臺灣花蓮地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第5號
102年3月22日辯論終結原 告 經濟部工業局美崙（兼和平及光華）工業區服務中
心代 表 人 鄧國賢訴訟代理人 楊濟光被 告 花蓮縣政府代 表 人 傅崐萁(縣長)訴訟代理人 王志惠
賴欽鵬林啟榮為上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署民國101 年3月3日環署訴字第0000000000號訴願決定，爰於法定期間內提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：按經訴願程序之行政訴訟，於被駁回訴願時應以原處分機關為被告，行政訴訟法第24條定有明文，本案原告提起之訴願，經行政院環境保護署予以駁回，故而應以原處分機關即花蓮縣政府為本案被告；又撤銷訴訟之提起，應於訴願決定書送達後二個月之不變期間內為之，行政訴訟法第106條第1項定有明文，本案原告係於民國101 年4月5日收受訴願決定書之送達，故而本案原告於101年5月11日向台北高等行政法院提起訴訟並未逾越法定期間，嗣因行政訴訟法101年11月1日修正公布施行，本件為關於公法上財產關係之訴訟，其標的金額為新臺幣（下同）60,000元，係在40萬元以下，依修正後行政訴訟法第229條第1 項第2款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，乃由台北高等行政法院裁定移送本院審理，合先敘明。
貳、實體部分：
一、事實概要：原告經濟部工業局美崙（兼和平及光華）工業區服務中心為光華樂活○○○區○○○○道系統之管理單位，負責管理○○○區○○○○道系統及相關事宜（行業別屬「石油化學以外之工業專用污水下水道系統」），領有被告花蓮縣政府核發之水污染防治許可證（證號：花蓮縣環水許字第00000-00號）。於100 年06月08日10時25分許，經行政院環境保護署環境督察總隊北區環境督察大隊（下簡稱環保署北區督察大隊）派員會同被告花蓮縣政府環境保護局派員至原告所轄光華樂活○○○區○○○○道系統（光華污水廠）稽查，發現原告所轄污水下水道系統未依規定設立廢（污）水處理設施之獨立專用電表，且及該系統之廢（污）水處理設施中部分處理單元（1個初沉池及2個調勻池）未正常運作，違反水污染防治法第18條及「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第12條第1 項第5款及第14條第1項規定，由被告以水污染防治法第19條準用第18條，並依同法第47條規定，裁處原告罰鍰60,000元（被告100年11月3日府環水字第0000000000號）。案經原告向行政院環境保護署提起訴願，復於101 年4月3日經該署以環署訴字第0000000000號訴願決定駁回原告所提訴願在案。原告不服前開處分及訴願決定，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
(一)原告所轄光華樂活○○○區○○○○道系統為工業區專用污水下水道系統，並領有被告所核發水污染防治許可證在案，且設立目的為「專責處理光華樂活創意園區內納管廠商產生之廢(污)水」。據行政院環境保護署101年4月23日環署水字第0000000000號覆經濟部工業局工業區環境保護中心函，其說明意旨略以：「查本署100年7月18日環署水字第0000000000號函敘明○○○區○○○○道系統之照明設備，如係操作、維護之必要設施，其用電量屬水措管理辦法第12條規定廢（污）水（前）處理設施用電量之一部份。參照前述釋示內容，工業區專用污水下水道系統相關之空調或冷氣設施，如係為廢（污）水（前）處理設施操作、管理之必要設施，則廢（污）水（前）處理設施專用電表之計測範圍，可包含該空調或冷氣設施之用電量。又是否係屬必要設施之認定，應由地方環保主管機關依現場事實予以認定。」等語，原告所轄污水處理設施包含土木、機械、電氣、儀控、照明、空調或冷氣等設施，其諸項設施均為操作、維護、管理及處理光華樂活創意園區內事業產生之廢（污）水之「必要」設施。且電氣及儀控等電力設備考量外在環境安全因素，不宜設置室外環境，並有24小時運作過熱之虞，而將電氣及儀控等電力設備設置於有空調設備之污水處理廠內，以確保廢水處理設施之儀控及電氣設備安全，故該污水處理廠之「室內」整棟建築物實際上即為執行廢（污）水處理設施之操作、維護及管理之儀控中心，換言之，該棟建築物使用之空調、冷氣及照明，自屬為操作、維護及管理廢（污）水處理之「必要」設施，僅作處理污水作業之用，並非被告所謂之行政中心，被告忽視原告之行政中心係設於花蓮縣花蓮市○○路○○號，與光華樂活創意園區污水處理廠則設於花蓮縣○○鄉○○路○ 號之實，故設置於污水處理廠之台電公司電表自當屬原告污水處理廠之獨立專用電表，是以被告以光華樂活創意園區污水處理廠之冷氣及照明設備非屬廢（污）水處理為由，逕認原告未就該廢（污）水處理設施設置獨立專用電表云云，未依據現場事實予以認定，顯屬無據，明顯違誤。
(二)該污水下水道系統於民國85年依水污染防治法規定提出水污染防治措施計畫並經被告核可，該水污染防治措施計畫內專用電表即為稽查時環保人員稽查紀錄所載及所見之電表，原告從未更改過。被告於歷次稽查，原告未曾有接獲環保單位勸導或指正，顯然原告設置，獨立專用電表之方式並無不當。
(三)原告每日紀錄用電讀數即為污水處理運作使用讀數，並未如被告所言，「查核時會同人員表示無法明確紀錄該電表每日用於污水廠處理設施之用電度數，僅以推估方式記錄其累計用電度數，…」等語之陳述，且環保署北區稽查大隊之稽查紀錄亦未有如此登載。另訴願決定僅憑被告之訴願答辯書補正公文函（花蓮縣政府101年1月30日府環水字第0000000000號函），即逕謂「足證訴願人所屬污水下水道系統所設置之電表，尚提供辦公室冷氣、照明等非屬廢（污）水處理設施操作、維護必要設施之使用，本部份違規事實洵堪認定」云云，訴願機關未依據證據而認事用法，實有欠公允。況依原告100年6月功能處理月報表，各項操作狀況均以日為單位累計登載，並無違反水污染防治措施及檢測申報管理辦法對於專用電表規定之處。
(四)原處分指部分處理設施未使用（初沉池及調勻池），係因光華樂活創意園區之區內事業納管水質大多為土石廢水，區內事業大多自行回收使用，進流水量依納管廠商排放量而定，水量大小非原告可控制，許可設置之初沉池有2 池、調勻池有3 池，每一槽體容量為600 立方公尺，當日實際進水量僅362立方公尺，僅需1池即可達到調勻功能，因液位視差關係其中1 池水位較高其餘池體水位較低，當日實際廢水量僅需
1 池即可達到調勻功能，況初沉池及調勻池亦非排放處理設施，並未超過許可核准量1000立方公尺。查100 年6月8日當日檢測水質紀錄pH7.71、SS6.0 mg/L，對於處理設施功能堪論充足，且排放水質亦能符合國家放流水標準，足堪證實，並未有被告所訴「廢水量充足而未使用」之情事。
(五)又訴願決定略以：「針對稽查當時廢（污）水水量是否需使用所有初沉池及調勻池始可滿足處理需求？得否僅憑外觀上有1初沉池及2池調勻池無廢污水流入，即逕行認定原告未維持廢(污)水處理設施之正常操作部分，事實固有未明」等語，顯見訴願決定似認為應視稽查當時廢（污）水水量是否需使用所有初沉池及調勻池始可滿足處理需求，以作為判斷原告所轄污水處理廠有無維持廢（污）水處理設施之正常操作標準，換言之，若稽查當時廢（污）水處理水量毋庸使用所有初沉池及調勻池即可滿足處理需求，自不得僅因有部份初沉池及調勻池無廢（污）水流入，即遽認有未維持廢（污）水處理設施正常操作之情事，被告之裁罰處分，其認事用法顯有違誤。為此原處分係屬違誤，原告未違反法令卻遭被告開罰，原告難以甘服，請求訴願決定及原處分應予撤銷。
(六)並聲明：1、 訴願決定及原處分關於罰鍰六萬元部分均撤銷。2、訴訟費用由被告負擔。
(七)提出行政院環境保護署101 年4月3日環署訴字第0000000000號訴願決定書、被告花蓮縣政府環水字第0000000000號處分書影本、水污染防治許可證、行政院環境保護署復獨立電表案函、污水處理廠儀控中心儀控設備照片及行政中心照片、專用電表照片、北區督查大隊稽查紀錄、花蓮縣政府101 年1月30日府環水字第0000000000號)之訴願答辯書補正函、10
0 年6月份功能處理月報表、許可核准文件、100年6月8日操作日誌紀錄表、光華工業區污水處理廠交清冊、光華工業區污水處理廠竣工圖（申請用電位置）、光華工業區污水處理廠竣工圖（單線圖）、電力公司 通知收據（101年6月）、本案事件發生順序等為證。
三、被告之答辯：
(一)本案經行政院環境保護署環境督察總隊北區環境督察大隊派員於100 年6月8日依據行政院環境保護署工業區污水處理廠稽查專案會同本府環境保護局人員前往稽查，經現在場人員李瑞枝簽名無誤。稽查當時該污水處理廠人員表示廠區內僅設置1 具台電電表，包括污水處理設施及辦公室冷氣、照明等所有用電均為使用該電表，且稽查時會同人員表示無法明確記錄該電表每日用於污水處理設備之用電度數，僅以推估方式記錄其累計用電度數，該電表應不符合水污染防治措拖及檢測申報管理辦法規定之獨立專用電表相關規範，違反水污染防治法第19條、第18條及水污染防治措拖及檢測檢申報管理辦法第12條、同法第16條之規定。
(二)稽查當時該污水下水道系統廢污水處理設施之處理單元中共計有1 初沉池及2 調勻池內均無廢污水流入，並未正常運作，該下水道系統上述廢污水處理設施處理單元未正常運作部分，依水污染防治措施及檢測檢申報管理辦法第14條規定「（污）水（前）處理設施，應維持正常操作，定期實施保養及適時維修，並作成紀錄，保存三年，以備查閱。」綜上爰依水污染防治法第19條之規定，依同法第47條之規定裁處罰鍰6萬元整。
(三)原告所指稱其轄管之光華工業區污水處理廠之管理辦公大樓之使用設備及人員辦公處所之相關冷氣、照明等設施，是否屬於污水處理設施之營運操作之必要設備，其用電量應視同污水處理操作之用電量之一部分？被告所屬環境保護局另於102年2月22日派員並會同原告污水廠處理人員再次前往現場稽查並當場請原告該處理場人員提供相關佐證資料。當日現場稽查結果，被告認定現場明顯污水處理設施外，另於處理池正對面及前方各有大樓一棟。一棟經查明為加藥處理設備及污泥處理設施，認定屬於必要設施明確，較無疑義，處理池正對面大樓為操作管理室及人員辦公室，其管理大樓之部分設施，如會議室、幹部辦公室及相關之冷氣、照明等設施，雖屬人員辦理公務時之必要設備，惟與該污水處理設備之直接關係尚不明確，使用同一個電表而據以認定為污水處理設備之用電量時，恐有放大污水處理設備實際用電量之疑慮，導致主管機關可能誤認管理單位之用電量為實際污水處理設施用電量，從而，原告違反水污染防治法等相關法條明確，原處分機關依水污染防制法第19條與同法第47條裁處，係屬合法。原告所提理由，要不足採，核無理由，請求依法駁回。
(四)就專用電錶部分，原告未按照環保署提報之辦法裝設專用電錶，並依此對原告作處分，原告違反水污染防制法規定推定有過失。而專用電錶是用於處理設施的必要操作，且要依最新法令。是以，原告之訴為無理由，並答辯聲明：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
(五)提出花蓮環境保護局花環水字第0000000000號函、花蓮縣環境保護局稽查記錄、102年2月22日光華工業區污水處理廠稽查照片及行政院環境保護署102年3月12日環署水字第0000000000號函等為證。
四、本院之判斷及得心證之理由：
(一)本件如事實概要欄所述之事實，有水污染防治許可證、北區督查大隊稽查紀錄、被告花蓮縣政府環水字第0000000000號處分書影本、行政院環境保護署101年4月3日環署訴字第0000000000號訴願決定書等附卷可稽，堪予認定。
(二)按水污染防治法第47條規定：「污水下水道系統違反第十九條規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰。」；同法第19條規定：「污水下水道系統排放廢(污)水，準用第十四條、第十五條及第十八條之規定。」；同法第18條規定：「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」；95年10月16日行政院環境保護署環署水字第0000000000號令訂定發布施行之「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第12條第1 項規定：「廢（污）水（前）處理設施應具備足夠之功能及設備，其規定如下：一、在最大產能或服務規模下處理廢（污）水，均能使處理後之廢（污）水符合本法及其相關規定。但排入污水下水道系統者，應符合下水道法之規定。二、能處理生產或服務設施可預見之異常作業或暴雨突增之水量負荷。三、能處理第八條及第十一條第二項規定之逕流廢水。四、設施中易損壞且不易換裝部分應有備份裝置；易損壞零件應有備品庫存。五、獨立專用電表。」。
(三)上項「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第12條第1 項第5 款規定廢（污）水（前）處理設施應具備足夠之功能及設備，而其所謂「獨立專用電錶」，應指專供何種設備使用？兩造就此規定之解釋有所爭議，為法律上之首要爭點。另就原告實際於系爭電錶所使用之用電設備為何，其中有無屬於污水處理之非必要設備？兩造亦認係屬本件事實上之主要爭點。經查：
1.廢（污）水（前）處理設施應具備獨立專用電錶，應與「處理功能」無關，而係屬一種「稽核設施」，目的在就各種不同性質、功能之設備運作時，將其處理程序所需之動力來源透過設置獨立電錶加以記錄，以判斷各該處理設施是否確有開啟運作。是以行政院環境保護署102年3月12日環署水字第0000000000號函表示：「水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條第1 項規定具備獨立電錶之目的，係使於主管機關查核廢（污）水處理設施之用電量，以常握其開機操作情形，故獨立專用電錶之計電度數應限於處理設施必要操作、維護設備之用電度數。」等語，即已闡明上揭法規之意旨。又上述應設置「獨立專用電錶」之規定，係就「處理設施」而規定，並非就「處理系統」而規定，應不包括系統之建築、人員或其他與應受稽核之處理功能無關之用電設備等。故由上揭規範文義及體系觀之，各種不同功能之「處理設施」應獨立裝設專用電錶以供主管機關監督其使用狀況，該獨立專用電錶自應不包括提供操作人員空調、照明或其他非污水處理設施之電器等使用，否則將影響主管機關就用電度數稽核上之判斷。
2.原告於其管理之光華樂活○○○區○○○○道系統，僅使用一個電錶，並未依處理設施之各別功能，設置不同之獨立專用電錶，為兩造所不爭。原告上開光華工業區污水處理廠電錶所供應用電之管理辦公大樓內，除污水處理設施使用設備外，尚包括人員辦公處所之相關冷氣、照明等設施，業於10
0 年06月08日10時25分許，經行政院環境保護署環境督察總隊北區環境督察大隊稽查發現並作成紀錄。原告之污水處理系統固由建築、處理設施及設備、人員等所構成，然獨立專用電錶之設置乃專供稽核處理設施及設備之用電度數，自應與處理設施及設備以外之用電加以區別。原告處理系統除污水處理設施外，另於處理池正對面及前方各有大樓一棟，一棟經為加藥處理設備及污泥處理設施，固屬於必要設施，處理池正對面大樓為操作管理室及人員辦公室，其管理大樓之部分設施，如會議室、幹部辦公室及相關之冷氣、照明等設施，雖屬人員辦理公務時之必要設備，惟其用電因無法與污水處理設備是否開啟使用加以區別，應與屬處理設施及設備用電予以分開設錶，始符稽核上之要求。故而，被告指稱原告未將操作人員使用之照明、空調及其他電器之供電，與污水處理處理設施及設備之供電，分別設置電錶，而有違反「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第12條第1項第5款、水污染防治法第19條準用第18條之情事，應堪認定。
(四)惟按行政程序法第5 條規定：「行政行為之內容應明確。」此即行政行為明確性原則，係要求行政行為應具明確性，俾人民知悉在何種情況下行政機關可能採取何種行為，人民何者當為或不當為，違反法定義務時之法律效果如何等等，使人民有預見可能性，有所遵循，另有利於司法事後之審查。上揭「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第12條第1 項第5 款之規定，係依水污染防治法第18條、第19條準用第18條授權主管機關即行政院環境保護署訂定之法規命令，而法規命令之制定亦屬行政行為之一種，自應遵守上述行政行為明確性原則。水污染防治法第47條處罰乃以「污水下水道系統違反第19條規定者」為構成要件，又何者為「第19條規定者」，乃依第18條授權主管機關訂定「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項」之管理辦法，符合法律保留及授權明確性原則。惟上揭「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第12條第1項第5款所規定之「獨立專用電錶」係屬水污染防治措施有關「必備設施、規格、設置」之事項，雖尚屬明確，然所謂「獨立」與「專用」等不確法律概念，應如何解釋及適用，並非望文即知可其意涵，就連被告之環境保護局亦必須透過上級主管機關之行政函釋等才能確知其正確設置之方式，足見此涉及稽核技術層面之法規命令，須透過主管機關就具體個案情形予以解釋、適用，始得使之更加明確化，而人民方得依所遵循。茲原告主張其所使用之電錶乃由被告於89年9 月間所移交，當時應已符合法令要求云云，然「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」係95年10月16日發布施行，原告自應遵循最新環保法令之規範，殆無疑義。只是何謂「獨立專用電錶」，尚難由其文義而一望即知其內涵，已如前述，被告之環境保護局乃專責機關，就此部分之解釋仍須函請行政院環境保護署釋明，而行政院環境保護署於101年4月23日環署水字第0000000000號函就專用電錶應如何設置及可包括之「必要設施」範圍，與其102年3月12日環署水字第0000000000號函所述內容，獨立專用電錶之供電範圍可否將就空調及照明包括在內，前後敘述亦有所不同，故於主管機關就上揭法規命令內容，透過函釋具體、明確予以之描述前，上揭「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第12條第1項第5款所規定之獨立專用電錶得否供應操作人員所需空調及照明等之用電，其規範意旨應非原告所能明確了解。然按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，應以行為人之故意或過失為其責任條件，司法院釋字第275號、第521號解釋意旨及行政罰法第7條第1項規定甚明。本件原告關於「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第12條第1項第5款所規定「應設置獨立專用電錶」之解釋及適用有所不明瞭，情有可原，其客觀上雖有違反規定，但主觀上則因不明瞭法規意旨而缺乏違法之認識，難認其未將操作人員所需之空調、照明等與污水設施之用電分別設置電錶一節，有何故意或過失。再者，原告經此次稽查後，應已明白其未依規定設置獨立專用電錶，則若經相當期間仍不改進，則被告得再經由稽查予以處罰，原告此時即難謂沒有故意或過失。
五、綜上所述，本件尚不能證明原告就污水處理設施設置獨立專用電錶之違反主觀上有故意或過失。被告未於解釋法規意旨及勸導前，逕依水污染防治法第47條、第19條準用第18條等規定裁處原告罰鍰2 萬元，於法尚有未洽，訴願決定未予糾正，亦有不合，從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，故不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 8 日
臺灣花蓮地方法院行政訴訟庭
法 官 沈培錚上列為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造當事人之人數附繕本）。上訴理由應表明原判決違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 4 月 8 日
法院書記官 李宜蓉