改善，並給予原告陳述意見之機會，則被告嗣依消防法第6條第1項、第37條第1項及處理注意事項等規定作成原處分，其認事用法並無違誤，作成行政處分之程序亦符合法律規定，難認原處分有何瑕疵及違誤之處。
㈣原告固主張系爭大樓取得建造執照前並無消防法可資遵行，
系爭大樓應屬於建築法第77條之1所定原有合法建築，被告並未依據建築法第77條之1所定，依據實際情形要求原告改善或改變其他用途，亦未告知原告應如何申請改善程序，而逕認原告違反消防法等相關規定予以處罰，其所為之處分顯已違法云云。查系爭大樓係於75年2月17日取得使用執照(本院卷第51頁)，依73年11月7日修正公布之建築法第70條、第72條規定，供公眾使用之建築物，依法申請使用執照時，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應會同消防主管機關檢查其消防設備，合格後方得發給使用執照；又依建築法第97條授權訂定之建築技術規則(66年2月25日內政部修正發布版本)建築設備篇第三章消防設備之規定，即有包含消防栓、自動撒水設備、火警自動警報器等設備之明文規範，而建築法第77條之1乃針對供公眾使用或經中央主管建築機關認有必要之非供公眾使用之原有合法建築物，其構造、防火避難設施及消防設備不符現行規定之建物所為之特殊規定，系爭大樓之消防設備既屬取得使用執照時即已存在之設備，僅因年久失修而不符消防法等相關規定，自與建築法第77條之1規定之要件不符。原告主張被告未依建築法第77條之1所定，依據實際情形要求原告改善或改變其他用途，亦未告知原告應如何申請改善程序即逕予裁罰，原處分顯有違法云云，自有未洽。
㈤原告雖主張其有積極進行改善措施，請求酌予減輕罰鍰云云
；然系爭大樓自104年起即經被告檢查人員發現有多項消防安全設備故障及配件損壞、缺少等缺失，迄本件處分時止，被告已開立多達29次舉發及限期改善通知單，則系爭大樓違規狀態乃長期存在，原告身為系爭大樓之管理權人，理應善盡維護消防安全設備正常運作之義務，自不得以已有部分改善進度為由，免除其實際上應改善全部消防設備缺失之責任。況且，本件被告裁處原告8萬元罰鍰，經考量原告違規次數及違規情形，被告裁處上開罰鍰金額並無顯然逾越裁量基準或裁量濫用、怠為裁量等情形，本院自應予以尊重，且原告亦未符合行政罰法所定得減輕或免除其處罰之情事，故原告請求酌予減輕罰鍰，難以允准。
五、綜上所述，原告違規事實洵屬明確，其各項主張均不足採。被告依前揭法令規定，以原處分裁處原告，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不當，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併予敘明。
七、結論：原告之訴無理由。中 華 民 國 114 年 9 月 18 日
法 官 謝琬萍上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。中 華 民 國 114 年 9 月 18 日
書記官 林秀泙