臺灣花蓮地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第27號
107年4月13日辯論終結原 告 林佳龍被 告 花蓮縣選舉委員會代 表 人 謝公秉訴訟代理人 劉玉鳳上列當事人間因違反公職人員選舉罷免法事件，原告不服中央選舉委員會民國106年4月19日106年中選訴字第1號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用新臺幣貳仟元由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告林佳龍於民國105年3月8日起擔任臺中市選舉委員會主任委員，於同年7月26日提出辭職書，經臺中市選舉委員會報中央選舉委員會再轉報行政院「自院函核定日生效」，行政院於同年8月10日函「准予照辦」，原告於同年6月22日花蓮縣花蓮市第17屆市長缺額補選選舉公告發佈後，於同年8月7日至花蓮接受媒體採訪時為民主進步黨推薦之候選人張美慧宣傳及利用大眾傳播媒體為候選人張美慧宣傳，被告認原告有違反，依同法第110條第1項規定，以105年12月16日花選四字第1053450149號裁處書（即105年度處字第4號原處分），裁處罰鍰新臺幣（下同）20萬元。原告不服，於106年1月5日提起訴願，遭中央選舉委員會以106年4月19日106年度中選訴字第1號原處分撤銷，改處新台幣10萬元罰緩，原告不服，於106年6月16日遂向臺北地方法院提起行政訴訟。臺北地方法院以106年10月31日106年度簡字第151號裁定因被告機關所在地為花蓮縣花蓮市，依行政訴訟法第13條第1項規定，適用地域管轄事件，依職權移送本院行政訴訟庭審理。
二、原告起訴主張：
(一)訴願人於行為時已不具臺中市選舉委員會委員及主任委員身分，訴願決定及原處分認定之事實顯屬違法：
1.依公職人員選舉罷免法第8條第2項及直轄市縣市選舉委員會組織準則第3條第1項規定略以，「直轄市選舉委員會由中央選舉委員會提請行政院院長派充之，並指定一人為主任委員，且均為無給職」，公職人員相關選舉罷免法令僅就直轄市選舉委員會（主任）委員之選任程序設有相關規範，對於委員辭任規定則付之闕如，是以，直轄市選舉委員會（主任）委員辭任之規定，即應透過法律解釋予以補充；按選舉委員會（主任）委員屬無給職，不宜令（主任）委員負有任職義務，卻無相應權利（報酬），另參酌憲法保障個人自由之精神，應尊重（主任）委員個人任職意願，是以，直轄市選舉委員會（主任）委員之選任與辭任性質顯不相當，其辭任程序亦無類推適用於選任程序之可能。
2.又訴願決定理由雖略稱，「為使選舉委員會會務運作順遂並避免爭議，主任委員請辭案，以行政院函核定曰為生效曰，並經中央選舉委員會100年1月12日中選人字第1003750028號函及103年11月20日中選人字第1033750422號函分行所屬選舉委員會」等語，惟查法務部89年3月4日（89)法律字第007386號函釋意旨略以，「中央選舉委員會於主任委員辭職後，其委員人數若仍維持11人至19人，其組織即為合法」，中央及直轄市政府之選舉委員會均屬委員合議制，其委員人數如符合法定最低門檻即屬合法組織，可依法運作並執行法定職權，是以（主任）委員之辭任如不影響該委員會法法定委員人數與組織合法性，即應為法所容許，中央選舉委員會僅以「為使選舉委員會會務運作順利及避免爭議」等行政程序之便利性為由，限制（主任）委員辭任之權利，應屬不法。
3.被告機關以103年11月20中選人字第1033750422號函中所示「為使選舉委員會會務運作順遂並避免爭議... (一）主任委員請辭案：以院函核定曰為生效曰」，但查：原告任臺中市選舉委員會主任委員，性質上係屬委任關係，而委任關係之辭任，性質上屬單方意思表示，只要意思表示到達委任機關，即已生辭任之效力，但被告機關所為：以行政院函核定日為辭任生效日之上開函示實有違委任關係之性質，所為函示亦有違誤之處。
4.經查原告已於105年7月26曰向臺中市選舉委員會請辭該會委員及主任委員職務，於該辭任意思表示到達中央選舉委員會時（中央選舉委員會於105年7月27曰收受臺中市選舉委員會函轉之原告辭職書），即已完成辭任程序；至臺中市選舉委員會於同年月27日函請中央選舉委員會提請行政院院長指派黃景茂為該會委員兼主任委員，行政院遲於105年8月10曰始核定黃景茂為委員兼主任委員，則僅屬該會（主任）委員缺額增補之選任程序，與原告之辭任程序無涉。
5.綜上，原告於行為時既已不再具有臺中市選舉委員會委員兼主任委員身分，並無違反公職人員選舉罷免法第45條第3款及第6款所定禁止行為之可能，訴願決定未詳查原處分所認定之事實有誤，其認事用法亦有違誤請求貴院撤銷該訴願決定。
(二)原處分及訴願決定違法擴張解釋同法第45條第3款及第6款之規定，增加法律所無之限制，侵害原告權益：
1.中央選舉委員會雖於103年5月29日中選法字第0000000000號函釋，同法第45條所定之禁制行為，並非均須行為人於職務管轄區內始得為之，本條所稱之候選人，自不以選務人員職務轄區之候選人為限，即便對職務轄區外之候選人助選，同樣損及公眾對選務人員執法之信賴，危及公眾對民主政治之信心。
2.然同法第45條有關各級選舉委員會委員禁制行為之規定，應否限於該委員職務轄區內，並無明確規定，單就文義解釋或有「限於同一職務轄區」或「不須限於同一職務轄區」之可能；原告主張應採「不須限於同一職務轄區」之解釋，始符合合憲性解釋精神，上開中央選舉委員會函釋顯已增加法律所無之限制，不法限制原告權利，已屬違法，理由如次：
⑴從文義解釋觀之：
同法第45條所規定之各級選舉委員會之委員、監察人員...，所謂之各級選舉委員會，依同法第7條第3項：「鄉（鎮、市）長選舉，由縣選舉委員會辦理之。公職人員選舉罷免法施行細則第4條第1項第5款：各級選舉委員會依本法第七條規定辦理選舉時，其主辦之選舉委員會區分如下：鄉（鎮、市）長選舉，由縣選舉委員會主辦，並得指揮鄉（鎮、市、區）公所辦理之」之規定，已經明確指出同法第45條所規定之各級選舉委員會於縣轄市選舉，係縣選舉委員會。而關於本件所涉及之爭議是花蓮縣花蓮市長之補選，且於其時臺中市並未有任何選舉，因此依上開規定，同法第45條所規定之各級選舉委員會，花蓮市長之補選，應係指花蓮縣選舉委員會所規範之對象是花蓮縣選舉委員會之委員、監察人員等相關人員。被告認為原告違反同法第45條規定，所根據者係中央選舉委員會上開103年5月29日中選法字第0000000000號函釋，而將花蓮市長選舉職務轄區外之原告，認為是同法第45條中之各級選舉委員會之委員、監察人員等，顯然，所為之函令有違同法第7條、同法施行細則第4條及同法第45條母法之規定。
⑵從體系解釋觀之：
①查同法第41條選舉委員會公告選舉經費、第43條選舉委員會
辦理補貼候選人經費、第46條選舉委員會辦理公辦政見發表會、第47條選舉委員會應編印選舉公報等規範，其所稱「選舉委員會」，解釋上應限於該選舉委員會職務轄區，基此，第45條有關選舉委員會委員之禁制行為，與上開各條均規範於同法第第三章第六節「選舉及罷免活動」中，自體系解釋觀之，應為相同之解釋，亦應限於該選舉委員會同一職務轄區。
②次查同法第15、24條規定選舉權人及被選舉權人行使選舉權
（含被選舉權）時，應以「選區」計算之，又查同法第7條第2、4項規定略以，「鄉（鎮、市）長選舉，由縣選舉委員會辦理之。縣（市）選舉委員會辦理前二項之選舉，並受中央選舉委員會之監督。」、第13條規定略以，「各級選舉委員會辦理選舉、罷免所需經費，鄉（鎮、市）長選舉、罷免由鄉（鎮、市）公所編列」，及直轄市縣市選舉委員會組織準則第1 條規定，「中央選舉委員會為辦理選舉業務，於直轄市設置直轄市選舉委員會」，可知，地方選舉委員會係受中央選舉委員會指揮監督，辦理地方選舉業務，各選舉委員會委員職權亦應僅限於地方選舉事務，基於權責相符精神，同法第45條關於「各級選舉委員會」委員禁制行為之解釋，應與上開規定相同，應解為限於「同一職務選區」為當。
⑶立法目的解釋：
查同法第45條立法理由為「廢除助選員制度後，任何人均可為候選人助選，惟選務人員因職務關係，不在此列」，憲法第17條保障人民參政權，即應保障人民基於主動地位參與國家政治意志之行使，除選舉、罷免、創制及複決等權利外，與之附隨之其他重要權利，例如助選權，亦屬於助選人員政治言論自由之表現，為促進並維護參政權之合理行使，應受相同保障。任何人得為候選人助選（助選權），乃屬民主政治之重要內涵，又同法第45條關於原則保障人民之助選權，例外始因職務關係限制助選權之立法目的觀之，依例外應從嚴解釋之法理，該條關於助選權限制之規定應採嚴格限縮解釋，亦即僅得限制該選舉委員會委員禁止於同一職務選區為相關宣傳行為，以確保選舉委員會委員執行同一職務選區選舉事務之公正性，至若不同職務選區，因委員對於不同職務選區選舉事務並無法定辦理權限，此際，應保障各該委員之參政權（助選權），不得限制其為他人助選之權利。
⑷採合憲性解釋，應限縮解釋公職選罷法第45條之規定，即各級選舉委員會委員禁制行為僅限於「同一職務選區」：
①按司法院大法官第734號解釋理由書稱，憲法第11條規定，
人民之言論自由應予保障。鑒於言論自由具有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理之政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家應給予最大限度之保障。廣告兼具意見表達之性質，屬於憲法第11條所保障之言論範疇，而公共場所於不妨礙其通常使用方式之範圍內，亦非不得為言論表達及意見溝通。次查人民團體法第44條規定：「政治團體係以共同民主政治理念，協助形成國民政治意志，促進國民政治參與為目的，由中華民國國民組成之團體。」第45條規定：「符合左列規定之一者為政黨：一、全國性政治團體以推薦候選人參加公職人員選舉為目的，依本法規定設立政黨，並報請中央主管機關備案者。二、已立案之全國性政治團體，以推薦候選人參加公職人員選舉為目的者。」政治團體（政黨）及其成員（含任民選首長或政務人員者）以推薦候選人進行政治活動為目的，尤應保障其政治參與權利，以促進並落實民主政治及國民參政等公共利益。
②綜上，政黨或其成員支持（助選）其所推薦之候選人乃屬憲
法參政權、結社自由及政治性言論自由所保障之範疇，為維持並促進民主多元社會正常發展，國家應予最大限度之保障，是以，同法第45條規定各級選舉委員會之委員於選舉公告發布後，不得為特定候選人掃街、拜票之行為，應限於候選人與該選舉委員會委員同一職務選區時之有適用，以維持選舉之公平性，亦避免過度限制該委貝之參政權、結社自由及言論自由。
3、綜上，中央選舉委員會103年5月29日中選法字第1033550075號函釋所稱「公職選罷法第45條所定之禁制行為，並非均須行為人於職務管轄區內始得為之」，未區分選舉類型（全國性或地區性選舉，一般性選舉或補選）及選舉區域（是否同一職務選區），僅以公眾對選務人員之信賴或對民主政治之信心為由，一律限制選舉委員會委員不得進行為特定候選人宣傳之行為，顯已違法擴張解釋同法第45條之規定，增加法律所無之限制，而受理訴願機關及原處分機關均未察該函釋意旨顯已違憲，反更援引該函釋作為認定原告違反同法之論證依據，被告之處分及訴願決定已違法侵害原告權利，應予撤銷。
(三)人民之言論自由及參政權為實現民主政治及維護自由民主憲政秩序之重要基本權利，國家應予最大限度之保障：
1.人民之言論自由及參政權，為憲法第11、17條所保障之基本權利，大法官第509號解釋文表示「言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮」，第734號解釋文亦稱「憲法第11條規定，人民之言論自由應予保障。鑒於言論自由具有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理之政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家應給予最大限度之保障」，是以，人民之政治性言論自由及參政權之保障，除有使人民基於主動地位積極參與國家政治意見之形成，更有促進憲法第2條所揭示國民主權原則之實現，屬實現民主政治及自由民主憲政秩序之重要基本權利，國家應予保障。
2.政黨或其成員支持（助選）其所推薦之候選人乃屬憲法參政權、結社自由及政治性言論自由所保障之範疇，為維持並促進民主多元社會正常發展，國家本應予最大限度之保障；同法第45條關於各級選務人員行為之禁制規定，其限制除應符合憲法第23條規定外，法規主管機關所為之補充釋示，更應衡酌維護法秩序之安定、實踐憲法規範精神及保障基本人權，以保障選務人員之言論自由及參政權。中央選舉委員會103年5月29日中選法字第0000000000號函釋僅以「損及公眾對選務人員執法之信賴，危及公眾對民主政治之信心」等未經具體確證之公共利益為由，禁制選務人員於其職務轄區內與職務轄區外之各項公開表達其政治性言論自由之行為，顯已逾越必要程度，與憲法揭櫫比例原則精神相悖，被告之處分及訴願決定更不當援引該函釋意旨作為認事用法之依據，顯已不法侵害原告自由權利，懇請貴院撤銷被告之處分及訴願決定，以維護原告權益。
(四)又公務人員行政中立法第2、17條關於行政中立法規範對象僅限於依法任（派）用之有給專任人員或職員、公立學校或機關（構）兼任行政職務之人員等，此係為要求公務人員嚴守行政中立，禁止公務人員濫用其職位或權力圖利特定政治團體，以確保人民對於公務人員制度之信賴，並建立民主政治及政黨政治運作之常軌，而公務人員行政中立法更明文排除民選地方行政首長及政務人員之適用，此係基於民選地方行政首長及政務人員係基於民選產生或政治任命，其關於行政中立之要求自應與常任文官不同，不應以行政中立義務要求或限制其參與政治活動，以促進民主政黨政治正常發展。原告為民主進步黨指定中常委，並以民主進步黨臺中市市長候選人身分當選為第2屆臺中市市長，原告雖於105年3月8日至105年7月26日(辭任時點）任臺中市選舉委員會委員兼主任委員，兼任主任委員期間均未利用臺中市行政資源挹助於民主進步黨在臺中所有地方選舉事務，如原告須於臺中市以外選舉區域進行政黨政治活動時，亦均以請假方式為之，避免影響臺中市政府正常運作。
(五)臺中市前市長胡志強先生於00年00月至101年12月間曾任臺中市選舉委員會委員兼主任委員，時亦具中國國民黨幹部身分，雖有於其他選區進行輔選之行為，亦為公職人員選舉罷洗法及中央主管機關所許，實則，此乃屬維持政黨政治發展之合法行為，屬合法及合憲之法律解釋與適用，而後中央選舉委員會103年5月29日中選法字第0000000000號函釋意旨，已不法擴張解釋同法第45條規範要件，反增加同法及行政中立法等法律所無之限制，且造成此二部法律適用之扞格，而有害整體法秩序之維護。
(六)被告之處分及訴願決定未詳察原告於行為時，未利用臺中市政府各項行政資源為特定候選人掃街、拜票，亦非為花蓮縣選委員會之選務有關之人員，其認定事實應有違誤，被告之處分及訴願決定應予撤銷。另中央選舉委員會103年5月29日中選法字第0000000000號函釋意旨，未區分是否與選務人員同一職務轄區，一律禁制選務人員公開表達其政治性言論自由之行為，已逾越必要程度而違反比例原則之要求，且從體系解釋、立法目的解釋及合憲性解釋角度觀之，同法第45條關於選務人員禁制行為之解釋應限於「與選務人員同一職務選區」者，上開函釋意旨違法擴張解釋同法第45條要件，限制各級選舉委員會委員不得於不同職務選區進行該條各款助選行為，增加法律（同法及行政中立法）所無之限制，顯已違反憲法保障之參政權、結社自由及言論自由之精神，損及人民參與政治活動、民主多元社會正常發展；而被告之處分及訴願決定更不當援引該違憲之函釋意旨，作為認定原告違反同法第45條規定之論證依據，並依同法第110條第1項規定裁處10萬元罰鍰，其認事用法即有違誤，乃請求撤銷被告之處分及訴願決定。
三、被告則答辯以：
(一)按中選會105年11月14日中選人第0000000000號函示：
1.查本會100年1月12日中選人字第1003750028號函暨103年11月20日中選人字第1033750422號函業就各選舉委員會提報主任委員或委員異動案生效日之處理原則規定在案，合先敘明。
2.為使選舉委員會會務運作順遂並避免爭議，茲訂定請辭案之生效日處理原則：（1）主任委員請辭案：以院函核定日為生效日，請辭案奉行政院核定前，如主任委員無法執行職務，請辦理請假並指定委員代理；如有指定生效日者，應於生效日15日前函報本會辦理報院事宜，以避免會務運作空窗期。（2）委員請辭案：除本職異動案以其異動日為生效日外，自行請辭案，以其辭職書送達所屬選舉委員會之收件日為認定標準，如請辭日在收件日之前者，一律以收件日為生效日，並於來函內敘明收件日期，以避免爭議。各選舉委員會應掌握時效確依上開處理原則辦理，未依上開規定陳報之案件，本會將逕依規定修正生效日報院，如致涉有違反公職人員選舉罷免法等相關法令規定之情事，有關法律責任應自行負責。所詢請辭核定生效日是否可追溯至提出辭職申請日生效一節，仍請依上開原則規定辦理。
(二)中選會103年5月29日中選法字第0000000000號函，說明二略以：「…本法第45條疑義部分：（一）按本條所定之禁制行為，並非均須行為人於職務管轄區內始得為之，例如：以「錄音」、「錄影」或「視訊」等方式影音傳佈，於何地實施並非所限，仍該當構成違規（中選會100年12月26日中選法字第1000024995號函釋參照）。同理，本條所稱之候選人，自不以選務人員職務轄區之候選人為限，即便對職務轄區外之候選人助選，同樣損及公眾對選務人員執法之信賴，危及公眾對民主政治之信心。」。
(三)原告於起訴狀中所主張之理由，卷查本案，依中選會提供公文影本及媒體報導相關資料及被告花選會蒐集105年8月8日自由時報、聯合報及更生日報剪報資料以及本地洄瀾有線電視新聞影音報導等相關事證，原告主張並無理由，說明如下：
1.依照中選會100年1月12日中選人字第1003750028號函示，各選舉委員會提報主任委員或委員異動案生效日之處理原則，主任委員辭職生效日為行政院核定日為生效日。爰此，原告雖於105年7月26日提出辭職，行政院遲至105年8月10日始核定請辭生效，原告於105年8月7日為花蓮市長補選候選人張美慧助選時尚具有臺中選委會委員及主任委員身分，接受媒體採訪時為候選人宣傳及利用大眾傳播媒體為候選人宣傳，違法事實明確。
2.有關公務人員辭職是否應經核可始生效力之爭議，現行法律並無明確規定。惟參照《公務人員基準法草案》第15條規定：「公務人員之辭職，除有危害國家安全之虞或法律、契約另有規定或訂定外，機關長官或其上級機關不得拒絕。辭職應以書面為之，機關長官或其上級機關並應於收受辭職書之次日起一個月內核准，或認有前項得拒絕之情形者，於一個月內敘明理由拒絕之；逾期未為核准或拒絕者，視為照准，並以期滿之次日為生效日期。但公務人員指定離職生效日期為一個月之後者，以該日期為生效日」。又《公務人員保障法部分條文修正草案第12條之1》亦明定：「公務人員之辭職，應以書面為之。除有危害國家安全之虞或法律另有規定者外，服務機關或其上級機關不得拒絕之。服務機關或其上級機關應於收受辭職書之次日起三十日內為准駁之決定。逾期未決定者，視為同意辭職，並以期滿之次日為生效日。但公務人員指定之離職日逾三十日者，以該日為生效日」。由上述草案規定，可知行政機關已意識到辭職的重要性，並視之為公務人員的權利。惟基於公共利益之考量，仍應「給予機關長官或其上級機關相當時間，以考量核定並覓遞補人選，以免影響公務」，明顯認為公務員辭職權仍屬核可(定)性之權利，並非辭呈或辭職信一送出，長官或上級機關即須依其請求予以批准，並發生辭職效力，顯然有所誤解。
3.原告為政治學博士，曾任總統府副秘書長、行政院新聞局長、行政院顧問兼發言人、國家安全會議諮詢委員、立法委員，並為現任台中市市長，對於公務人員辭職應經主管或上級機關核定(准)始生效力之規定，實難諉為不知。原告於提出辭職信未經行政院核定前，本不宜貿然從事助選行為，以維持公眾對選務人員執法之信賴，及公眾對民主政治之信心。今原告遭裁罰後，爭執辭職生效之時點應於遞交辭職信時生效，並無理由。
4.有關原告具體之違規事證部分：⑴105年8月8日自由時報記載:「台中市長林佳龍昨天到花蓮，
為民進黨提名的花蓮市長候選人張美慧打氣加油，他強調，很少人知道張美慧是台中女兒，將號召在台中的花蓮鄉親，踴躍回鄉支援張美慧…」。
⑵聯合報記載:「台中市長林佳龍昨天到花蓮，為花蓮市長候選人張美慧站台…」。
⑶更生日報記載：「距離花蓮市長補選投日剩下二十天，昨日
台中市長林佳龍、原住民委員會主委夷將‧拔路兒、立委林靜儀都來到花蓮為花蓮市長候選人加油打氣、也懇請市民朋友支持張美慧，延續前市長田智宣廣受各界肯定的政策和建設。林佳龍表示，很少人知道張美慧是在台中出生的，算是是台中女兒，自己一定要來幫她催票，力挺張美慧。…。」並附原告與候選人張美慧等人手比出候選人「4」號手勢照片。
⑷105年8月8日，本地洄瀾有線電視新聞影音報導：原告與候
選人張美慧等人手比出候選人「4」號次手勢並高喊「張美慧凍蒜」、「張美慧凍蒜」、「美慧美慧美慧凍蒜凍蒜凍蒜」錄影畫面。
⑸綜上言，原告接受媒體採訪時為候選人宣傳及利用大眾傳播媒體為候選人宣傳，違法事實明確，至為灼然。
(四)對於公職人員選舉罷免法第45條條文之適用疑義，嗣經中央選舉舉委員會作成100 年12月26日中選法字第0000000000及103年5月29日中選法字0000000000號函兩件解釋。後件解釋說明二（一）後段並重申「本條所稱之候選人，自不以選務人員職務轄區之候選人為限，即便對職務轄區外之候選人助選，同樣損及公眾對選務人員執法之信賴，危及公眾對民主政治之信心。」，本件原告行為時既係臺中市選舉委員會主任委員，具有選務人員身份無訛，縱係跨區至花蓮縣花蓮市助選，仍不免違背前開強調選務人員應本公正中立之立場，不得為任何候選人有如法條所規定禁制行為之規定，被告依規定予以裁罰10萬元，並無不合。
(五)本件原告之訴理由略謂：原告對於被告所為之處分援引中央選舉委員會103年5月29日中選法字0000000000號函釋，認有違法擴張解釋同法第45條之要件等語。然同法第45條之訂定，係因同法本無限制任何人為候選人助選，惟選務人員因職務關係，自當予排除，觀諸96年11月7 日本條增訂立法理由自明，故原告主張中央選舉委員會擴張解釋同法第45條之要件，應有誤解。
(六)綜上所述，本件原告之訴為無理由，爰請依法駁回原告之訴。並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
(一)原告於105 年8月7日至花蓮市接受媒體採訪時，為民主進步黨推薦之候選人張美慧宣傳及利用大眾傳播媒體為候選人張美慧宣傳等行為，乃兩造所不爭執，並有相關媒體報導資料在卷可稽，堪予認定。被告以原告為上開行為時，具有臺中市選舉委員會主任委員之身分，認定原告上開行為違反公職人員選舉罷免法第45條第3款、第6款規定公職人員選舉罷免法第45條第3款、第6款情事予以裁罰處分，原告則爭執其已於105年7月26日辭去上述職務、且上揭規定所禁止之範圍應有地域上之限制。故本件爭點即在於：1.原告行為時是否仍具有選委會主委職務？2.原告為臺中市選委會主委其就花蓮縣之選務是否有被告所引法規罰則之適用？
(二)按公職人員選舉罷免法第45條第3款及第6款規定：「各級選舉委員會之委員、監察人員、職員、鄉（鎮、市、區）公所辦理選舉事務人員，於選舉公告發布或收到罷免案提議後，不得有下列行為：「...三、召開記者會或接受媒體採訪時為候選人或支持、反對罷免案宣傳。...六、利用大眾傳播媒體為候選人或支持、反對罷免案宣傳。」、同法第110條第1項規定：「違反第四十四條、第四十五條、第五十二條第一項、第二項、第八十六條第二項、第三項所定辦法中關於登記設立及設立數量限制規定者，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」。
(三)次按公職人員選舉罷免法第6條規定：「公職人員選舉，中央、直轄市、縣（市）各設選舉委員會辦理之。」、同法第8條第2項規定：「直轄市、縣（市）選舉委員會隸屬中央選舉委員會，各置委員若干人，由中央選舉委員會提請行政院院長派充之，並指定一人為主任委員。」、第4 項規定：「各選舉委員會委員，應有無黨籍人士；其具有同一黨籍者，在中央選舉委員會不得超過委員總額五分之二，在直轄市、縣（市）選舉委員會不得超過各該選舉委員會委員總額二分之一。」，足見直轄市選舉委員會之委員或主任委員，並非以具有公務人員任用資格為必要，得為單純之民間人士，因此其由行政院長「派充」之性質，較似民法上之「委任」關係，與公務員之任用有所不同。相關法規並無規範選舉委員會之委員或主任委員如何辭職，被告上述答辯亦自承，連「公務人員」辭職是否應經核可始生效力之爭議，現行法律並無明確規定，故解釋上，委任關係之受任人除不得於有害於委任人之時期終止委任關係外，應適用民法第549條第1項所揭示之「一般法律原則」，即委任關係當事人之任何一方，得隨時終止委任契約。又選舉委員會之委員或主任委員之任務性質，在於公正監督選舉委員會內職員之運作與事務執行，為決策或行政處分上之合議，並無需承擔實際選務工作之執行。因此，於非各種選舉、罷免期間，應非不許委員或主任委員隨時辭任其職務。再者，依所謂辭職，即終止委任關係之法律行為，應以意思表示為之。本法既未規定，委員或主任委員應如何辭去其職務，自不以書面為必要，應得以口頭之意思表示為之。至於被告主張應類推適用公務人員基準法草案或公務人員保障法部分條文修正草案之相關規定云云，惟得否類推適用或準用，必須「事務之本質」相同者，始可為之。上揭立法草案不僅未經三讀，且其性質在於適用於受「制度性保障」之公務人員，其與任務編組之非公務人員性質之選委會委員、主任委員，顯然有別。況且，被告所據以主張之中選會105年11月14日中選人第0000000000號函示，不惟作成在本件原告行為之後，且依其內容，一方向認為：「委員請辭案，除本職異動案以其異動日為生效日外，自行請辭案，以其辭職書送達所屬選舉委員會之收件日為認定標準，如請辭日在收件日之前者，一律以收件日為生效日」；卻另一方面認為：「主任委員請辭案：以院函核定日為生效日」，然上項二者職務既皆相同屬委任性質，委員之委任關係可以即時終止，何以同具委員身分之主任委員之委任關係必須先行經過行政院核定？行政院有何不為准許之核定權限或裁量權限？於法學原理上，難以找到合理之區別標準。又若僅以行政人員作業之便利而謂為避免所謂之「空窗期」云云，其於主任委員實際上無法執行職務時，既可以「指定委員代理」，何以必須受核定後辭職始能生效？顯屬欠缺一致性且不合於法學基本原理。綜上所述，上揭函釋，因其內容與行政程序法第4條所規定之「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」有違，且不當限制原告得隨時辭去主任委員職務之自由，卻無法理上或論理上之必要性，本院不予適用。故而，本件原告於105年7月26日提出辭職書，應依一般法律原則，而於意思表示已於同日到達選委會時，即生效力，因此原告於105年8月7日為系爭受裁罰之行為時，已不具有臺中市選委會主任委員之身分。
(四)復按一個法律概念所以有解釋之必要，除因為其文義本來可能存在之多義性外，還有源自：按其最廣文義範圍適用時，發現其連結之法律效力，在實務上有輕重失衡的結果。從而引起檢討該概念之文義所涵蓋之範圍相對於其連結之法律效力，是否有過度一般化的情事，是否有探討其構成要件所使用之概念有無進一步類型化的可能性與必要性，以分別連結不同法律效力，區別對待，始符法律明確性及構成要件之明確性原則。因此法律解釋方法上多先審究法令背後的規範目的，再就該目的的達成與限制基本權的手段之間，是否有一定的關聯性，若在要件之連結上有牽連過廣，發生不當連結的問題，即屬違背「一般法律解釋方法」，行政函釋若已「逾越法律解釋之範圍」，即屬「造法」而非「解釋」，欠缺正當性而不應由法院適用。「不當連結」之認定與審查，應從比例原則出發，探求規範之「手段」與「目的」間之關連性、必要性、適當性、合理性及是否合乎事務本質，以定出其適用之界限。於立法目的之達成，必須擇最小侵害之方式為之，亦即在比較各種措施可能造成侵害之程度，應考量其與目的達成有關之副作用，若捨最小侵害之途徑以遂行其目的時，即屬違反比例原則及過度禁止原則。
(五)公職人員選舉罷免法第45條第3款及第6款規定適用之前提，在於「於選舉公告發布或收到罷免案提議後」，上揭行為各款始受到限制。然由此法條文義觀之，其適用之主體除了各級選舉委員會之委員外，尚包括「監察人員、職員、鄉（鎮、市、區）公所辦理選舉事務人員」在內，這些平時散布在各行各業之監察人員，或在公所辦理日常業務之公務人員，若非因為其轄區內有選罷案件進行而受召集，否則不會從事所謂辦理選舉事務。易言之，於其選舉轄區外之其他地區遇有選舉公告發布或收到罷免案提議之情形，這些各行各業人士或公所職員，並無任何辦理選舉事務之情事，則渠等之政治意見之言論自由，應不該受到限制或剝奪。故上開法條文字應由前後對照、完整而不割裂地解釋其文義，可知其文義上之界限，應以正在處於「選舉公告發布或收到罷免案提議」區域內之選罷機關人員，始受到同條各款之行為限制。系爭條文所謂「各級選舉委員會」係指「選舉公告發布或收到罷免案提議」而處理選舉罷免事務者而言，於地方選舉應不含非選舉公告區域外之不相干其他地方選舉委員會，故非與現在辦理選舉事務有關之其他地方選舉委員會之人員，應無受第45條所定各款行為之限制。系爭花蓮縣花蓮市第17屆市長缺額補選之選舉公告，係由被告花蓮縣選舉委員會所為。其公告之選舉區域，自以花蓮縣為範圍。此時臺中市各區公所之職員並無選舉事務辦理，應非屬同法第45條規範構成要件之適用對象，基於事務本質之同一性，於平等原則之解釋原理運用上，則臺中市選委會委員亦有何不然？被告認定原告因具有臺中市選委員主委身分，於上述被告公告花蓮市市長補選後，有為候選人宣傳之行為，而以原告違反上揭第45條第3款、第6款之規定，已有超出上揭規定文義解釋合理範圍之情形。且由系爭法條規範限制人民對自己政治意見之主張自由，其目的無非在於「防止人民對於選務機關之公正性產生懷疑，而避免影響公眾對民主政治之信心」。惟上述目的與手段之連結上，除非諸如立法委員選舉有平地原住民立委而可能跨越不同選區，各地方選委會均可能有關連，且受同一中央選委會之選舉公告效力範圍所涵蓋，彼此間就選務工作有所影響，符合第45條文義所指之情形，否則各地方選委會間本無相互隸屬或指揮服從之關係，以現今選民之政治智慧及民主素養，應無相信花蓮縣選舉委員會之選務處理，會受到臺中市選委會之干預或影響，此刻意貶抑選民智慧以建立限制手段與規範目的之關連，即非正當，故被告裁罰處分之適用法律之解釋，已超出了法律原本規範之目的性，於無具體合理之連結因素下，所採之擴張性論理解釋，漫無目的過度擴大限制人民政治言論自由之憲法基本權，違反比例原則、不當連結禁止原則、一般法律解釋方法原理，造成輕重失衡，顯欠缺正當性及必要性，並據以處罰原告，應非適法。
(六)綜上所述，本件原告於被告所指之系爭行為期間，已非臺中市選委會主委身分，又其非為被告選委會委員，未經手或參與辦理被告公告之花蓮市市長補選案之選舉事務，就系爭地方性選舉毫無干預或影響選務運作之可能性，此為當今健全公民所應知悉者，原告支持其政黨候選人之行為，乃受憲法保障之基本權，不應無正當理由受剝奪，被告超出法律文義解釋之範圍，欠缺限制上述自由權之合理關連性及必要性，其所為法律適用有上述違反一般法律解釋方法原理之違誤。是被告依公職人員選舉罷免法第45條第3款及第6款、第110條第1項規定，對原告為原處分，自有違誤，訴願決定未全部撤銷原處分，尚有未恰，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，洵有理由，應予准許。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據，經核均與判決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。
六、依行政訴訟法第98條第1 項規定，判決如主文。中 華 民 國 107 年 4 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 沈培錚
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 107 年 4 月 30 日
書記官 方毓涵