臺灣花蓮地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第25號
108年11月27日辯論終結原 告 温碧珠被 告 花蓮縣政府代 表 人 徐榛蔚訴訟代理人 林榮溢
劉芳瑜上列當事人間就業服務法事件，原告不服勞動部中華民國108年4月26日勞動法訴字第1070030037號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：本件為不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）10萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第2項第2款之規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，合先敘明。
貳、實體方面
一、事實概要：原告接受訴外人孫侾龍之委託，辦理三方合意接續原雇主陳蘇如金所聘僱之菲律賓籍外國人MANANGAN ADELI
NA ORDANZA(護照號碼：M00000000，以下稱M君)之就業服務業務，而向勞動部申請接續聘僱許可，經勞動部104年12月14日勞動發事字第0000000000A號函核准在案。嗣勞動部發現原告前於104年11月9日已媒介孫侾龍聘顧M君並與其成立僱傭關係，即M君於104年11月9日起即已非法為孫侾龍照顧其配偶，其已違反就業服務法第45條、同法第64條第1項規定，經被告於107年10月23日以府社勞字第000000 0000D號裁處書處原告罰鍰10萬元整。原告不服，向勞動部提起訴願，經勞動部於108年4月26日以勞動法訴字第1070030037號訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告之主張：
(一)本件訴外人孫侾龍因首次聘請外勞，無法確知其罹患小腦萎縮症之配偶能否適應有一個外國人入住家中，要求先行適用，原告依照新雇主之要求於104年11月9日讓M君前往新雇主處工作，至104年12月1日孫侾龍認為沒有問題，始簽署「三方合意接續聘僱證明書」。本件「接續聘顧證明書」上所填載的日期雖非M君實際前往工作之日期，但原告所面對的是實務上的困境，接續聘顧日期實際上並不會影響主管機關許可與否之判斷。依現制新雇主簽署合意聘顧後，如看護工不適應，新雇主需重新申請資格，需時至少三個禮拜，如看護工未有新雇主接續聘僱，需等待四個月才能重新申請，此等有急迫照護需求之雇主根本無法承受需要換人而長期無人可照顧之窘境。
(二)M 君並非逃逸外勞，僅因原雇主已無聘顧需求而轉出，孫侾龍也具備合法的外籍看護工聘僱資格，原告並非如人蛇集團一般具不法的意圖，僅單純出於人性考量並合於交易常情所為，實不應科以就業服務法第45條之處罰。聘顧看護工此等高度屬人性之契約，當事人間人格信賴為契約重要之點，讓一個素未謀面的外國人入住家中，當然會希望試看看合不合用，現行法規常使新雇主不願貿然辦理接續聘顧。
(三)並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應給付原告100,000元，及自107年12月 6日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
三、被告答辯：
(一)本案依原告、訴外人孫侾龍及 M君之談話記錄，原告確實已為孫侾龍媒介外國人M君，而M君亦與孫侾龍成立僱傭關係，此有M君薪資明細表可證，其於104年12月9日第一次領取之薪資即為足月之薪資17,500加2,332元總計19,832元，又原告及孫侾龍皆坦承104年11月9日至12月1日是M君之試用期，但原告於104年12月2日始通報本府於104年12月1日孫侾龍以三方合意證明書接續原雇主陳蘇如金聘僱之M君，勞動部於104年12月14日勞動發事字第1042111184號函核准孫侾龍自104年12月1日起聘僱M君，是孫侾龍如需聘僱外國人從事工作，即應依法申請許可，而聘僱外籍勞工從事工作，並無試做或試用之規定，一有提供勞務及約定給付工資等勞雇事實，即成立聘僱關係。本案雖原告為前開訴願意旨主張，惟查就業服務法第57條第1款明文禁止非法聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人從事工作，旨在保障國民工作權、維持社會秩序而避免妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定，故針對聘僱外國人從事工作，立法採申請許可制，此揆諸同法第42條及第第43條之規定亦明。
(二)原告為專業提供人力仲介服務之私立就業服務機構，應熟知申請聘僱外國人之程序及就業服務法之禁止規定。原告擔任嘉康人力資源有限公司之代表人，媒介 M君未向勞動部申請許可至孫侾龍住處照顧其配偶張淑貞工作，違反就業服務法第45條規定明確，本府依同法第64條第3項規定處原告法定罰鍰最低額10萬元整，原告不服原處分經提起訴願，亦經勞動部訴願委會員於108年5月10日勞動法訴字第1070030037號訴願駁回之決定在案，足證原處分並無違法或不當。並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
(一)按就業服務法第45條規定：「任何人不得媒介外國人非法為他人工作。」第59條規定：「外國人受聘僱從事第46條第1項第8款至第11款規定之工作，有下列情事之一者，經中央主管機關核准，得轉換雇主或工作：…三、雇主關廠歇業或不依勞動契約給付報酬經終止勞動契約者。四、其他不可歸責於受聘僱外國人之事由者。前項轉換雇主或工作之程序，由中央主管機關另定之。」第64條第1項前段規定：「違反第45條規定者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰。」次按行為時中央主管機關勞委會依就業服務法第59條第2項規定之授權而訂定之外國人轉換雇主程序準則第15條第1項第7款規定：「有下列情形之一者，申請人得直接向中央主管機關申請接續聘僱外國人，不適用第2條至第12條規定：…七、外國人、原雇主及符合第6條第1項第1款或第2款申請資格之雇主簽署三方合意接續聘僱證明文件者（以下簡稱三方合意接續聘僱）。」第15條之1第1項第2款規定：「前條第1項各款所定情形之申請期間如下：…二、第7款：應於三方合意接續聘僱之日起15日內提出。」第15條之2規定：「雇主接續聘僱從事本法第46條第1項第8款至第10款規定工作之外國人者，應檢附下列文件通知當地主管機關實施檢查：一、雇主接續聘僱外國人通報單。…。前項雇主應於下列所定之期間通知當地主管機關：…三、依第15條第1項第7款規定申請者，於三方合意接續聘僱日起3日內。…。雇主檢附之文件符合第1項規定者，當地主管機關應核發受理雇主接續聘僱外國人通報證明書，並辦理聘僱許可辦法第19條規定事項之檢查。…。」第18條規定：「雇主未依本準則所定期限申請者，得於所定期限屆滿後15日內，補行申請。前項補行申請，就同一申請案別，以1次為限。」準此可知，立法者為達成促進國民就業，增進社會及經濟發展，確保外國人在我國就業勞動權益及職場安全之目的，乃就雇主聘僱外國人在我國境內從事家庭看護工作者，建立聘僱、接續聘僱許可申請制度，並授權中央主管機關訂定轉換雇主程序準則，以資遵循。揆諸許可申請制度，係屬未經同意，不得為之之行政管制機制，則媒介他人聘僱外國人從事家庭看護工作者，自負有不得違反就業服務法第45條之禁止規定。倘若媒介未獲聘僱許可或接續聘僱許可之外國人為他人從事家庭看護工作，而出於故意或過失者，即應依法予以處罰，以杜絕非法媒介外國人受聘僱工作之情形。
(二)經查，訴外人即雇主孫侾龍經由原告介紹，於104年11月9日至原告辦公處所接外籍勞工M君回花蓮縣壽豐鄉溪口村住處從事照顧其妻張淑貞之家庭看護工作，且自是日開始起算M君之工作薪資，而成立勞動契約關係之事實，有被告社會處107年9月6日對原告、M君及之談話紀錄及107年8月23日對孫侾龍之談話紀錄、「外籍看護工/幫傭-代收/代繳服務費用明細」等在卷可稽，為兩造所不爭執，堪予認定。然據卷內104年12月2日「雇主接續聘僱外國人通報單」所載，新雇主孫侾龍、原雇主陳蘇如金與外籍勞工M君間成立三方合意聘僱證明書之日期為104年12月1日，且勞動部核准許可孫侾龍聘僱M君之期間亦係自104年12月1日開始，即外籍勞工M君自104年11月9日起至104年11月30日止之22天期間，本應依其來台工作申請之許可，仍受僱於原雇主陳蘇如金，卻未經許可，而經由原告介紹，非法為新雇主孫侾龍工作之事實，堪以認定。
(三)原告固辯稱上開22天尚未辦理三方合意接續聘僱及通報、申請許可之期間，係新雇主要求之試用期間云云，惟依卷內談話紀錄，新雇主孫侾龍否認有此試用期間之要求，且外籍勞工M君則表示並不知情，復查無任何證據可以證明勞僱之間有此試用期間之要求，故原告所辯難以採信。
(四)就業服務法第45條規定媒介之定義，應專指「媒介居間」行為，亦即促成委任人與第三人訂立契約之媒介居間人。又依同法第42條及第43條規定，旨在保障本國國民工作權，維持社會秩序而避免妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟及社會安定，故立法採申請許可制，對雇主聘僱外國人從事工作之資格、工作類別、項目、人數、期間及工作地點等事項，均予以監督管制。又許可申請制度，係屬「未經主管機關准許，不得為之」之行政管制機制，故媒介他人聘僱外國人從事家庭看護工作，自負有不得違反就業服務法第45條之禁止規定。倘若媒介未獲聘僱許可或接續聘僱許可之外國人為他人從事家庭看護工作，而出於故意或過失者，即屬非法媒介外國人受聘僱為他人工作，自應依法予以處罰。系爭勞工M君於104年11月5日入境，原告於104年11月8日即通知孫侾龍可將M君帶回住處工作，則M君為原雇主陳蘇如金工作之期間僅短短2天。並據孫侾龍之談話紀錄：「大約於104年9～10月左右，我從大陸回來，溫小姐主動連繫我表示可聘僱一名外勞，請我至花蓮醫院申請巴氏量表，取得後我就到嘉康公司交給她，約在104年11月8號左右，溫君表示目前有一名外勞，我可以去她公司把外勞帶回...」、「溫小姐在收據上載11月9日～11月30日及12月～12月共新台幣27,288元，係當時溫小姐向我表示，我無法憑白無故就獲得一名外勞，我須付一筆費用27,288元，該費用是要交給前雇主的...」等語，與M君之談話紀錄：「我記得第一次發薪水是12月9日，雇主帶我到仲介公司結算的，我領到的錢就是如你給我看雇主給你那份薪資表上我領的金額...」等語，對照卷附之薪資表內M君104年12月9日領取之金額為11,687元+1,050元，足見原告仲介過程中根本未有替孫侾龍申請引進外勞，而係直接將陳蘇如金申請之外勞轉交予孫侾龍，並有收取登記費、介紹費及服務費合計2萬元。本件原告媒介行為之事實明確。又原告為專業人員，應熟知作業規定及主管機關管理外國人在我國就業勞動及職場安全之管制目的，卻未如實辦理通報及申請，致發生上開22天期間未經許可而使外勞替他人非法工作之情事，自難卸其責。
(五)再者，就業服務法管制外籍勞工於我國境內工作之目的，本即在於保障本國勞工之工作機會，而目前國內看護工作之勞動力不足之原因，不在於沒有本國人力，而係因此類工作雇主願提供之薪資待遇較低，不符本國勞工之期望，相對的引進外勞之工資較為低廉，始造成相關長照產業方面本國勞動力受到外勞排擠。政策上，未給予雇主聘僱外勞時，一段相當試用期間，確有造成引進外勞時作業上之困難，然此困難本即屬於行政管制所欲造成之一種障礙，也就是增加引進外勞時選任上之時間成本、轉換成本及管理成本，以平衡外勞工資與本國勞工工資成本上之差距，使雇主可以在家庭照顧與機構照顧間自行衡量取捨，而擴大多數本國勞工就業意願較高之機構照顧之市場，因此本件原告未能舉證證明其未依規定辦理三方合意接續聘僱，係因其與新雇主間有關於試用期約定之事實，又縱使有此顧慮，但制度上未允許引進外勞或聘雇轉換過程中給予試用期間之目的，亦含有以行政管制限制增加聘用外勞之成本及減低雇主聘用外勞之意願之作用，自不許仲介公司在明知法律之相關規定下，仍故意延遲為原僱主廢止原聘僱申請及為新僱主申請接續聘僱，藉以創造試用期間，規避法令上所設增加僱用外勞成本限制之作法。易言之，就業服務法之政策上並無由政府給予聘用外勞試用期之便民措施之意旨，自不許勞雇或仲介各方自行創設。
(六)綜上所述，原告上開主張，均無足採。從而，被告依首揭規定，以107年10月23日府社勞字第0000000000D號裁處書，對原告裁處最低度之罰鍰10萬元，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴論旨請求撤銷訴願決定及原處分，併請求返還已繳付之上項罰鍰，均為無理由，應予駁回。
(七)兩造其餘之主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 11 日
行政訴訟庭 法 官 沈培錚
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 108 年 12 月 11 日
書記官 方毓涵