高雄高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第一庭
114年度交字第1398號原 告 李榮元被 告 臺南市政府交通局代 表 人 王銘德訴訟代理人 周易律師上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告民國114年10月8日南市交裁字第78-SZ0000000號裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣參佰元由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第237條之7規定，交通裁決事件之裁判，得不經言詞辯論為之。本件屬交通裁決事件，依兩造所述各節及卷內資料其事證已臻明確，本院認無經言詞辯論之必要，爰不經言詞辯論而為判決。
二、事實概要：原告於民國114年6月29日8時45分許駕駛車牌號碼00-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），在臺南市○○區○○路000000號旁)處（下稱系爭地點），因有「在騎樓停車」之違規行為，經臺南市政府警察局新營分局中山路派出所（下稱舉發機關）員警填掣南市警交字第SZ0000000號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單）逕行舉發。嗣原告不服舉發，於應到案日期前之114年8月20日向被告陳述不服，經被告函詢舉發機關後，認原告確有上揭違規行為，被告乃依道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第56條第1項第1款規定，於114年10月8日開立南市交裁字第78-SZ0000000號裁決書，裁處原告「罰鍰新臺幣（下同）900元」（下稱原處分）。原告不服，提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠被告稱系爭地點為「依建照退縮留設騎樓地」，惟實際現況
並非有屋簷覆蓋之騎樓構造，亦未實際供行人通行使用。查「騎樓」在建築技術規則建築設計編第46條有明確定義：「係指建築物一樓退縮部分，上方為樓層所覆蓋，提供行人通行之開放空間。」倘該地現已無上覆樓層或建物撤除，其通行功能即不存在。次查該倉庫現已廢棄多年，前方空地荒蕪，無人通行、無人維護、亦無道路銜接設計，並非實質上之「人行通道」。
㈡道交條例第3條之「道路」，須為供公眾通行之場所。退縮空
地即使於建照上留設，其所有權仍屬私人，非當然成為「道路」。臺北高等行政法院105年度訴字第1383號判決指出：
「僅因建照留設退縮，不足以當然推定其已成為公眾通行道路。」即便真是「退縮騎樓空間」，在沒有建築實體騎樓供通行前，設這種「退縮騎樓空間/禁止臨時停車」標誌沒有法源依據。本案空地既無設有公共設施、亦無交接道路或標線，被告逕認定屬人行道、禁止停車，逾越法定授權範圍。㈢倘系爭地點為禁止停車處所，依道路交通標誌標線號誌設置
規則（下稱設置規則）第146條規定，應有明確標線或公告，本案「退縮騎樓空間」專屬標誌付之闕如，旨揭「無公告即限制使用」之瑕疵，違反比例原則與法律保留原則。且交通標誌設置不具變更土地法律屬性之效力，被告未經法定程序認定私有地具公用地役關係，逕行設置禁停標誌，屬缺乏法律授權之侵權行政行為。
㈣觀諸113年6月5日「新營區新進路臺鹽倉庫旁路邊停車格位調
整」現勘紀錄及簽到表，可知該現勘紀錄僅為機關間停車格位調整之內部行政協調，並非依法定程序所為「既成道路」或「公用地役關係」之認定，亦非確認系爭地點是否具備「供公眾通行」之客觀事實，該會勘結論性質上僅屬被告內部就是否設置禁停標誌所為之行政決定，並未經調查、勘驗該處土地實際使用現況之程序，亦未通知原告或該處土地之實際使用權人到場陳述意見，程序上顯有嚴重欠缺，該會勘紀錄尚不足以證明系爭地點於裁罰時點已符合道交條例第3條所定「道路」之構成要件，不得執為裁罰之基礎等語。
㈤並聲明：原處分撤銷。
四、被告則以：按被告113年7月2日南市交停工字第1130928887號函影本及檢附之「新營區新進路臺鹽倉庫旁路邊停車格位調整」，可知系爭地點為依建築規定留設之騎樓退縮地，且經被告設置「退縮騎樓空間禁止臨時停車」之標誌，已足使駕駛人辨識並遵守。道交條例第3條規定的道路並不以有無公用地役關係或通行必要為要件，本件原告停放車輛位置外觀來說就是屬於道交條例的道路，故原告於系爭地點停放系爭車輛，確有「在禁止臨時停車處所停車」之違規行為，洵堪認定等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠本件應適用之法規：
⒈道交條例：
⑴第3條第1款、第3款、第10款、第11款：「本條例用詞，定義
如下：一、道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。……三、人行道：指為專供行人通行之騎樓、走廊，及劃設供行人行走之地面道路，與人行天橋及人行地下道。……十、臨時停車：指車輛因上、下人、客，裝卸物品，其停止時間未滿三分鐘，保持立即行駛之狀態。十一、停車：指車輛停放於道路兩側或停車場所，而不立即行駛。」⑵第56條第1項第1款：「汽車駕駛人停車時，有下列情形之一
者，處600元以上1,200元以下罰鍰：一、在禁止臨時停車處所停車。」⒉道交條例第92條第4項授權訂定之違反道路交通管理事件統一
裁罰基準及處理細則第2條第1項、第2項：「（第1項）處理違反道路交通管理事件之程序及統一裁罰基準依本細則之規定辦理。（第2項）前項統一裁罰基準，如附件違反道路交通管理事件統一裁罰基準表：『關於小型車駕駛人，在公共汽車招呼站十公尺內以外之禁止臨時停車處所停車，期限內繳納或到案聽候裁決者，應處罰鍰900元。』」⒊道交條例第92條第1項授權訂定之道路交通安全規則第111條第1項第1款、第3款：「汽車臨時停車時，應依下列規定：
一、橋樑、隧道、圓環、障礙物對面、鐵路平交道、人行道、行人穿越道、快車道等處，不得臨時停車。……三、設有禁止臨時停車標誌、標線處所不得臨時停車。……」⒋道交條例第4條第3項授權訂定之設置規則第79條：「(第1項)
禁止臨時停車標誌『禁26』，用以告示不得臨時停車，其限制條件得以附牌說明之。設於禁止臨時停車路段。已設有禁止臨時停車線者，得免設之。(第2項)本標誌為藍底、紅邊、紅色交叉形圖案。」㈡本件如事實概要欄所述之原告違規事實，有舉發通知單、原
處分之裁決書、送達證書（本院卷第45至50頁）、新北市政府交通事件裁決處114年9月8日新北裁管字第1145070104號函、臺南市政府警察局新營分局114年9月17日南市警營交字第1141041856號函、採證照片（本院卷第53至62頁）、臺南市政府交通局113年7月2日南市交停工字第1130928887號書函暨新營區新進路臺鹽倉庫旁路邊停車格位調整現勘紀錄、汽車駕駛人基本資料（本院卷第65至69頁）等在卷可稽，堪認屬實。
㈢原告雖主張系爭地點並非實質上之「人行通道」，被告逕認
定屬人行道、禁止停車，逾越法定授權範圍云云；按道交條例第3條第1款所定義之「道路」，除一般公路、街道、巷衖外，更擴及廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方，乃基於該條例以加強道路交通管理、維護交通秩序、確保交通安全之立法目的，對於凡相當於公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊之「供公眾通行之地方」，均作為該條例所指之道路而管理其交通，自不限於都市計畫劃設之計畫道路、具公用地役關係之既成巷道及已依法指定或認定建築線之巷道（最高行政法院109年度判字第557號判決意旨參照）。準此，道交條例規範之道路，指可供不特定人或多數人通行者，即以「通行」之目的、供「公用」為已足，至道路性質為公有或私有者，尚非所問。探究其立法意旨，無非為求廣泛保障公眾通行之安全，避免因將「道路」之定義限縮於一般所熟知之公路、街道、巷衖等，而忽略其他實質上亦同供公眾通行所用之處所，進而造成保障公眾通行安全上之漏洞。
㈣依據系爭地點之照片(本院卷第57至62頁)可見，該處與道路
連接，筆直寬闊，並未設有明顯障礙或圍籬、標示將該處與劃設停車格之路緣、車道明顯區隔，不特定多數人均可通行於其上，依據前引之道交條例第3條第1項規定，與一般不欲開放通行之私人土地已然有別，自可認屬於可供公眾通行之道路。況且，依被告113年6月5日辦理「新營區新進路臺鹽倉庫旁路邊停車格位調整」現勘紀錄記載略以：「查新進路臺鹽倉庫前空地係屬依建築規定留設之騎樓退縮地(領有(75)南建局使字第1006號使用執照)，爰依現勘結論，由本局設置相關告示牌面，完工後請轄區分局依規定取締」等語(本院卷第67頁)，可知系爭地點業經被告會同相關人員前往現場勘查，確認該處土地屬性及現場狀況後，認定屬於騎樓退縮地，進而依該勘查結論於該處設置禁止臨時停車標誌，又該標誌明顯可見，原告為領有合格駕駛執照之駕駛人，理應知悉前揭交通規則、標誌之管制，並負有遵守之義務，其竟猶無視標誌，逕將系爭車輛停放於系爭地點，勢將影響往來該處之通行路線，有礙往來交通之安全、秩序及暢通，故被告依舉發機關所舉發之事實依法予以裁罰，於法自無違誤，原告前開主張，委無可採。
㈤按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一
者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」其中第1款至第6款為例示規定，第7款則為概括規定，用以補充前6款例示規定所未含括的情形。所謂重大明顯的瑕疵，並非依當事人主觀見解，亦非依受法律專業訓練者的認識能力來判斷，而是依一般具合理判斷能力者的認識能力決定，即一般人一望可知其瑕疵的程度。換言之，該瑕疵須猶如刻在額頭上般明顯。如行政處分的瑕疵未達到重大、明顯的程度，一般人對其違法性的存在與否猶有懷疑、不確定，基於法安定性的維護，則不應逕認處分無效，在該處分被廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已，尚不得訴請確認為無效之行政處分（最高行政法院108年度判字第82號判決意旨參照）。按「一般處分依行政程序法第92條第2項規定，應適用該法有關行政處分之規定。而行政處分一經作成，就其內容對相對人、利害關係人及原處分機關發生拘束之效力，此效力隨行政處分存續而存在，故行政法院於審理撤銷訴訟時，僅對『訟爭標的之行政處分』進行違法性審查；至於該處分先決問題之一般處分，基於『構成要件效力』之學理說明，並非本件審查之標的。又調整路口交通標誌或標線設施，應由道路交通主管機關依權責為之，被上訴人縱認系爭路口交通標誌或標線設施規劃不當，並應在該道路加增交通輔助告示，亦係涉其可向道路交通主管機關建議後，再由道路交通公路主管機關依法定程序予以調整或變更，被上訴人於該交通標誌或標線調整及加增交通輔助告示以前，就其違規現場交通標線之設置既非無效下，自仍有遵守之義務。」（臺北高等行政法院108年度交上字第351號判決意旨參照）。本件禁止臨時停車標誌既無標示不清或難以辨認之情事，其設置方式核無具有重大瑕疵且達任何人一望即知之程度，即難遽指該標誌為無效，於該標誌未經撤銷前，一般用路人均負有確實遵守該標誌之義務，原告徒以會勘結論未經調查、勘驗該處土地實際使用現況之程序，亦未通知原告或該處土地之實際使用權人到場陳述意見，程序上顯有嚴重欠缺云云，爭執系爭地點所設置禁止臨時停車標誌之合法性，核屬無據。
六、綜上所述，原告確有被告裁決書所指違規事實，應擔負行政處罰責任；被告依道交條例56條第1項第1款規定，裁處原告罰鍰900元，核無違誤，原告訴請撤銷原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
八、本件第一審裁判費為300 元，應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2 項所示。
據上論結，本件原告之訴為無理由，判決如主文。
中 華 民 國 115 年 9 月 16 日
法 官 謝琬萍上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後 20 日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣750元。
中 華 民 國 115 年 9 月 16 日
書記官 周良駿