高雄高等行政法院判決地方行政訴訟庭第一庭115年度簡字第31號原 告 賴宣安即宏宜企業社訴訟代理人 傅爾洵律師被 告 國立臺東高級中學代 表 人 陳美蓮訴訟代理人 張志堅律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國114年11月21日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告因參與被告所辦理之「樂器設備購置（標案案號101P003）」、「舉重器材（標案案號103P004）」、「購置舉重器材（標案案號105P029）」、「106年度購置舉重器材（標案案號106P016）」、「107年度舉重器材採購（標案案號107P025）」等採購案（下稱系爭5件採購案），及「108年基層訓練站改善器材設備（標案案號108P030）」、「109年基層訓練站改善器材設備（標案案號109P012）」、「110年基層訓練站改善器材設備（標案案號110P015）」、「111年基層訓練站改善器材設備（標案案號111P005）」等採購案（下稱系爭4件採購案，與系爭5件採購案合稱系爭9件採購案），因有政府採購法第31條第2項第2款規定情形，經被告以民國114年6月12日東中總字第1140400132號函通知原告，應追繳押標金共計新臺幣（下同）272,000元（下稱原處分）。原告不服，於114年6月26日提出異議，經被告以114年7月3日東中總字第1140005338號函做成異議處理結果，認異議無理由仍維持原處分（下稱異議處理結果）。原告仍表不服，復於114年8月11日提出申訴，並於申訴程序中之114年10月15日變更僅就系爭5件採購案申訴，撤回系爭4件採購案申訴，申訴程序被告更正追繳法律依據為修正前政府採購法第31條第2項及系爭5件採購標案須知第55點規定，經行政院公共工程委員會（下稱工程會）114年11月21日訴0000000號申訴審議判斷書認原告違反修正前政府採購法第31條第2項第8款及系爭5件採購標案須知第55點規定駁回申訴（下稱申訴審議判斷）。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠主張要旨：
⒈政府採購法第31條第2項第2款於108年5月22日修正前係規定
「投標廠商另行借用他人名義或證件投標」，而修正後則規定為「借用他人名義或證件投標，或容許他人借用本人名義或證件參加投標」，故該第2款規定修正前，「容許他人借用本人名義或證件參加投標」並非該第2款規定所規範追繳押標金之情形，而系爭5件採購案均在該第2款規定修正前即已履約完畢，應不適用修正後該第2款規定。被告以原告行為時尚未存在之法令向原告追繳押標金，顯然違反法不溯及既往原則。
⒉原處分原係以原告違反政府採購法第31條第2項第2款情形為由，作為追繳押標金之法律依據，被告雖於申訴程序中更正為修正前政府採購法第31條第2項及系爭5件採購案投標須知第55點規定，作為追繳系爭5件採購案押標金之法律依據，惟被告於申訴程序中主張以工程會89年1月19日(89)工程企字第89000318號函（下稱89年1月19日函釋），認定屬修正前政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購以正之違反法令行為」而向原告追繳押標金，然該函釋作成前，政府採購法第87條尚未有「容許他人借用本人名義或證件參加投標」屬違法行為之規範，故該函釋認定之範圍，應不及於「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之情形。復衡以修正前政府採購法第31條第2項規定之列舉規定，既已排除出借名義予他人投標者，則同法第31條第2項第8款概括條款，即無適用餘地，而系爭5件採購案中之「樂器設備購置（標案案號101P003）」、「舉重器材（標案案號103P004）」、「購置舉重器材（標案案號105P029）」等3件採購案之投標須知第55點，行為態樣同未載有「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之情形。被告雖更正為修正前政府採購法第31條第2項作為法律依據，然未見說明係依據修正前之政府採購法第31條第2項第幾款規定，申訴審議判斷逕認被告係以修正前之政府採購法第31條第2項第8款規定追繳押標金，似有未洽。
⒊依行政程序法第131條第1項前段及民法第128條之規定，系爭
5件採購案之押標金至遲均已於107年間領回，縱使有「其他經主管機關認定有影響採購以正之違反法令行為」，被告追繳押標金之請求權自押標金發還之日起算早已罹於5年消滅時效。
⒋本件追繳押標金，係屬行為人違反行政法上義務而遭受行政
機關之裁罰性不利處分。從而對於同一行為，原告宏宜企業社之責責人賴宣安已經臺灣臺東地方法院113年度原易字第16號刑事判決有罪（下稱系爭刑事判決），並受有罰金刑之宣告，依行政罰法第26條第1項前段規定，就同一行為斷不得重複評價而受重複處罰，是被告再科以行政罰追繳押標金之處分，顯然違反一事不二罰原則，自應予以撤銷。
㈡聲明：申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果）關於「樂
器設備購置（標案案號101P003）」、「舉重器材（標案案號103P004）」、「購置舉重器材（標案案號105P029）」、「106年度購置舉重器材（標案案號106P016）」、「107年度舉重器材採購（標案案號107P025）」等系爭5件採購案追繳押標金計156,000元部分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈原告所為容許他人借用本人名義或證件參加投標之行為樣態
，已屬修正前政府採購法第31條第2項第8款之樣態，並未逸脫工程會89年1月19日函釋所指有影響採購公正之違反法令行為，被告於申訴程序中更正適用修正前政府採購法第31條第2項規定予以追繳押標金，並無違法不當之處。
⒉原處分雖誤引政府採購法第31條第2項第2款為據，然被告於
申訴審議程序中，已依行政程序第114條第1項第2款及第2項規定，更正追繳之法律依據為修正前同法第2項第8款及系爭採購案投標須知第55點規定，依最高行政法院實務見解，被告雖就原處分縱有法令誤引（如誤引第2款），只要基礎事實同一（皆為影響採購公正之容許借牌行為），被告自得於申訴審議（相當於訴願）程序終結前，將法律依據修正或追補為第31條第2項第8款，依法均屬合法之補正，不影響原處分之適法性。
⒊被告於114年4月25日收受臺灣臺東地方檢察署（下稱臺東地
檢署）檢察官111年度偵字第2480、4356號起訴書（下稱系爭起訴書）時，始知原告有系爭5件採購案之容許借牌情事，故依政府採購法第31條第5項後段規定，被告就系爭5件採購案追繳押標金之請求權，應自斯時起算5年，至119年4月24日屆滿，則被告於114年6月12日作成原處分時，尚未罹於時效。
⒋實務通說均認關於政府採購法第31條第2項關於沒收或追繳押
標金處分，性質上為以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，應屬「管制性不利處分」，原告主張政府採購法第31條第2項關於沒收或追繳押標金之處分，係屬裁罰性不利處分，顯然係刻意淡化關於押標金之管制性功能，認為追繳押標金為單純之行政罰，應有違誤。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠前提事實
如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有系爭9件採購案公開取得報價單或企劃書公告、更正公告、決標公告、更正決標公告（申訴審議卷第27至115頁）、原處分（本院卷第21至22頁）、原告114年6月26日宏字第1140600103號函（本院卷第135頁）、異議處理結果（本院卷第23至24頁）、原告114年8月11日、10月15日申訴書（申訴審議卷第9至13頁、第223至243頁）、申訴審議判斷（本院卷第26至33頁）、系爭起訴書（本院卷第83至120頁）、系爭刑事判決（本院卷第121至128頁）等附卷可稽，應堪認定。
㈡應適用之法令⒈行為時即修正前政府採購法：
⑴第9條第1項：本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會……。
⑵第31條第2項第8款：機關得於招標文件中規定，廠商有下列
情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。
⑶第87條第5項：意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他
人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣1百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。
⑷第92條：廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，
因執行業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金。
⒉行政程序法：第131條第1項：公法上之請求權，於請求權人
為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。
⒊工程會89年1月19日函釋：……發現該3家廠商有本法第48條第1
項第2款或第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳……。
㈢原告有容許他人借用本人名義或證件參加投標之行為，符合行
為時即修正前政府採購法第31條第2項第8款之情形，被告以原處分向原告追繳已發還之押標金，應屬適法有據：
⒈按修正前政府採購法第31條第2項第8款規定所稱之「其他經
主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關即工程會在同條項第1款至第7款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於「有影響採購公正之違反法令行為」，核屬行政程序法第150條第1項於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，具有法規命令性質（最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。準此，修正前政府採購法第31條第2項第8款規定所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為。
⒉復按工程會89年1月19日函釋所指「涉有犯採購法第87條之罪
者」，係認定該等廠商或其人員有影響採購公正之違反法令行為，就涉犯該法第87條之罪為概括認定，而非就其規定之犯罪行為類型為個別認定。從而，解釋該條文所規定之行為類型如有增修時，增修之行為類型與既有之行為類型之本質如無明顯之不同者，於增修之規定生效時，亦為該函經授權認定有影響採購公正之違反法令行為範圍，尚無違法律授權之明確性。91年2月6日政府採購法第87條第5項修正新增之「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者」及「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」行為類型，與工程會89年1月19日函釋發布前該條文規定之「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者」行為類型之本質相類似。故廠商或其人員如於採購法第87條修正後，涉犯新增之「容許他人借用本人名義或證件參加投標」罪，依首揭說明，並未逸出工程會89年1月19日函釋認定有影響採購公正之違反法令行為範圍（最高行政法院105年3月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。
⒊如上所述，容許他人借用本人名義或證件參加投標之行為，
屬影響採購公正之違反法令行為範圍，故廠商人員犯有「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之罪者，自符合行為時即修正前政府採購法第31條第2項第8款之情形，被告自得據此為追繳已發還押標金之法令依據。況依系爭5件採購案投標須知第55條第8款規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……（八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」（申訴審議卷第178至179、266至267、278至279、194至195、290至291頁）。又「106年度購置舉重器材（標案案號106P016）」、「107年度舉重器材採購（標案案號107P025）」該款附記所謂主管機關認定之情形，係依工程會104年7月17日工程企字第10400225210號令，包含第3點為「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之情形（申訴審議卷第194至195、290至291頁）。則被告依投標須知約定，亦得為追繳押標金之依據。
⒋經查，訴外人馮志雄為成功教育用品社（下稱成功公司）之
負責人，並為宏宜企業社之實際負責人，知悉位在原住民地區之政府機關辦理未達政府採購法公告金額之採購案，依原住民族工作權保障法第11條規定，應以原住民廠商為優先，因其本身未具有原住民族身分，無從以成功公司之名義優先得標原住民地區之政府採購案，竟與基於容許他人借用本人名義參加投標，且無投標意願之具有原住民身分賴宣安合意，以賴宣安名義成立宏宜公司，並以宏宜公司之名義，投標含系爭9件採購案之共206件位於原住民地區之政府採購案等情，有上開系爭起訴書（本院卷第83至120頁）、系爭刑事判決（本院卷第121至128頁）在卷可證，並經本院調取系爭偵查案件、系爭刑事案件卷證核閱無誤，足認原告賴宣安確有政府採購法第87條第5項後段之妨害投標罪。且原告於本院審理就其有「容許他人借用本人名義或證件參加投標之行為」並不爭執（本院卷第172頁），則原告於系爭5件採購案有容許他人借用本人名義或證件參加投標之事實，洵堪認定，原告該當行為時即修正前政府採購法第31條第2項第8款之要件至為明確，則被告以原處分對原告追繳已發還之押標金，於法即無違誤。
㈣原告雖主張原處分係以原告違反政府採購法第32條第2項第2
款情形為由，作為追繳押標金之法律依據，被告雖於申訴程序中更正為修正前政府採購法第31條第2項及系爭5件採購案投標須知第55點規定，作為法律依據，然未見說明係依據修正前之政府採購法第31條第2項第幾款之規定，申訴審議判斷逕認被告係以修正前之政府採購法第31條第2項第8款規定追繳押標金，似有未洽云云。惟被告所作成之原處分，雖誤引政府採購法第31條第2項第2款規定，然嗣被告提交工程會之陳述意見書及補充說明，業已修正為修正前政府採購法第31條第2項及系爭5件採購案投標須知第55點規定（申訴審議卷第119至123頁、第165至170頁），足認被告就此理由之誤載已於工程會申訴審議程序終結前補正之，申訴審議判斷亦已載明適用之法律為修正前政府採購法第31條第2項第8款規定及系爭5件採購案投標須知第55點規定，足認工程會肯認被告上開補正並依此為適法性之認定，且被告於本件審理時亦肯認原處分適用之法律依據為修正前政府採購法第31條第2項第8款規定（本院卷第56頁、第172頁），故此部分自不影響原處分之適法性。原告此部分主張，核無可採。
㈤被告以原處分向原告追繳押標金，並未罹於5年消滅時效規定：
⒈原告復主張系爭5件採購案之押標金至遲均已於107年間領回
，被告追繳押標金之請求權自押標金發還之日起算早已罹於5年消滅時效云云。惟按最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議：「一、依採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」可知追繳押標金處分係行政主體為公法上財產請求權之行使，有關權利行使時間上限制，採購法並無特別規定，應適用行政程序法第131條第1項前段5年時效期間之規定，且應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。
⒉經查，被告係於114年4月25日收受系爭起訴書時，始為知悉
本件原告違法情事，有臺東地檢署114年4月23日東檢方盈111偵2480字第1149007515號函（本院卷第81頁）附卷可參。
是客觀上可合理期待被告行使追繳押標金請求權之時點，應係在114年4月25日之後，即被告於114年6月12日以原處分向原告追繳押標金，依上揭所述，自屬未逾越5年時效規定，而為適法。原告此部分主張，洵屬無據。
㈥本件原處分未違反一事不二罰原則：
原告又主張本件追繳押標金係屬裁罰性不利處分，顯然違反一事不二罰原則云云；然按行為人因違反行政法上義務，受裁罰性的不利行政處分，始有行政罰法的適用。政府採購法第30條第1項前段及108年5月22日修正前第31條第2項第8款規定，旨在建立政府採購制度能依公平、公開的採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質為目的，擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，具有防範投標人妨礙程序公正的作用。亦即投標廠商繳納押標金，係為確保投標公正目的，避免不當或違法行為介入，而為辦理招標機關所為的管制。是法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標的採購機關即不予發還廠商所繳納的押標金，或就已發還者予以追繳，其性質是以公權力強制實現廠商參與投標時所為的擔保，應屬「管制性不利處分」，且為羈束處分，招標機關並無自為裁量是否不予追繳押標金或僅追繳部分金額的權限，此與行政罰法所稱「裁罰性不利處分」，以違反行政法上義務，而對於過去不法行為所為的制裁，尚有不同，故無行政罰法相關規定的適用（最高行政法院100年度判字第1136號、105年度判字第414號、107年度判字第171號、108年度判字第21號判決參照）。查原處分為被告依法作成之管制性不利益行政處分，則被告以原處分追繳系爭5件標案之押標金，尚無違反一事不二罰原則。原告此部分主張，並無可採。
五、綜上所述，原告主張各節均無足採。被告以原處分追繳系爭5件標案之押標金，並無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。從而，原告起訴請求撤銷申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果）關於系爭5件採購案追繳押標金計156,000元，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併予敘明。
七、結論：本件原告之訴無理由。中 華 民 國 115 年 10 月 8 日
法 官 蔡牧玨
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 115 年 10 月 8 日
書記官 駱映庭