高雄高等行政法院判決地方行政訴訟庭第一庭114年度地訴字第87號民國115年3月31日辯論終結原 告 謝明華被 告 嘉義縣政府代 表 人 翁章梁訴訟代理人 顏伯奇律師上列當事人間畜牧法事件，原告不服農業部114年5月6日農訴字第1140703052號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、事實概要：原告在嘉義縣○○鄉○○段○○○段000○00000○00000地號及溪西段31、32地號之土地(下合稱系爭土地，並各別以地號簡稱之)飼養鵪鶉，屢遭民眾陳情，被告因而數度前往系爭土地勘查，發現原告所飼鵪鶉已超過中央主管機關指定之飼養規模(鵪鶉500隻)，卻未依畜牧法第6條規定取得畜牧場登記證書，違反畜牧法第4條第1項規定，爰依畜牧法第39條第1項第1款及第2項規定，裁處如下：①被告於民國113年1月10日會勘時，原告飼養之鵪鶉達35,000隻，故於113年1月18日以府農畜字第1130016814號裁處書裁處原告新臺幣(下同)3萬元之罰鍰，並限於文到3個月內改善。②被告於113年4月29日會勘時，原告飼養之鵪鶉達3萬隻，故於113年5月8日以府農畜字第1130113049號裁處書裁處原告5萬元之罰鍰，並限於文到3個月內改善。③被告於113年8月20日會勘時，原告飼養之鵪鶉達2萬隻，故於113年9月3日以府農畜字第1130220408號裁處書裁處原告8萬元之罰鍰，並限於文到3個月內改善（以上裁處均已確定，合稱前裁罰處分，並依序分別稱前裁罰處分A、B、C）。④113年12月17日會勘時，原告飼養之鵪鶉達25,000隻，故於114年1月8日以府農畜字第1140003890號裁處書(下稱原處分)裁處原告10萬元之罰鍰，並限於文到3個月內改善，原告不服原處分提起訴願，經農業部以114年5月6日農訴字第1140703052號訴願決定(下稱訴願決定)駁回其訴願。原告仍未甘服，遂提起本件訴訟。
二、原告主張意旨及聲明：
(一)被告於原處分前數次派員至系爭土地會勘，並以前裁罰處分裁處如事實概要欄所述，嗣後又以原處分裁罰如上。然依畜牧法第6條，原告申請並取得系爭證書，需歷經下列程序：⑴填具申請書並檢附計畫，報請主管機關核辦。⑵經取得畜牧設施容許使用，需於一年內完成建廠。⑶建廠完成後三個月內報請主管機關勘查。⑷主管機關自收件之日起一個月內，會同環境保護主管機關勘查。⑸主管機關經檢查合格始發給畜牧場登記證書。是原告自提出申請書之日起，預計需相當於1年4個月之時間，始能取得畜牧場登記證書，故可推論被告之前裁罰處分C限原告於3個月內改善即取得畜牧場登記證書，客觀上乃不可能履行之義務。既然原告客觀上無法為上開應改善事項，即不具主觀上之可非難性及可歸責性，其原處分之違規行為並非出自於故意或過失所為，依行政罰法第7條第1項及其立法理由，原處分顯已牴觸「有責任始有處罰」之原則，實非適法，應予撤銷。且被告明知上情卻猶為原處分，要求原告於收到原處分後3個月內改善，取得系爭證書，被告未考量原告「重新建場」所需時間即已超3個月，對原告實屬過苛，顯已牴觸行政程序法第9條。
(二)原告有違反畜牧法相關規定，被告應依序先行「輔導」、「限期改善」、「罰鍰」等措施處分後，若原告仍無改善之情且有達「嚴重性」及「必要性」程度時，始有採取畜牧法第39條第1項第2款規定為罰鍰之最終手段處分，然被告卻未依行政程序法第165條善盡輔導義務，亦未調查原告是否有盡力申請畜牧場登記證書，而逕為罰鍰處分，顯已違背行政程序法第8條規定意旨，且有過當之虞。
(三)被告稱可以現址申請畜牧設施，但是因為公所沒有早期資料，無法提供原告祖父何時起在系爭土地開始飼養鵪鶉之記錄，故被告也不讓原告以系爭土地申請畜牧場登記證書，尋找新的場址大小不符合，無法申請。而飼養鵪鶉為原告經濟來源，且有長期訂單，不可能結束飼養；且鵪鶉也不易寄養或販售、移動，為避免虧損，原告不可能不飼養孵化之鵪鶉，因此前裁罰處分C之後，飼養鵪鶉之數量才會增加。飼養鵪鶉污染比養雞少，鵪鶉公告為家禽之後，原告反而變成受害人。
(四)並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯意旨及聲明：
(一)原告於系爭土地飼養鵪鶉，經民眾檢舉未依法申請畜牧場登記，被告屢次前往現場會勘，原告坦承違法飼養，當可選擇停止飼養，或向主管機關申請畜牧場登記，原告均置之不理，併同前裁罰處分、原處分及被告114年5月6日府農畜字第1140114522號裁處書裁罰12萬元罰鍰，限於文到3個月內改善，目前已累積五次裁處罰鍰並命改善，原告至今仍違法飼養中。
(二)系爭148地號及31地號土地之所有權人即第三人謝瑞陽、謝志和提起民事訴訟請求原告之父謝瑞仁拆除其上雨遮、平房、流動廁所及鋼鐵造籠子等地上物，並遷出倉庫，返還上述地上物占用之土地，經臺灣嘉義地方法院112年度簡上字第98號判決謝瑞仁應拆除前列地上物，並返還占用之系爭148地號土地及31地號土地確定。衡情原告與上開二筆土地所有權人訟爭對立，彼此關係不佳，原告無法取得該二筆土地地主同意，不符合畜牧法施行細則第4條申請畜牧場登記證書需取得土地所有權人同意之要件，自無法以系爭土地申請准許畜牧場登記。原告明知現有場址無法合法化，卻不願停養，益證原告無意願改善。原告辯稱被告未給予充分時間取得畜牧場登記，然此恐非原告無法取得畜牧場登記之真正原因。
(三)原告明知無法取得地主同意，經告知後，本應停止飼養，或找其他禽舍，然原告自113年8月20日現場勘查飼養2萬隻，同年12月17日再次前往勘查，飼養隻數增加至25,000隻，足見原告沒有減少飼養規模的意願。且原告既然有辦法增加鵪鶉數量，依據常情，也可以透過販售方式減少鵪鶉數量，故原告主張三個月期間過短顯不足採。況且，若原告原場址無法容納或業已超過法定飼養的鵪鶉數量時，原告亦可採取承租或移至其他飼養場所等方式進行改善，也可以透過寄養他人畜牧場方式進行，故被告限原告於三個月期間改善並無違反比例原則。
(四)聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
(一)應適用之法令及見解：
1.畜牧法：①第3條第2款：「本法用詞，定義如下：二、家禽：係指雞、鴨、鵝、火雞及其他經中央主管機關指定之動物。」。
②第4條第1項：「飼養家畜、家禽達中央主管機關指定之飼養規模以上者，應申請畜牧場登記。」。
③第5條：「申辦畜牧場登記，應具備下列條件：一、負責人或
主要管理人員須具有職業學校以上畜牧、獸醫或畜牧獸醫科系畢業，或曾受各級政府機關辦理或委辦之畜牧專業訓練一個月以上有結業證明書，或具有二年以上現場工作經驗經鄉（鎮、市、區）公所證明其資格者。二、土地應屬依法可作畜牧設施使用者；畜牧設施使用之土地面積不超過畜牧場土地總面積百分之八十；有建築物者應依法領有建築執照。三、應設置畜禽廢污處理設備，並應符合有關法令規定之標準。但取得環境保護主管機關同意委託代處理業處理廢污之證明或有足夠土地還原畜牧廢污經環境保護主管機關認可者，得免設置。四、主要畜牧設施應符合中央主管機關所定之設置標準。」。
④第6條：「(第1項)申請畜牧場登記，應填具申請書，並檢附
經環境保護主管機關審查核准之污染防治措施計畫，報請所在地直轄市或縣(市)主管機關核辦。(第2項)經取得畜牧設施容許使用之畜牧場，應於一年內完成建場。但有正當理由無法如期完成者，得報請所在地直轄市或縣(市)主管機關核准延長；畜牧場並應於建場完成後三個月內，報請所在地直轄市或縣(市)主管機關勘查。主管機關應自收件之日起一個月內，會同環境保護主管機關勘查，合格者發給畜牧場登記證書，並副知中央主管機關及中央環境保護主管機關。」。⑤第39條第1項第1款及第2項：「(第1項)有下列情形之一者，
處三萬元以上十五萬元以下罰鍰：一、飼養家畜、家禽達第四條中央主管機關指定之飼養規模以上者，未依第六條規定取得畜牧場登記證書而飼養家畜、家禽。(第2項)有前項第一款至第五款、第十款或第十一款所定情形之一者，主管機關除依前項規定予以處罰外，並命其限期改善；屆期未改善者，按次分別處罰。有前項第二款、第三款或第十一款所定情形之一，經按次處罰三次仍未改善者，廢止其畜牧場登記或畜禽飼養登記，並註銷畜牧場登記證書或畜禽飼養登記證。」。
2.行政院農業委員會(現改制為農業部)110年12月14日農牧字第1100043532號公告(下稱系爭公告)：「主旨：公告指定鵪鶉為家禽及飼養鵪鶉達500隻以上者應申請畜牧場登記，並自000年0月0日生效」；「公告事項……三、本公告生效日前已經取得畜牧設施容許使用之鵪鶉飼養場所，其飼養規模達500隻以上者，應於112年12月31日前完成畜牧場登記」(訴願卷第12頁)。
3.畜牧法施行細則第4條第2項「土地非申請人所有時，除前項第二款所定文件外，應附土地所有權人或私有土地管理者之使用同意書，或公有土地管理機關之土地使用證明文件；土地為共有者，應附共有人過半數及其應有部分合計過半數，或應有部分合計逾三分之二之使用同意書。」。
4.行政罰法：①第7條第1項：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」。
②第8條：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節
，得減輕或免除其處罰。」。所謂「不知法規」，非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究係違反何法規之規定有所認知，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務大致為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用之餘地。至於所謂「按其情節，得減輕或免除其處罰」，係指如以行為人本身之社會經驗及個人能力，仍無法期待其運用認識能力而意識到該行為之不法，抑或對於其行為合法性有懷疑時，經其深入思考甚至必要時曾諮詢有權機關解釋，仍無法克服其錯誤時，始具有所謂「無可避免性」（最高行政法院106年度判字第542號判決意旨參照）。
(二)本案可先認定之事實：原告於系爭土地上飼養鵪鶉，且並未申請畜牧場登記，經被告派員到場稽查確認歷次飼養數量後，裁罰如原處分、前裁罰處分(稽查時間、飼養數量及裁罰內容均詳事實概要欄所示)，前裁罰處分業已確定，而原處分則經訴願駁回等情。另系爭土地地目均為田，其中系爭14
8、31、32地號土地分屬第三人謝瑞陽、謝志和及溪口鄉所有；其中系爭148-1、148-3則為原告之父所有，謝瑞陽、謝志和訴請謝瑞仁將占用之系爭148、31地號土地返還，並拆除其上雨遮、流動廁所、磚造平房、鋼鐵造籠子；遷出倉庫歸還該處等，業經臺灣嘉義地方法院於114年7月30日以112年度簡上字第98號民事判決上述地上物均應拆除或騰空返還確定等情，業經原告於113年12月17日訪談時自述：目前飼養鵪鶉規模25,000隻，無法辦理合法畜牧場登記因為土地有糾紛，訴訟已經第4年，目前在找合法的飼養土地困難，持續找地中等語(訴願卷所附被告訴願答辯書第26至27頁)明確，並有原處分、前裁罰處分(含檢送裁處書之函文)及訴願決定(本院卷第47至61頁、訴願卷第4至11頁)；系爭土地之土地建物查詢資料(本院卷第63至67頁)、上開民事判決及附圖暨該案第一審之民事判決(本院卷第109至147、69至88頁)、113年8月20日、12月17日畜牧場經營情形勘查紀錄(本院卷第89至95頁)附卷可稽，應可認定屬實。
(三)又系爭公告係經畜牧法第3條第2款授權訂定，參照原告自陳系爭土地已有加裝除臭設備等情(本院卷第154頁)，可見鵪鶉既然為活體禽類，在一定規模以上，該等生物成長歷程軌跡包含氣味、飛羽、排泄物處理等必然對環境有所影響，如已逾越環境、空間及土地承載力則會外溢對鄰近周遭產生污染，是系爭公告將鵪鶉達500隻以上規模，納入畜牧法所定之家禽類管理，一定飼養規模以上應設置畜牧場，而使此類飼養場址得符合畜牧場所定各項管理措施，而避免污染外溢，侵害他人權益，實符合畜牧法第1條「為管理輔導畜牧事業，防範畜牧污染，促進畜牧事業之發展，特制定本法……」之立法目的，並無逾越法律授權或與法律規範牴觸之情形，於公告後自對鵪鶉業者及行政機關均生效力。原告縱使不滿上開規定內涵，但在規定生效後、變更前，不待被告另行將上開規定告知或糾正原告，原告即負有遵守上開規定之義務，故原告主張將鵪鶉列入家禽不合理，鵪鶉不應受畜牧法管制等語，難認有據。
(四)承上，依畜牧法第4條第1項規定，原告於系爭土地上飼養之鵪鶉既然已經逾500隻，自111年1月1日系爭公告生效日起即負有申請畜牧場登記之義務。原告雖主張其在該處飼養鵪鶉已久，系爭土地未經公所承認是飼養鵪鶉舊址等語，然查：
1.原告自113年起經被告屢次派員稽查起飼養鵪鶉規模均達數萬隻，本應在確認飼養規模已達公告標準後，依據上開畜牧法規定申請畜牧場登記，並非需待被告以裁罰處分限期改善後，原告才負有去申請畜牧場登記之義務。而原告在原處分前被告機關派員前往系爭土地稽查時，確實並未減縮飼養規模，原告並未按前裁罰處分C所定期限改善「系爭土地上未有畜牧場登記而持續飼養鵪鶉超過系爭公告規模」之違規行為。原告僅自陳其因系爭土地糾紛訴訟未終結，無法辦理畜牧場登記，另行找到合理土地亦有困難，業如前述，可見被告認原告未依限改善而仍違反畜牧法第4條第1項，並無違誤。而倘若系爭土地因另有糾紛導致申請畜牧場登記要件不合，如原告有意願以符合上開規定方式飼養鵪鶉，亦非不得積極尋求其他合法土地或只在無土地糾紛之範圍內飼養、申請畜牧場登記，而非僅考量自己經營、販售鵪鶉蛋維生之經濟上利益要求，放任違法狀態持續。故原告僅因其主觀上考量，而在知悉有上開申請畜牧場登記義務之情況下，仍未依上開規定就系爭土地辦理畜牧場登記，則原告就違反畜牧法第4條第1項規定難認無故意過失。
2.原告雖一再主張系爭土地為飼養舊址，因為無使用執照及建築執照【系爭土地土地建物查詢資料「地上建物建號」欄位均為空白(本院卷第63至67頁)】，導致無法合於規定申請畜牧場登記。但依據系爭公告第三點，縱使在該公告生效日前「已經取得畜牧設施容許使用」之鵪鶉飼養場所，只要符合飼養規模達500隻以上者，仍應於112年12月31日前完成畜牧登記。而既然「已經取得畜牧設施容許使用」者仍不免除應申請畜牧場登記，參照上列畜牧法立法目的及系爭公告要旨所具備將畜牧業納入管理，避免環境污染之目的，顯然並無容任長久以來飼養鵪鶉之事實或設施場所【縱使可能因長久使用而得在行政管制上免為建築執照或申請容許使用】，即可不需按畜牧法之規定完成畜牧場登記之意思。故系爭土地如欲繼續合法大規模飼養鵪鶉，該場所之設施、條件自需符合畜牧法第5條、第6條規定，並不能單以系爭土地長久以來為飼養鵪鶉場所，即免除應依上開規定及公告完成畜牧登記之行政義務。更遑論，系爭土地上建物合法性僅為其中要件之一，原告如認系爭土地已經符合可申請畜牧場登記之要件（縱使當時系爭土地糾紛仍在訴訟中，如原告自認有據或亦可減縮部分無爭執可作為畜牧場之範圍先行申請），自應依上開規定之要件、程序申請或救濟，而非主觀上認定單一建築合法性要件不合，即放任系爭土地未申請畜牧場登記而飼養超過500隻鵪鶉之不法狀態持續存在【因此，原告於本案聲請向鄉公所調閱其飼養鵪鶉之紀錄，涉及系爭土地地上物等農業設施存在期間是否符合改制前行政院農業委員會106年1月16日農牧字第1050250604號函釋得免再申請容許使用及建築執照〈訴願卷所附被告訴願答辯書第49至50頁〉，而縱使有容許使用亦不減免需申請畜牧場登記之義務，業已論述如上，即難認有調查必要】。況且，原告自陳就系爭土地飼養措施改善僅裝設次氯酸水除臭措施，則除上述建物合法性外，依現有證據原告是否已積極使系爭土地符合申請畜牧場登記之要件，亦非無疑，是自無從認定原告已經積極按前裁罰處分C改善。
(五)原告固然以畜牧法第6條所定申請畜牧場登記程序主張前裁罰處分C限期3個月改善，屬客觀上不能之事項，違反有利不利一律注意原則，不得因原告未改善再予以裁罰，且被告應先依行政程序法第165條為輔導，始符合同法第8條誠實信用原則。然查：
1.前裁罰處分及原處分命原告改善之方式，並非僅限於應依畜牧法第6條規定申請畜牧場登記，如原告願減少在系爭土地飼養規模，或至其他土地分散飼養，客觀上均非無可能改善至不違反畜牧法第4條第1項之規定。而衡酌畜牧場飼養同一種類家禽之數量達到相當規模，而未符合畜牧法第5條第3款所定畜牧場登記所應設置之畜禽廢污處理設備或嘉義縣新設置畜牧場管理自治條例第4條第5款或第5條規定應距離商店、機關（構）、住宅（不含農舍）、學校或醫院周界相當距離(隨密閉式或非開放式有不同距離規範)，則飼養家禽之廢棄物、家禽排泄物或飛羽將均可能污染周遭環境，此類污染之狀態只要繼續在該處飼養鵪鶉即不分時間區段持續存在，對周遭居民影響甚深，此觀之系爭土地之電子地圖(訴願卷所附被告訴願答辯書附件17即第58頁)該處附近有民宅、活動中心即明。
2.原告如未及將系爭土地申請畜牧場登記，則減低飼養規模、停養、尋找已經合法之畜牧產移地飼養鵪鶉，在3個月內恢復為合法之飼養狀態，亦屬常情可以認識之改善手段，而這些手段在3個月內並非客觀上不可能為之，原告空言上開移置、租用其他畜牧場均不可行；或以已經與其他廠商簽約需履約而無法減產、降低飼養規模，前者缺乏相關事證支持；後者純為原告不欲改善之動機，均難認屬於客觀上無從改善之正當理由。是原告僅單一申辦畜牧場登記之時程主張被告不得再予以連續處罰或原處分限期改善時間過短，但系爭公告是於000年0月0日生效，原告如於系爭公告後仍維持飼養數萬隻鵪鶉之規模，即具備申請畜牧場登記義務，該公告並給予已經取得畜牧設施容許使用之鵪鶉飼養場所申辦畜牧場登記期間至112年12月31日，可見一般舊有之鵪鶉飼養場歷經上開2年期間已可完成畜牧場登記。但原告遲至114年1月8日原處分裁罰時，還在考量系爭土地私權爭議未積極申請畜牧場登記，無疑是令周遭居民需為原告私益無端忍受原告不依法申辦畜牧場登記期間及開始申辦畜牧場登記期間之公害及污染，此與上揭畜牧法之立法目的有違，亦難認此部分主張為可採。況且，被告於113年12月17日至系爭土地勘查，原告於該處飼養之鵪鶉達25,000隻，較前裁罰處分C勘查時僅飼養2萬隻鵪鶉相較，飼養規模反而擴張，故被告認為原告並未依限改善，始作成原處分，於法難謂有違。
3.又畜牧法上開規定均未明訂被告需先予以勸導或為行政指導程序，始可裁罰。且依據前引之行政罰法第8條第1項規定及見解，原告既然為畜牧業管理者，且為智識程度正常之成年人，對於鵪鶉納入畜牧法管制之公告及畜牧法之上開規定均應有認識，原告坦承知悉畜牧法第4條第1項之規定(訴願卷所附被告訴願答辯書第27頁)，則其持未完成系爭土地之畜牧場登記，且未依前裁罰處分C所定期限改善，對該違反之公法上義務即已具備不法意識，且原告並未主張或舉證被告有何具體之事實或狀況，客觀上足以形成使一般人相信被告會先輔導再裁罰之信賴基礎，即逕予裁罰而有違誠實信用原則之情形，是原告此部分主張，亦無可採。
(六)綜上，原處分依畜牧法第4條第1項及第39條第1項第1款規定，裁處原告10萬元罰鍰，並令原告於文到3月內改善，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
六、結論︰原告之訴為無理由。中 華 民 國 115 年 4 月 29 日
審判長法 官 李明鴻
法 官 謝琬萍法 官 李音儀以上正本與原本無異。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第49條之1第1項）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 (二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 4 月 30 日
書記官 吳 天