高雄高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭114年度巡簡字第22號原 告 李昆憲被 告 嘉義縣政府代 表 人 翁章梁訴訟代理人 潘維勝上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國114年8月28日衛部法字第1140008529號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、事實概要：原告經營餐車餐飲業「憲在披薩」，於「7-ELEVEN交貨便」網站（網址：myship.7-11.com.tw，下稱系爭網站）上架張貼其所製售「不能沒有你披薩」、「台灣牛肉湯披薩」及「經典美式臘腸披薩」等3項真空包裝冷凍食品（下合稱系爭食品）之商品資訊，並標示賣價及庫存量。被告於民國114年1月14日受理民眾陳情案件，查得系爭食品外包裝之淨重（260±15g）、（265±15g）標示逾越中華民國國家標準第CNS12924號（包裝食品裝量檢驗法）第6點規定之範圍（限制正負9公克以内）、需冷凍之真空包裝食品未標示「須冷凍（字體長寬不得小於1公分）」或「非供即食，應充分加熱（字體長寬不得小於0.5公分）」字樣、食品內容物為2種以上混合物，未依其含量多寡由高至低分別標示。經被告審認原告違反食品安全衛生管理法（下稱食安法）第22條第1項第3款、第10款、第2款規定之事實明確，乃依食安法第47條第8款、食安法第47條第8款及第10款標示違規罰鍰處理原則（下稱罰鍰處理原則）第2點及其附表等規定，以114年2月27日府授衛食藥字第1140052951號裁處書（下稱原處分），裁處罰鍰新臺幣（以下同）3萬元。原告不服，於訴願後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明︰
（一）主張要旨：
1.系爭食品外包裝已有標示淨重，不會有食安疑慮，一般業者無法查詢到需符合包裝食品裝量檢驗法之規定；有標示加熱方式，要求標示「非供即食，應充分加熱」有時候反而會造成消費者過度加熱；成分內容物雖未按照含量多寡由高至低標示，但已將所有內容物標示上去。且原告僅於系爭網站測試上架產品網頁，尚未開放實際販售，系爭食品尚未售出。被告僅以網路截圖資料認定違規，欠缺具體事證。
2.原告僅為輕微違規，且事後主動修正標示，暫停上架，並諮詢改善方式。被告未予改善機會即逕行裁罰，違反比例原則及食安法立法目的。
（二）聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1.食安法為預防性規範，凡涉「製造、加工、包裝、貯存」等行為即受規範，並非須以實際完成交易為違規成立要件。原告已自陳確有張貼及刊登相關產品，且稽查現場明確發現原告其他包裝、同樣具有違規標示之產品，足認其確有販售準備及意圖，若僅因尚未出貨或無實體查獲即不得裁罰，有違立法本旨。
2.食品標示並未採事前審查許可制，原告身為食品業者，以販售系爭食品為業，本應遵守食安法相關規範，並對其販售之食品標示盡其注意義務，亦得向主管機關或其他專業單位諮詢，避免觸法。原告上開違規行為，致使消費者無法獲悉正確食品資訊，恐誤用加熱或保存方式而危及健康，違規行為已臻明確，應依食安法第47條第8款予以裁罰，該法並未課予主管機關應先通知違法者限期改善始能裁罰之義務。至其稱已事後修正標示，亦僅為事後改善行為，並不影響本件違規事實之成立。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點：原告就系爭食品外包裝之標示有無違反食安法第22條第1項第3款、第10款、第2款之規定而應予裁罰？
五、本院之判斷：
（一）前提事實：事實概要欄所述之事實，有嘉義縣政府民意信箱陳情案件陳核表（本院簡字卷第73頁）、系爭食品於系爭網站上架張貼之商品資訊（本院簡字卷第75至76頁）、嘉義縣衛生局民雄鄉衛生所114年1月16日餐飲業者良好衛生規範準則稽查紀錄表（本院簡字卷第77頁）、嘉義縣衛生局114年1月16日現場稽查工作紀錄表（本院簡字卷第78頁）、現場稽查照片（本院簡字卷第79至83頁）、原告之訪談調查紀錄表（本院簡字卷第85至86頁）、原處分（本院簡字卷第89至91頁）及訴願決定（本院簡字卷第101至108頁）等證據可以證明。
（二）應適用的法令：
1.食安法：⑴第22條第1項第2款、第3款、第10款：「食品及食品原料之
容器或外包裝，應以中文及通用符號，明顯標示下列事項：二、內容物名稱；其為二種以上混合物時，應依其含量多寡由高至低分別標示之。三、淨重、容量或數量。十、其他經中央主管機關公告之事項。」。
⑵第47條第8款：「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上300萬元以下罰鍰；……：八、違反……第22條第1項……規定。
」。
2.罰鍰處理原則第2點：「前點案件，其罰鍰額度之審酌如附表。……。」。
附表：「……審酌原則：一、依違規次數，按次裁處基本罰鍰(A)如下：(一)第1次：3萬元。……二、有下列加權事實者，應按基本罰鍰(A)額度，再乘以加權倍數作為最終罰鍰額度。」、「資力加權(B)：一、符合下列資力條件者：B=1。(一)自主管機關查獲違規事實當日起前12個月內，所有違規產品之銷售額未達240萬元者。……。違規行為故意性加權(C)：過失(含有認識過失或無認識過失)：C=1。……。健康危害程度加權(D)：標示違規未經證明致消費者健康受損者：D=1。……。其他作為罰鍰裁量之參考加權事實(E)：違規案件依前揭原則裁罰有顯失衡平之情事者，得斟酌個案情形，敘明理由，依行政罰法規定予以加權，其加權倍數不得小於1。……。最終罰鍰額度計算方式：A×B×C×D×E元。」。
3.衛生福利部食品藥物管理署103年5月29日FDA食字第1030022138號函（下稱衛福部食藥署103年5月29日函釋）：「業者應審慎確認食品內容物實際重量並誠實標示之。如案內食品內容物重量欲標示正負值，則食品內容物總重之誤差範圍建議參考中華民國國家標準第CNS12924號辦理，仍請加強產品品質管控及詳實標示產品資訊並落實自主管理。」。
4.衛生福利部食品藥物管理署106年7月13日FDA食字第1069017468號函（下稱衛福部食藥署106年7月13日函釋）：「
一、市售包裝食品得自願加註該公司實際品管之淨重或容量之誤差範圍，惟其誤差須於合理範圍內，一般食品得『參考』中華民國國家標準(CNS)第12924號『包裝食品裝量檢驗法』辦理。……。」。
5.包裝食品裝量檢驗法第6點：「標示量(公克或公撮)：200至300，容許負誤差：9公克或公撮」。
6.衛生福利部102年8月5日部授食字第1021350006號令（下稱衛福部102年8月5日令）修正公布之「市售真空包裝食品標示規定」：⑴第1點：「標示內容：屬即食食品者，依冷藏及冷凍性質，
應標明「須冷藏」或「須冷凍」之字樣；屬非即食食品者（生鮮農畜禽水產品除外），應標明「非供即食，應充分加熱」之字樣。」。
⑵第3點：「標示字樣之字體：『須冷藏』或『須冷凍』字樣之字
體長寬不得小於1公分；『非供即食，應充分加熱』字樣之字體長寬不得小於0.5公分。」。
7.行政罰法⑴第7條第1項：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」。
⑵第8條前段：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。」。
（三）經查：
1.按食安法立法目的乃為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，主管機關採行之行政管制措施係以風險評估為基礎，並符合滿足國民享有之健康、安全食品以及知的權利、科學證據原則、事先預防原則、資訊透明原則，旨在防患未然，防止國民健康損害產生（食安法第1條、第4條第1項規定參照）。故食品及食品原料之容器或外包裝，應以中文及通用符號，明顯標示食安法第22條規定事項，其目的在於使消費者一目瞭然，以利選擇，並使廠商對其標示內容負責，便利管理食品衛生安全及品質，藉此維護國民健康。
2.原告就系爭食品之外包裝標示，有違反食安法第22條第1項第3款、第10款、第2款之規定：
⑴系爭食品外包裝標示淨重（260±15g）、（265±15g）部分：
①食安法第22條第1項第3款所規定食品外包裝應標示之淨重
，依衛福部食藥署103年5月29日、106年7月13日函釋，應審慎確認食品內容物實際重量並誠實標示之，如自願加註實際品管之淨重誤差範圍，則其誤差須於合理範圍內，一般食品得參考中華民國國家標準(CNS)第12924號「包裝食品裝量檢驗法」辦理。而依據「包裝食品裝量檢驗法」第6點規定，標示量為200至300公克之容許負誤差值為9公克。
②原告於系爭食品外包裝標示之淨重為（260±15g）、（265±
15g），有系爭食品於系爭網站上架張貼之商品資訊（本院簡字卷第75至76頁）可佐，則依前揭規定，「±15g」之標示已逾越包裝食品裝量檢驗法第6點之範圍，確有違反食安法第22條第1項第3款淨重標示之規定。
⑵系爭食品為需冷凍之真空包裝食品，外包裝未標示「須冷
凍（字體長寬不得小於1公分）」或「非供即食，應充分加熱（字體長寬不得小於0.5公分）」字樣部分：
①衛福部102年8月5日令修正公布之「市售真空包裝食品標示
規定」，乃依據食安法第22條第1項第10款訂定。依據「市售真空包裝食品標示規定」第1點，屬即食食品者，依冷藏及冷凍性質，應標明「須冷藏」或「須冷凍」之字樣，屬非即食食品者（生鮮農畜禽水產品除外），應標明「非供即食，應充分加熱」之字樣。
②依系爭食品於系爭網站上架張貼之商品資訊（本院簡字卷
第75至76頁），原告於系爭食品外包裝皆標示「保存方法：冷凍保存、解凍後勿重複冷凍」，足認系爭食品皆為須冷凍之食品。但其外包裝皆未標示「須冷凍」或「非供即食，應充分加熱」字樣，確已違反衛福部102年8月5日令修正公布之「市售真空包裝食品標示規定」第1點，即屬違反食安法第22條第1項第10款經中央主管機關公告事項之規定。
⑶系爭食品內容物為2種以上混合物，未依其含量多寡由高至低分別標示部分：
系爭食品內容物為2種以上混合物，其外包裝成分標示順序皆為「麵粉、酵母、水、鹽、摩佐乳酪絲……」等，然依一般製作披薩經驗，其中鹽係屬調味用途，添加量顯然不可能高於製作披薩之主要配料乳酪絲、起司粉、番茄醬、巧克力醬等，該標示順序顯未依其含量多寡由高至低分別標示乙節，為原告所不爭執（本院巡簡卷第49、50頁）。
復經比對系爭食品於系爭網站上架張貼之商品資訊（本院簡字卷第75至76頁），及原告於本件遭稽查後修正之標示（本院巡簡卷第35至39頁），系爭食品外包裝所列載之成分順序已有作調整，足認系爭商品外包裝確有違反食安法第22條第1項第2款內容物名稱應依其含量多寡由高至低分別標示之規定。
⑷綜上，原告就系爭食品之外包裝標示，有違反食安法第22
條第1項第3款、第10款、第2款規定之事實明確。原告雖以系爭食品外包裝已有標示淨重，不會有食安疑慮，一般業者無法查詢到需符合包裝食品裝量檢驗法之規定；有標示加熱方式，要求標示「非供即食，應充分加熱」有時候反而會造成消費者過度加熱；成分內容物雖未按照含量多寡由高至低標示，但已將所有內容物標示上去等語。然系爭食品外包裝標示不符合食安法第22條規定，將使消費者無法獲悉正確食品資訊，且可能造成誤用加熱或保存方式而危及健康，自不能僅因原告主觀認知之標示方式，即棄國民健康於不顧。故原告此部分主張，並不足採。
3.原告就系爭食品外包裝標示違反食安法第22條第1項第3款、第10款、第2款規定之事實，具有過失之主觀歸責要件：⑴原告係經營餐車餐飲業「憲在披薩」，有於系爭網站上架
張貼其所製售系爭食品之商品資訊，並標示賣價及庫存量等事實，為原告所不爭執（本院巡簡卷第46頁），此部分事實自堪認定。又本件係被告於114年1月14日受理民眾陳情後，於同年月16日至現場稽查，有嘉義縣衛生局現場稽查工作紀錄表（本院簡字卷第78頁）可佐。復參酌原告所提出其與第三人於114年1月19日之對話紀錄，該第三人稱：「之前就有追加您的ig……然後剛好是在ig看到你被檢舉那篇的文章，……想說是不是太好吃了，所以才會被檢舉，讓我不得不買來吃看看」，原告回復稱：「……被檢舉是同業惡意攻擊，……這次重新販售，才剛上架3天同業又檢舉，衛生局又來稽查，發現外包裝的營養標籤貼紙格式需要修改所以又請廠商重新製作，不然其實已經可以寄送出貨，因爲我怕又是同業假裝購買拿去檢舉，所以才想說等新的標籤貼紙做好再幫您出貨……」等語。可認消費者於原告遭稽查修改系爭食品外包裝標示前，即可透過原告刊登在網站上之商品資訊購買其製售之食品，原告並可即時出貨，然因遭衛生局稽查，故須待修改標示後再行出貨乙情，原告就此亦不爭執（本院巡簡卷第47頁）。足認原告在系爭網站上架系爭食品商品資訊，並標示賣價及庫存量，確有販賣系爭食品與消費者之意，且於消費者訂購後，即可出貨。故原告主張其僅於系爭網站測試上架產品網頁，尚未開放實際販售等語，並不足採。
⑵是原告為販售系爭食品，於系爭網站上刊登商品資訊，即
屬向不特定公眾進行產品資訊之標示、宣傳或廣告行為，其目的乃在於招徠銷售系爭食品之機會，不論實際上有無完成交易，食品外包裝標示均不能違反食安法第22條之規定，以維護國民健康，且食安法第47條第8款亦無食品已實際完成交易始得為裁罰之規定。故原告主張系爭食品尚未售出，被告僅以網路截圖資料認定違規，欠缺具體事證等語，顯不足採。
⑶原告經營餐車餐飲業，對所從事商業行為本負有探求是否
符合相關法令規定之義務，依行政罰法第8條前段規定，自不得因不知法規而免除行政處罰責任。是原告本應知悉並注意遵守食品外包裝標示不能違反食安法第22條之規定，而依其智識程度，及其自陳有遭同業檢舉經驗，自無不能注意之情事，卻疏未注意，使系爭食品外包裝標示違反食安法第22條第1項第3款、第10款、第2款規定，主觀上即有過失之可非難性及可歸責性，應予裁罰。
4.原處分合法：⑴原告有前揭過失違反食安法第22條第1項第3款、第10款、
第2款規定之事實明確，則被告依同法第47條第8款、罰鍰處理原則第2點及其附表等規定，審酌原告違規次數1次（A=3萬元）、違規銷售額未達240萬元（資力加權B=l）、過失違規（違規行為故意性加權C＝l）、標示違規未經證明致消費者健康受損（健康危害程度加權D=l）及無其他作為罰鍰裁量之參考加權事實（E=1)等情事，裁處原告法定最低額3萬元罰鍰（AxBxCxDxE=3萬元），即無不當。
⑵原告雖主張其僅為輕微違規，且事後主動修正標示，暫停
上架，並諮詢改善方式等語，然此係因其遭稽查而改正食品外包裝標示，並非原處分有何違誤之處。又食安法第47條第8款之裁罰要件，並未課予主管機關應先通知違法者限期改善始能裁罰之義務，原告主張被告未予改善機會即逕行裁罰，違反比例原則及食安法立法目的等語，卻未能提出被告違法裁罰之依據及事證，故其此部分主張，亦顯不足採。
（四）綜上所述，原告主張俱無可採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，並無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
（五）本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊方禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述必要，一併說明。
六、結論：原告之訴無理由。中 華 民 國 115 年 2 月 24 日
法 官 顏珮珊以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本）。如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。中 華 民 國 115 年 2 月 24 日
書記官 洪儀珊