高雄高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭115年度簡字第61號原 告 馮滿昌即馮滿昌家庭農場被 告 高雄市政府勞工局代 表 人 江健興訴訟代理人 佘怡盈
蘇冠瑜陳俞友上列當事人間就業服務法事件，原告不服高雄市政府中華民國114年2月5日高市府法訴字第11530146600號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、事實概要：原告經勞動部許可，聘僱越南籍外國人HA THI HONG GAM(護照號碼：M0000000）及NGUYEN VAN TINH(護照號碼：M0000000，與HA THI HONG GAM下合稱系爭勞工）於高雄市○○區○○段000 ○000 ○000 ○000 ○000 地號；美濃段三小段OOOO、OOOO地號；東合段OOO 地號等8 筆土地（下稱核准工作地）從事農務工作。嗣内政部移民署南區事務大隊高雄市專勤隊（下稱高雄市專勤隊）於114 年5 月28日至高雄市○○區○○路○段000 號（下稱系爭檢查地）實施查察時，發現原告未經許可，即逕行指派系爭勞工至系爭檢查地從事清洗和包裝野蓮之工作，涉有變更工作場所之情事，並於114 年6 月13日移請被告查處。被告乃於114 年6 月26日予以舉發，並通知原告陳述意見後，仍認原告違反就業服務法第57條第4 款規定，乃依就業服務法第68條第1 項規定，以114 年12月16日高市勞就字第11440521300 號裁處書裁處新臺幣（下同）3 萬元罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願後，又經高雄市政府以114年2 月5 日高市府法訴字第11530146600 號訴願決定書(下稱訴願決定) 駁回。原告不服，提起本件訴訟。
貳、原告主張及聲明：
一、原告係透過訴外人高雄市○○人力仲介公司(下稱○○公司)合法引進系爭勞工，所需文件皆交由○○公司辦理。全國農業移工開放初期，以美濃區農會為雇主代表，美濃區農民只需提供種植水蓮證明，即可將移工帶回自家農地及水蓮包裝地工作。馮滿昌依循舊址，讓移工在承租地從事包裝工作，卻被罰款，實屬冤枉。○○公司將移工交至原告農場工作之日起，即知該地為租賃地，其每月至移工工作地收取服務費，長達1年多，亦知悉該工作地點是否為許可外之工作地，也應辦理申請，被告卻未善盡查證義務，未依據就業服務法第40條第15款規定，調查○○公司責任，將違規事件全數由雇主承擔，違反公平正義原則。
二、被告以勞動部100年1月15日函釋做為處罰依據，當時並尚未開放農業移工。以目前農業移工工作態樣，該法令並不適宜。依審查標準第5條第6款規定，工作內容是完全符合。另高雄市專勤隊檢查紀錄表已記載「查無不法事證」，勞動部114年12月4日函文亦函復高雄市政府，得視移工工作許可範疇。顯見原處分認定違規事實有誤。此外，原告身為農民，所學知識教育不高、不諳法令。被告亦未加以輔導農民，反對其所釋，視為違法開罰，實有不當。
三、並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
參、被告則以：
一、原告向勞動部合法申請系爭勞工應於核准工作地從事農務工作，且自陳非法指派系爭勞工至系爭檢查地從事清洗和包裝野蓮之工作，及未有向農業部申請工作場域變更之相關文件等語，故系爭檢查地顯非外國人合法之工作場域。原告確有本件違規行為，原處分並無違法或不當，訴願決定進予維持，亦無不法等語，資為抗辯。
二、並聲明：原告之訴駁回。
肆、事實概要欄記載之事實，均為兩造所不爭執，並有勞動部114年4月11日勞動發事字第1141166782號函(下稱系爭許可函)、外國人聘僱許可名冊、內政部移民署外人居停留資料查詢(外勞)-明細內容(參見原處分卷第27至29、57至60頁)、内政部移民署南區事務大隊高雄市專勤隊114年6月13日移署南高勤字第1148049187號書函、内政部移民署南區事務大隊高雄市專勤隊執行查察營業（工作）處所紀錄表(參見原處分卷第46至48、49頁) 、稽查地址地籍圖及現場稽查照片(參見原處分卷第54至56頁)、原處分及訴願決定(參見本院卷第15至24頁)等件在卷可稽，此部分事實，堪以認定。又查，系爭檢查地係原告向訴外人劉○○承租作為洗野蓮之處，且原告於前揭時間，有指派系爭勞工至該地點從事清洗和包裝野蓮之工作等行為，均為原告所不爭執(參見原處分卷第34至35頁；本院卷第108頁)，並有租賃契約書1份(參見原處分卷第37至41頁)及上開稽查事證附卷可佐，亦堪認為實。
伍、爭點：原告指派系爭勞工至系爭檢查地從事清洗和包裝野蓮之工作，是否有違反就業服務法第57條第4款規定之違規行為？主觀上有無可歸責事由？
陸、本院之判斷：
一、應適用之法律：㈠就業服務法：
⒈第46條第1項第10款、第2項前段：
雇主聘僱外國人在中華民國境內從事之工作，除本法另有規定外，以下列各款為限：為因應國家重要建設工程或經濟社會發展需要，經中央主管機關指定之工作。
從事前項工作之外國人，其工作資格及審查標準，除其他法律另有規定外，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。
⒉第57條第4款：
雇主聘僱外國人不得有下列情事：四、未經許可，指派所聘僱從事第46條第1項第8款至第10款規定工作之外國人變更工作場所。
⒊第68條第1項：
違反第9條、第33條第1項、第41條、第43條、56條第1項、第57條第3款、第4款或第61條規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰。
㈡行政罰法：
⒈第7條第1項：
違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。
⒉第8條：
不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。
二、按中央主管機關依就業服務法第46條第1項第10款規定指定之工作，其工作內容如下：六、農、林、牧或養殖漁業工作：在農、林、牧場域或養殖場，直接從事農、林、牧、養殖漁業工作或與其有關之體力工作。外國人受聘僱於第5條第6款所定場所，從事農、林、牧或養殖漁業工作，其雇主應從事下列工作之一：二、經營蔬菜、花卉、種苗、果樹、雜糧、特用作物、草皮、芽菜與食用菇蕈栽培及設施農業農糧相關之體力工作。但不包括檳榔、荖藤及菸草等栽培相關之體力工作。行為時外國人從事就業服務法第46條第1項第8款至第11款工作資格及審查標準(下稱系爭審查標準)第5條第6款、第56條第1項第2款規定分別訂有明文。又行為時農業部審查農糧工作申請引進外籍移工之雇主資格認定作業要點(下稱系爭要點)第1點規定，為協助勞動部執行外國人從事就業服務法第46條第1項第8款至第11款工作資格及審查標準第56條第1項第2款、第2項及第3項規定，審查農糧工作申請引進外籍移工之雇主資格認定，特訂定該要點。同要點第2點規定，本要點所稱農糧工作，指從事蔬菜、花卉、種苗、果樹、雜糧、特用作物等栽培及設施農業（包括食用蕈菇、溫網室蔬菜及溫網室果樹）農糧相關之體力工作。第4、9點則規定，申請人應填具系爭要點第4點附件一、農糧工作申請引進外籍移工之雇主資格認定申請書，就所申請農糧工作類別，填寫經營場址相關土地資料等資訊及依規定檢附相關文件，向農業部提出申請引進外籍移工申請。申請人申請引進移工之工作場域變更，應報農業部審查，必要時，得辦理實地訪查；經農業部審查後，通報勞動部勞動力發展署。參酌系爭審查標準、系爭要點分別係勞動部依據就業服務法第46條第2項規定授權，及由農業部本於其等職權與專業判斷訂定之規範，經核該等規定均未逾越母法授權意旨與範圍，自可援用。
三、原告向勞動部合法申請系爭勞工應於核准工作地從事農務工作，故系爭勞工為原告所聘僱從事第46條第1項第10款規定工作之外國人。參酌勞動部114年12月4 日勞動發管字第1140517034號函文說明，勞動部核准雇主聘僱移工可從事之工作内容係以從事農、林、牧、養殖漁業有關體力工作。故具備蔬菜產業經營之雇主經營作物栽培，除從事生產管理外，亦包含採收及理集貨包裝等工作，本案種植水蓮蔬菜之採收後進行清理包裝工作，多屬常態性作業流程之相關工作内容，得視為移工工作許可範疇。雇主如需指派所聘僱從事農糧工作之移工至許可以外地點接續從事水蓮蔬菜採收後之理集貨包裝等採後處理工作，均需依農業部所訂系爭要點規定申請，並經獲准後，該地點始為移工合法工作場域(參見原處分卷第22至23頁)。審酌該函文說明系爭勞工從事清洗和包裝水蓮之工作，為系爭許可函許可之「工作種類」範圍等節，係勞動部依種植該作物之實務情形而本於職權為上開專業性判斷，並無明顯違背常理而恣意濫用及違法情事，復為原告所不爭執(參見本院卷第108頁)，自應可援用。惟依據該函文關於工作地點部分之說明，及就業服務法第46條第1項第10款、第2項前段、第57條第4款等前揭規定，可察原告亦負有使系爭勞工至勞動部許可之工作場所之行政法上義務。故原告如需指派系爭勞工至「許可以外之工作地點」從事清洗和包裝水蓮之工作，自應先依系爭要點規定申請該地點為系爭勞工工作場所，並經獲准後，始屬合法指派行為。然查，原告經勞動部許可聘僱系爭勞工從事蔬菜農糧工作之地點僅有核准工作地，不包含系爭檢查地，有系爭許可函暨外國人聘僱名冊等件附卷可佐(參見原處分卷第27至29頁)。且原告前亦未向農業部申請使移工改至他處工作，亦無仲介人員為其申請，有高雄市政府勞工局公務電話紀錄1份在卷可證(提示原處分卷第16頁)，均為原告所不爭執(參見本院卷第108頁) 。因此，原告指派系爭勞工至系爭檢查地從事清洗和包裝野蓮之工作之行為，已違反就業服務法第57條第4款規定，而有該違規行為，甚為明確，且其主觀至少具有過失，亦可認定。
四、對原告主張不採之說明：㈠依據入出國及移民法第1、2條規定，為統籌入出國管理，確
保國家安全、保障人權；規範移民事務，落實移民輔導，特制定該法。該法之主管機關為內政部。可察高雄市專勤隊係負責內政部移民署職掌有關外國人入出國及移民等事項之業務執行事項。又依據就業服務法第6條第1項規定，該法第46條第1項第10款、第2項前段規定所稱中央主管機關應為勞動部，並非內政部，故高雄市專勤隊並不具有執行就業服務法相關業務事項之權限。因此，高雄市專勤隊當日稽查時，在上開查察營業（工作）處所紀錄表記載「二、雇主郭鎮瑞表示有僱用2名外展移工，均係合法申請，工作時間7：00~15：00。『三、查無不法事證』。」等文字(參見原處分卷第49頁)，其中第三項之「查無不法事證」，依前揭說明其等所執掌之業務事項及該段文字整體文意觀之，顯係指關於系爭勞工在臺居留情形，經其等稽查後，並無不法情事之意，而非意指原告並無本件違反就業服務法規範之行為。原告據此主張並無本件違規行為等節，顯有誤會而無可採。
㈡就業服務法第57條規定係課與雇主聘僱外國人不得有該條各
款情事之行政法上義務，此自其條文文義及立法理由說明，為加強對外國人之管理，並課予雇主對所聘僱外國人之管理責任，爰於第1項明定雇主聘僱外國人從事第46條第1項第9款至第12款規定之工作，中央主管機關對雇主之招募許可、聘僱許可及展延聘僱許可應不予准許之情形等情，即可知悉。另同法第40條第15款規定則係規範私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務之行政法上義務，蓋依其文義及立法理由說明，該款係為避免就業服務機構及其從業人員於執行業務時提供雇主錯誤資訊，以造成雇主違法，或傷害勞工權益而修正訂立等情，亦可明瞭。準此，二者規範目的有別，規範對象亦不同，則無論○○公司是否該當法第40條第15款規定之違規行為，原告亦不因此免責。故原告主張本件係○○公司有違反同法第40條第15款規定之違規行為，原處分顯有違反公平正義等節，亦無所據而無理由。
㈢再查，原告前於113年9月19日，經勞動部許可初次申請招募
外籍勞工在核准工作地從事蔬菜農糧工作，且對其說明該許可招募之外國人，於入國後不得將其調派至該函許可以外地點工作，另依系爭審查標準規定，原告不得申請使用外展農務服務等情，有勞動部113年9月19日勞動發事字第1131848059號函1份附卷可考(參見原處分卷第53頁)。堪認原告對於前揭聘僱外國人之相關法令規範事項已有相當經驗及基本認知。原告復自陳教育程度為高中(參見原處分卷第50頁記載之原告基本資料)，依其智識程度及上開聘僱外國人之經驗，其應可認知就業服務法第57條第4款及系爭要點第9點規定。縱使仍未察知，然依行政罰法第8條規定，原告本不得因不知法規而免除行政處罰責任。故其主張不諳法令、被告未善盡輔導義務，主觀上並無可歸責事由等節，仍無理由。
㈣又依據就業服務法第57條第4款規定整體文義，負有該規定之
行政法上義務者為雇主即原告。惟原告委任之○○公司並未為原告申請該等工作場所許可，原告亦未向該公司確認是否已申請，均經原告自陳在卷(參見本院卷第109頁)。足見其始終並未對許可變更系爭勞工工作場所事項有採取任何法定作為，則其就本件違規行為，主觀上至少具有過失，甚為明確。縱使原告已就系爭勞工至系爭檢查地從事前揭工作之事實通知○○公司，因其仍未善盡注意義務，依法取得勞動部許可，即難認其不該當本件違規行為及主觀上具有不可歸責事由，附此敘明。
五、綜上，被告認定原告違反就業服務法第57條第4款規定，而依同法第68條第1項規定，作成原處分裁處原告罰鍰3萬元元，洵屬有據。且裁處結果符合該項規定授權之範圍，分別均係裁處最低罰鍰，核無裁量違法之情。訴願決定予以維持並駁回本件訴願，亦無不合。是原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
柒、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻防方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，不另一一論述，併此敘明。
捌、結論：本件原告之訴無理由，爰判決如主文。
玖、訴訟費用負擔依據：行政訴訟法第236條、第98條第1項前段規定。中 華 民 國 115 年 6 月 30 日
法 官 黃姿育如不服本判決，應於判決送達後20 日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20 日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣 3,000元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 115 年 6 月 30 日
書記官 林映君