臺灣花蓮地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第7號
104年9月23日辯論終結原 告 許雪卿訴訟代理人 陳正忠律師被 告 花蓮市公所法定代理人 田智宣訴訟代理人 歐宇倫律師上列當事人間請求讓售市有土地事件，原告不服花蓮縣政府訴願審議委員會中華民國101 年9月21日101訴字第05號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件為關於公法上財產關係之訴訟，其標的金額為新臺幣（下同）5,676 元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第2 項第3款之規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，合先敘明。
二、事實概要：原告因申購公有畸零地事件，不服花蓮縣政府訴願審議委員會民國101年9月21日101訴字第5號訴願決定，前曾提起行政訴訟，經本院行政訴訟庭以101年度簡字第3號於101年12月24日裁定移送本院民事庭，本院民事庭以102年度訴字第102 號判決原告敗訴，原告後上訴第二、三審，均遭駁回而告確定。原告茲以上開民事第二審判決理由中表示被告就原告所提申請之審核決定是否適當，屬行政爭訟事件，乃提起本件訴訟。
三、原告之主張:
(一)原告所有門牌花蓮市○○路○○○ 號房屋於民國21年起造，其坐落基地為花蓮縣花蓮市○○段○○○○○○○號土地，面積54平方公尺，為市有地，前曾依據臺灣省政府規則關於畸零地之規定申購，此後連續10餘年被通知、並繳交使用費達20餘萬元，因凍省而被告知待縣自治條例頒布後再行申購。92年 8月間，花蓮縣政府參酌國有財產法「還地於民」之政策，增訂公布花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1 之規定，原告隨即自92年10月28日起迭次向原處分機關即被告申請專案讓售上開土地予原告，以利規劃重建該屋。被告因93年欲拓寬中山路，拆除該屋臨路部分，卻拒發該屋整修證明；嗣於94年10月間該屋遭龍王颱風吹斜，經工務課告知按「人」字型整修屋頂，卻遭被告查報違章致滅失。依花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1 規定「非公財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於104年1月30日前，檢具有關證明文件，向本府申請讓售。經核准者，其土地面積在500 平方公尺以內部分，得按第一次公告現值計價。超過500 平方公尺部分，依第58條規定辦理。前項所稱不動產，指都市土地住宅區、商業區等或非都市土地編定為建築用地之現有非公用土地。第一項之審查辦法，由本府另定之。」、同條例第86條規定「鄉（鎮、市）公所未訂財產管理自治條例者，得比照本自治條例規定辦理。」、花蓮縣政府92年10月16日府財產字第00000000
000 號函之主旨：「本府執行『本縣縣有財產管理自治條例』第58條之1 讓售案件之審核，將參照國有財產局發布之『辦理國有財產法第52條之2 讓售案件注意事項』辦理，請查照。」及辦理國有財產法第52條之2 讓售案件之補充規定，原訴願決定理由違背法令、不符法制，原訴願決定認原處分機關得自行決定準用或不準用本自治條例之規定，駁回訴願人即原告之申請乙節，市公所之「準用」係市公所有自訂財產管理自治條例，得不準用縣自治管理條例之規定，未自訂財產管理自治條例者，即應依照縣自治條例之規定辦理；被告迄無自訂財產管理自治條例，即自認「得不」準用縣自治條例，核與憲法第128 條「市準用縣之規定」之規定，有所牴觸，且就法規之援引適用，全國應有其一致性，否則有違行政程序法第6 條行政行為不得為差別待遇之規定，就國有財產局、花蓮縣政府等皆有依該條例讓售之案例，復於 100年1月5日廣為宣導讓售等情，被告機關承辦人員違反平等原則而不依法行政甚明。又訴願決定認本件申請並無居住使用之事實，故非辦理國有財產法第52條之2 讓售案件注意事項第5點第1項規定之直接使用人云云，訴願決定關於89年1 月14日起至今使用房屋之認定乙節，逕依辦理國有財產法第52條之2 實施日為準，而未以縣自治條例增訂頒布之日為準，已屬違誤，與被告印製之申購書、切結書繕印載明「建物所有人」「於97年5月1日以前取得產權」等語相悖；又關於「直接使用人」之定義，據國有財產局之函示說明三略以直接使用人於89年1月14日修正第52之2條生效前已使用，至讓售時仍繼續使用之主體建物所有人或實際分戶使用人等語，應係指「房屋所有人」或「實際分戶使用人」兩種情形併列，符合其中之一情形即可，本件土地上之房屋既有登記在案之所有權，自屬符合「直接使用人」之要件，即使因被告拓寬道路而拆除臨路之部分房屋，或經颱風風災而傾斜，均不影響原告原擁有該屋所有權，更不應遽以房屋用水用電之斷續指稱原告未繼續使用為駁回申購之理由。另依辦理國有財產法第52條之2 補充規定第六條(三)明定房屋因自然老朽或不可抗力因素而倒毀者，仍得讓售之規定，原告所有之房屋係申請之後才遭龍王颱風侵襲受創，顯屬不可抗力之因素而予修建，其既係在原告提出申購後之有效期間內（延展至 104年1 月30日）所發生者，益臻彰顯本件申購案件，自始並無不合，風災房屋受創之後，原告仍為該屋之所有人而屬於直接使用人，自符合縣自治條例規定申購讓售條件甚明。訴願決定末以本件不符國有財產法第52條之2 條規定之立法目的，還地於民以人民若因繼承而於土地居住或占用始符意旨，原告因拍賣取得系爭土地與還地於民之意旨未合，而駁回原告訴願之理由亦非適法，依前揭補充規定第三條(十)規定「分戶使用人於89年1 月14日（辦理國有財產法施行日）以後以拍賣方式取得建物者，得予適用。」申言之，於89年1 月14日之前，以拍賣方式取得房屋所有權者，得依該法規定申購讓售之公有基地。原告係於84年拍賣取得房屋所有權，而花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1係於92年8月增訂公布實施，並展延效期至104年1月30日，原告既係在92年10月28日提出申購，本就合乎上開規定，且申購時，被告僅要求原告切結地上房屋於97年5月1日前取得產權為其要件，從而本件已符合申購要件，豈可因原告信賴被告而承受不利益結果。
(二)並聲明：1.花蓮縣政府訴願審議委員會101年9 月21日101訴字第05號訴願決定，及被告101年3月5日花市0000000000
000 號駁回處分，暨其就同一申購案先前之各項行政處分，均予撤銷。2.確認原告於92年10月28日及99年12月31日依花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1 之規定向被告申購坐落花蓮市○○段○○○○○○號，面積54平方公尺土地，係符合申購讓售資格與條件。3.被告應與原告簽訂：原告於給付被告新台幣5,676 元之同時將坐落花蓮市○○段○○○○○○號，面積54平方公尺土地讓售予原告之契約。
(三)提出建物登記謄本、土地登記謄本、戶政相關證明、畸零地證明、使用費繳交收據、工務課長准依「人」字型整修之法令依據、被告財政課報違建函文、花蓮市公所訴願駁回書、原告申購文件、切結書、花蓮縣政府47筆讓售之案例、國有財產局讓售之案例、更生日報、玉里鎮公所讓售之函文、財政部國有財產局台灣北區辦事處花蓮分處100年1月11日台財產北花二字第000000000 號函、水電更正函、地政協調會議紀錄、追收5 年土地使用補償金函等件影本為證。
四、被告之答辯：原告向被告表達願意承買之意思表示，性質上屬買賣之要約，受此要約意思表示之被告是否同意出售，被告身為出賣人之地位，自有權決定，非謂原告一提出申請，被告即應接受而無審究空間，是此類人民因申請承購公有土地之行為類型，應屬民法買賣契約之範疇。茍雙方有所爭議，行政機關係代表國庫出售公有財產乃行政之私法上財產管理行為，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政契約，而屬私法上契約行為，原告因本件市有非公用不動產讓售案所生爭議，前曾向本院提起行政訴訟，經本院以101 年度簡字第3 號裁定及臺北高等行政法院102年度簡抗字第2號裁定認係屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私法上之權利爭議，應循民事訴訟程序解決，非屬行政爭訟事項，而移送由民事庭審理。在歷經一、二、三審法院實體審理後，均認原告顯然欠缺關於訴訟標的法律關係之要件，而不具備權利保護之必要性，在法律上顯無理由而判決原告之訴駁回確定在案。原告對於被告有關出售之審核決定，尚不得依行政訴訟程序救濟，卻仍執意再提起行政訴訟，一再濫訴，於法即有未合。而原告請求所依據之國有財產法第52條之2 前段規定及花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1 前段規定之非公用財產類之不動產，於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於104年1月30日前，檢具有關證明文件申請讓售，然今顯已逾國有財產法及花蓮縣縣有財產管理自治條例所定之申請讓售期限，原告自不得再援引為申請甚明。並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
(一)關於本件原告聲明第一項之撤銷訴訟部分：
1.經查：原告於民國84年間因「拍賣」取得門牌花蓮市○○路○○○ 號之木造房屋，而於87年間起陸續向被告提出購買上開房屋坐落之系爭○○段000000地號土地，主張應準用國有財產法第52條之2 之計價方式承購，經被告函覆不適用國有財產法之規定而拒絕，而提起訴願及行政訴訟，遭法院判決駁回而告確定（花蓮縣政府89訴字第11號訴願決定書、台北高等行政法院90年度訴字第1939號、最高行政法院92年度判字第640號判決）。嗣原告於100年間再向被告申請依「花蓮縣縣有財產管理自治條例」規定承購系爭土地，經被告以 101年3月5日花市財字第000000000 號函否准，原告訴願後，經花蓮縣政府以101訴字第5號決定駁回其訴願，原告不服提起行政訴訟，經本院以101年度簡字第3號裁定認定被告拒絕依原告所提出之金額讓售系爭土地之上開函復，乃不予同意其申購系爭土地，核其性質屬人民與政府機關間因私權關係所生之爭執，被告拒絕原告購買系爭土地之請求，僅屬土地管理者不為承諾出售土地之意思表示，要非行政處分（最高行政法院100 年度裁字第2298號裁定參照），原告主張上開公函為公權力之行使而屬行政處分云云，難謂有據，要無足採，爰予形式上移送本院民事庭審理，實質上則屬駁回其行政訴訟，故上項花蓮縣政府101訴字第5號訴願決定即告確定。
2.按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。第四條及第五條訴訟之提起，除本法別有規定外，應於訴願決定書送達後二個月之不變期間內為之。訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者或起訴逾越法定期限者或起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之。簡易訴訟程序除本章別有規定外，仍適用通常訴訟程序之規定，行政訴訟法第4條第1項、第106條第1項、第107 條第1項第1款、第6款及第10款及第236條分別定有明文。
3.茲原告復以聲明第一項請求撤銷花蓮縣政府訴願審議委員會101年9月21日101訴字第5號訴願決定，及被告101 年3月5日花市0000000000000號駁回處分，暨其就同一申購案先前之各項行政處分云云，實係就已確定之訴願決定及非屬行政處分之公函重覆提起撤銷訴訟，顯不合法，又其訴訟之請求既已由本院101年度簡字第3號移送民事庭審理（本院102 年度訴字第102 號土地所有權移轉登記等事件）而經判決確定在案（臺灣高等法院花蓮分院103 年度上字第25號民事判決、最高法院104年度台上字第629號民事裁定），自無再予移送之必要，應逕予駁回。
4.又原告不服上項花蓮縣政府訴願審議委員會101訴字第5號訴願決定所提之行政訴訟，既經本院行政訴訟庭以101 年度簡字第3 號移送民事庭審理，而該民事訴訟事件第二審判決理由中固提及：「益足徵上訴人（即本件原告）並無請求被上訴人（即本件被告）必須讓售土地予上訴人之權利，上訴人依該『承購市有房地申請書』申請讓售系爭土地，僅屬買賣契約之要約，被上訴人是否為契約之承諾，仍須依相關讓售規定審查上訴人所附之相關證明文件，並有裁量權，非謂一經上訴人提出承購之要約，被上訴人即負有承諾出售之義務。至於被上訴人就上訴人所提申請之審核決定是否適當，則屬行政爭訟事件，普通法院就此部分並無裁判權限。則依前開最高法院97年度台上字第969 號裁判意旨所示，上訴人本件據為請求權基礎之縣自治條例第58條之1 之規定，及被上訴人所印製之專案申購書（即上開承購市有房地申請書），顯非於實體法上可以作為請求權基礎之完全性條文（具備構成要件及法律效果之法條），不得作為本件上訴人向被上訴人有所主張之請求權基礎。」等語，惟上開判決理由中之意見，本無拘束後審或行政法院之效力，該件並未將訴訟繫屬再移轉回行政訴訟庭，則原行政訴訟程序已告終結，則原告不得以此為據，再重提訴訟。
(二)關於本件原告聲明第二項確認之訴部分：
1.按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之，行政訴訟法第6 條第1項及第3項定有明文。
2.花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1第1項規定：「非公用財產類之不動產，於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於104年1月30日前，檢具有關證明文件，向本府申請讓售。經核准者，其土地面積在五百平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。超過五百平方公尺部分，依第58條規定辦理。」，本件原告訴之聲明第二項請求確認原告於92年10月28日及99年12月31日依上開條例第58條之1之規定向被告申購花蓮市○○段○○○○○○ 號，面積54平方公尺土地，係符合申購讓售資格與條件云云，既非屬於確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，且應屬本件原告訴之聲明第三項可以替代者，應不許提起確認之訴，是此部分係屬起訴不合程式，復無從補正，應依行政訴訟第107條第1項第10款駁回之。
(三)關於本件原告聲明第三項部分：
1.按行政訴訟法第5 條之課予義務訴訟，係人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。本件原告向被告申請讓售系爭土地乙事，經查國有財產法係就國有財產之管理、使用、處分做一整合規定，僅為方便國有財產局在管理國有財產時有一可遵循之法規，其法律本身並未含有任何特殊之規範目的，亦非為執行某一國家既定政策而制訂之特別法規，是其規範性質即非有強制意味，國有財產法第52條之2 僅規定得申請讓售土地之資格、要件及程序，至於是否讓售、出售之範圍及價格為何，國有財產局均有審查及決定之權限，此由該條文於92年2月6日修正之立法理由：「民眾欲申請讓售，卻常因土地變更程序曠日費時，或根本不知有此法律存在，致使無法行使該項權益。爰提案修正延長期間至104年1月13日前，以確保民眾原有權益。至申請核准與否，主管機關仍保有決定之權利，自不待言。」亦可觀之。原告雖符合系爭房屋「直接使用人」之要件，然參酌前述國有財產法規定之立法精神，可知原告應僅得向被告申請讓售屬公有非公用財產類不動產之系爭土地而已，主管機關仍保有決定之權利。原告請求讓售之上開土地雖屬市有土地，然其出售乃私經濟行為，非屬行政契約，自有私法上契約自由原則之適用，原告援引之條例等法規僅係規定得申請讓售土地之資格、要件，使符合資格、要件之人，取得請求讓售國有土地之地位（即為要約）而已，至是否讓售，管理機關仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，故被告於原告申請讓售時，並不負有與原告訂立買賣契約，讓售系爭土地之義務。易言之，原告申請讓售時，被告依據縣自治條例規定，對於申請讓售國有土地具有審核及裁量權，原告並無請求被告必讓售土地予原告之權利，且原告請求讓售系爭土地應屬買賣契約之要約，被告是否為契約之承諾，須依相關讓售規定審查要約人所附之相關證明文件，並有裁量權，非謂一經原告提出承購之要約，被告即負有承諾出售之義務，縱原告符合讓售之相關規定，被告亦無必為承諾讓售之義務。故被告無論准予讓售或不同意讓售，此決定尚非屬行政處分性質，已如前述，因此本件原告第三項聲明應不屬行政訴訟法第5 條之課予義務訴訟，甚為灼然。
2.次按行政訴訟法第8條第1項前段規定，人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。花蓮縣縣有財產管理自治條例雖於103年1月22日修正，但其中關於第58條之1 規定，並無變更，本件原告請求被告依據上揭第58條之1第1項前段之規定，按第一次公告土地現值計價讓售系爭土地，固係依據公法上之法律規定而為請求。然被告是否核准依上規定售讓，既有決定之裁量權限，非一經申請即須同意，故上開自治條例第58條之1 規定，並非具有束被告機關法律上意思表示作成之裁量權限性質之規定。復按行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的；行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意，行政程序法第10條及第36條有所明定。經查被告拒絕原告承購之申請，已於
101 年3月5日花市0000000000000號函中表明理由：「民國94年10月1 日龍王颱風侵襲，花蓮市○○段○○○○○○○號上台端之木造房屋受創，本所於同年12月27日會同管區、里長至現場會勘，發現木造房屋已不存在，部分土地已在搭建簡易鐵架，本所於民國95年1 月23日花市財字第0000000000號函通知台端，將自95年1月1日起收回○○段000000地號市有土地，並依據『花蓮縣縣有房地清查處理作業要點』第5 點第3項第3款規定，符合『國有非公用不動產被占用處理要點』第7 點第2、3項規定，視同空地辦理標售，並請台端拆（移）除土地上簡易鐵架、廢棄物、堆置物。台端原木造房屋已不存在，自不符合『花蓮縣縣有財產管理自治條例』第58條之1 規定之『非公有財產類之不動產』。」等語，而就其職權調查之結果及裁量權行使之依據，為充分之說明，尚與上揭行政程序法之規定無違。故原告主張被告依上揭自治條例第58條及58條之1 等規定負有按第一次公告土地現值計價出售系爭土地並與其締結買賣契約之義務，被告拒絕有裁量權之濫用云云，與事實及法規皆有不符，乃無理由，應予駁回。
六、從而，本件原告之訴一部為不合法，一部為無理由，為期慎重，乃均依判決一併予以駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 5 日
臺灣花蓮地方法院行政訴訟庭
法 官 沈培錚上列正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明原判決違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 10 月 5 日
法院書記官 林鈺明