高雄高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第一庭
114年度地訴字第68號原 告 林月雲被 告 屏東縣政府代 表 人 周春米訴訟代理人 蔡怡婷
柯宥辰上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部民國114年3月25日台內法字第1140006632號訴願決定，向本院提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落屏東縣○○鄉○○段000○000地號土地(面積分別為222.03平方公尺、783.48平方公尺，編定為一般農業區農牧用地，下合稱系爭土地），經被告以民國113年8月6日屏府農企字第1130079262號函請屏東縣車城鄉公所（下稱車城鄉公所）查明系爭土地疑涉有違法使用情事，車城鄉公所於113年8月9日現地勘查後，以113年8月13日車鄉農觀字第1130003567號函檢附土地違規使用案件處理稽查表（下稱113年8月9日稽查表）回復略以：「……違規面積……：252地號……253地號……稽查意見（違規事實）說明：經勘查現地鋪設柏油地面、鐵絲網、停放汽車、搭建鐵皮屋及堆置雜物等……。」並檢附現場照片。被告於113年8月16日以屏府農企字第1130091740號函通知原告於113年8月28日陳述意見並作成談話紀錄，原告另於同日提出陳述意見書。案經被告審酌相關事證後，認原告未經申請核准，擅自於系爭土地上興建水泥建物（下稱系爭違建）居住作非農業使用，違規面積未達1公頃，已違反區域計畫法第15條第1項所授權訂定之非都市土地使用管制規則(下稱管制規則)第6條第1項規定，乃依區域計畫法第21條第1項、屏東縣政府執行違反區域計畫法裁罰基準第3點及附表規定，以113年10月28日屏府地規字第1130147993號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到後6個月內恢復為符合農牧用地容許之使用。原告不服，提起訴願，經內政部114年3月25日台內法字第1140006632號訴願決定駁回其訴願（下稱訴願決定），原告仍不服，遂提起本件訴訟。
二、原告起訴主張：㈠查農地、林地及山坡地的濫墾、濫建、違建築違法行為，行
政機關平常均依賴衛星遙測及航照等科技監控手段，就同一地點每隔一段時間會有航照圖片落衛星遙攝影像，經主管機關以人工智慧等方法自動套圖審查比對，發現有變異點也立即函送有關機關處理。揪出原告的農地違建這麼容易，且衛星遙測及航空攝影的技術，早在80幾年採用，則原告的農地違建行為的資料證據，自90年間於違建施工時起即已被屏東縣政府及內政部察知，且在系爭違建竣工後，此種違法狀態一直存在，復有水電使用申請、戶籍門號編定、戶口管理、農賦改徵土地地價税和房屋税、農地重測原地號改編為「保新段」、全國戶口普查、按人口或家戶計算的消費券補助、災害補助等等，涉及車城鄉公所、被告、財稅機關的公務，皆可查知系爭違建早於90年間已存在的事實，屏東縣政府及車城郷公所於113年8月之前一直知情而置之不理，故本件應已罹於追訴權時效；此外，被告早已查知系爭違建存在而置之不理，顯怠於執行公權力，其追訴權應有權利失效原則的適用。從而，本件被告之追訴，允無理由。
㈡訴願決定及內政部98年7月1日台內營字第0980806064號函示
，均認定罰鍰處分具備「裁罰性」及「不利處分」的要件，為行政罰，有追訴權時效規定之適用，但「其他不利處分」因不具裁罰性，故非行政罰法所稱之行政罰，因而無追訴權時效規定之適用等語。惟查「其他不利處分」對於受處分人的負擔或損失，遠大於罰鍰處分，「罰鍰處分」為行政罰有追訴權時效，舉輕明重，「其他不利處分」當然亦具有裁罰性而有追訴權時效規定之適用。其次，同一公法義務的違反，導致受處分人同時遭受「罰鍰處分」及「其他不利處分」之裁處或制裁，一種不利處分均經行政處分的裁處程序認定而不利於受處分人的制裁，故內政部認定「其他不利處分」不具裁罰性，允屬無理由。學說上對於「其他不利處分」（陳清秀教授稱此為剝奪或消滅權利之處分），尤其是強制拆除等處分均直接定性其具有「裁罰性及不利處分」之性質，內政部不承認其有裁罰性，允屬無據而違法。
㈢有關農地、林地、山坡地的濫墾濫建、違建行為，在現行法
及實務上均認定「同一違法行為，同時觸犯竊佔犯的刑事法以及違反建築法或區域計畫法或森林法或水土保持法等行政法，因而行為人應同時接受刑罰及行政罰等二種制裁」。因此同一違法行為同時受刑罰及行政罰的制裁，制裁的內容雖異，但受罰行為或事實同一（單一），法律性質亦屬相同，不應割裂適用有關規定。換言之，竊佔犯（有關農地、林地、山坡地的濫墾、濫建或違建），在刑法方面，均認定性質上為即成犯，在行政法方面，亦應將其法律性質定性為即成犯，因而應均以即成犯之性質認定，而各有刑法或行政罰法的追訴權時效之適用，且追訴權時效期間的起算點相同，均自違法行為成立時起算，而非自行為終了時起算。本件訴願決定謂「訴願人即原告仍持續違規使用系爭土地，違規行為並未終了」等語，顯然認定原告所為係繼續犯，核與刑法上即成犯認定違背，致同一行為的法律性質予以割裂適用，於法不能成立，故內政部的訴願決定允有違反等語。
㈣並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠按區域計畫法第15條第1項及第21條第1項、管制規則第1條、
第6條及第6條附表1、農業發展條例第69條第1項規定，凡使用地類別編定為「一般農業區農牧用地」者，其使用項目自應同時符合上開附表「容許使用項目」、「許可使用細目」、「附帶條件」及「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」備註內容等規定；反之，即屬違反區域計畫法第15條第1項之管制使用，自應依同法第21條規定裁罰違規行為人，此為全國性法律，一體適用洵無爭議，合先敘明。
㈡至於原告所陳爭點略以，違反區域計畫法第15條第1項所定管
制使用土地者，……自違法可責行為成立時起算，而不是繼續犯所適用的「自行為終了時起算」；同法第21條第1項的裁處分為「罰鍰處分」及「（其他）不利處分」有追訴權時效之適用，自違法行為成立時起算，而非自行為終了時起算等云云；按內政部98年7月1日台內營字第0980806064號函示略以：「……二、查區域計畫法第21條第1項規定……依此規定，主管機關可為二種不利處分，一為『罰鍰』處分，另一為『限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀』處分。另查行政罰法……所稱之『行政罰』，須具備『裁罰性』及『不利處分』之要件……，而單純命違反義務人除去違法狀態或停止違法行為，因不具裁罰性，故非本法所稱之行政罰。準此，『限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀』處分雖課予相對人一定義務而屬不利處分，但其不具裁罰性，非本法所稱之行政罰。……本件罰鍰裁處權時效之計算，以違反上述管制規定『使用』土地之行為終了為其起算時點……。
」。經查系爭土地上迄今仍違規供「居住」係屬事實，違規行為並無消滅尚無爭議，且因非屬農牧用地容許使用行為，自無原告所稱違規行為終了而發生裁處權罹於時效之法律效果，原告所稱實屬對行政法令之誤解。又因系爭土地及其地上建物查無合法使用證明文件，原告亦無法舉證相關合法使用之證據，故其所陳自無可採等語，資為抗辯。
㈢並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠本件應適用之法規：
⒈農業發展條例第69條第1項：「農業用地違反區域計畫法或都
市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」⒉區域計畫法：
⑴第15條第1項：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市
土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」⑵第21條第1項：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該
管直轄市、縣（市）政府處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」⑶第22條：「違反前條規定不依限變更土地使用或拆除建築物
恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處6個月以下有期徒刑或拘役。」⒊區域計畫法第15條第1項所授權訂定之管制規則第6條第1項：
「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府將臨時使用用途及期限等資料，依相關規定程序登錄於土地參考資訊檔。中央目的事業主管機關及直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。」⒋屏東縣政府執行違反區域計畫法裁罰基準：
⑴第3點：「依本法第21條規定處罰鍰者，按其違規面積及次數
處6萬元以上30萬元以下罰鍰；其裁罰基準如附表。」⑵第4點：「（第1項）違規使用案件除依前點規定處以罰鍰外
，並得令限期2個月內變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。但經本府各違規態樣目的事業主管機關（單位）訂有輔導改正期間者，從其規定。（第2項）逾前項期限而不遵從者，得依前點規定按次處罰或移送司法機關處理。」㈡本件事實概要欄所述情節，有原處分、訴願決定書(本院卷第
33至40頁)、屏東縣○○鄉○○000○0○00○○鄉○○○○0000000000號函暨非都市土地違規使用案件處理稽查表及現況照片、屏東縣車城鄉地籍圖查詢資料、現場照片、被告113年8月16日屏府農企字第1130091740號函暨談話紀錄及原告書面陳述意見、全國土地使用分區資料查詢系統(行政訴訟答辯書相關卷證影本卷第1至10頁)、土地建物查詢資料(訴願卷第22至23頁）等件在卷可稽，堪認為真。
㈢原告雖主張系爭違建竣工後，此種違法狀態一直存在，復有
水電使用申請、戶籍門號編定、戶口管理、農賦改徵土地地價税和房屋税、農地重測原地號改編為「保新段」、全國戶口普查、按人口或家戶計算的消費券補助、災害補助等等，被告皆可查知系爭違建早於90年間存在之事實，故本件應已罹於追訴權時效云云；按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」行政罰法第27條第1項、第2項定有明文；又人民所負行政法上義務者有二，即：⒈行為責任：包括作為與不作為之行為：(1)作為：因故意或過失實施違反行政法上義務之行為（行政罰法第7條參照）。(2)不作為：其態樣有二：①對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同；②因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務（行政罰法第10條第1項、第2項參照）。⒉狀態責任：指對於「物」有所有權或事實上管領力之人，依據法令規定，就該「物」具有維持某種狀態之義務，只要該「物」出現了不符所應維持的狀態時，即構成「狀態責任」義務之違反，故「狀態責任」係屬於一種「結果責任」；倘對於「物」具有所有權或事實上管領力之人不履行此種義務，除可令其排除該未維持之狀態外，於具有可歸責性，即具有故意、過失情形，亦應處以行政罰。又「狀態責任」既屬「結果責任」，則只要未維持該「物」合法使用狀態之情形持續存在，其行政罰之裁處權時效，即無從起算（最高行政法院101年判字第180號判決參照）。行為責任與狀態責任最大之差異在於，責任發生之「原因」(構成要件)以及「課責之對象」。就「原因」(構成要件)而言，「行為責任」起因於違反行政法義務之行為或不行為，與行為人密不可分；「狀態責任」起因於標的物之危害狀態，而不問行為人究係何人。就「課責對象」而言，行為責任由行為人承擔；狀態責任則由與責任標的物具有聯繫因素之人承擔。若法規在課予責任之際，僅以「實施行為之人」為對象，顯示立法者欲追溯本案發生之源頭行為，應屬於行為責任。反之，若法規著重在標的物現況之維護，且以對於該物有事實上支配管理權之人(例如所有權人、使用人或管理人)為課責對象，則可得知立法者意在落實標的物妥適狀態維護義務，應屬於狀態責任(參林三欽，行政裁罰對象之研究-以「行為責任、狀態責任理論」為中心，東吳公法論叢，8卷，2015年8月，319頁以下)。且按「主管機關以狀態責任人為處分對象，選擇時應依違規使用之農業區土地實際情況，以合目的性及有效性為原則，斟酌裁罰時裁罰對象對該土地有無事實之支配管領力，能否有效為停止使用之給付（包括法律上權利及經濟上能力），在合比例原則下，選擇有利管制目的達成之對象」(最高行政法院著有103年度判字第259號判決意旨可資參照)。按區域計畫法第15條第1項及管制規則第6條第1項規定係針對非都市土地按其使用分區、使用地類別、容許使用之項目及許可使用細目等細項加以實施管制之規範，足認立法者乃著重對於土地所有人或具有事實上管領力之人課予其維護、管理特定標的物，以防止及排除危險狀態或回復安全狀態之責任。原告為系爭土地之所有權人，對於系爭土地具有法律上及事實上之管領力，即擔負確保系爭土地合乎使用分區管制狀態之責任，且其客觀上亦無欠缺有效為停止非法使用系爭土地之期待可能性存在。從而，依上述最高行政法院判決意旨，原告因系爭違建坐落於系爭土地上而違法狀態存在之事實繼續存在迄今且尚未排除，其行政罰之裁處權時效，即無從起算，故原告主張已罹於時效云云，即無可採。
㈣原告另主張內政部認定「其他不利處分」不具裁罰性，允屬
無理由云云；查原處分中關於命原告限於文到後6個月內恢復為符合農牧用地容許之使用部分，係主管機關為防止危害繼續或擴大，命處分相對人除去違法狀態，係課予處分相對人一定之作為義務，本質上為單純之負擔處分，自與行政罰法所稱具備裁罰性之不利處分之行政罰之處罰有所不同。至被告援引內政部98年7月1日台內營字第0980806064號函釋內容，辯稱本件並無原告所稱違規行為終了而發生裁處權罹於時效之法律效果乙節，係為重申本件並無罹於裁處權時效之問題，因原告不法利用系爭土地之狀態仍然繼續存在，故裁處權時效並未消滅，已如前述，則被告同時命原告於文到後6個月內恢復為符合農牧用地容許之使用，亦屬合法有據，原告前揭主張，容有誤解，洵無足採。
㈤原告復主張本件訴願決定謂「訴願人即原告仍持續違規使用
系爭土地，違規行為並未終了」等語，顯然認定原告所為係繼續犯，核與刑法上即成犯認定違背，致同一行為的法律性質予以割裂適用云云；然本件被告據以處罰原告之事由乃因原告未依管制使用規定而致系爭土地處於非農業使用之狀態，核與刑法即成犯乃著重於犯罪行為之實施概念有所不同，從而，原告前開主張，亦無可採。
五、綜上所述，原告主張上開各節，均無可採，原告違反區域計畫法第15條第1項規定之違規行為明確，且被告裁處權並未罹於時效，則被告依法裁處原告6萬元罰鍰，並限於文到後6個月內恢復為符合農牧用地容許之使用，並無違誤，裁量亦屬妥適，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述必要，併予敘明。
七、結論：原告之訴無理由。中 華 民 國 114 年 12 月 23 日
審判長 法 官 李明鴻
法 官 蔡牧玨法 官 謝琬萍上為正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第49條之1第1項）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 (二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 12 月 24 日
書記官 林秀泙