臺灣花蓮地方法院行政訴訟判決110年度簡字第34號111年12月16日辯論終結原 告 李元治被 告 花蓮縣政府代 表 人 徐榛蔚訴訟代理人 鄭佩其
張靜瑛上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部民國110年7月28日交訴字第1100015213號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告李元治於民國109年7月12日，以「海域解嚴」為號召，率陳情抗議人員於花蓮縣政府公告禁止活動之七星潭海岸風景特定區，從事立式划槳、獨木舟、風帆等水域遊憩活動，從三棧溪出海口北側（即七星潭海灘）出海往北划，到崇德安檢所前面上岸，違反花蓮縣政府106年6月21日府觀產字第0000000000號公告「本縣七星潭海岸風景特定區範圍禁止從事任何水域遊憩活動」及106年9月14日府觀產字第1060174031B號「修正花蓮縣縣境內北界海域至立霧溪出海口以北禁止從事水域遊憩活動範圍」公告之規定，經海洋委員會海岸巡防署東部分署第一二岸巡隊以109年7月16日東一二隊字第1091002033號函檢具蒐證資料函送，並為花蓮縣政府依觀光條例第60條第1項、發展觀光條例裁罰標準第12條附表8第1項規定，以花蓮縣政府110年4月6日府觀產字第1100050583號函執行違反發展觀光條例事件處分書裁處新臺幣3萬元罰鍰。嗣原告對該處分不服而向交通部提起訴願，經交通部以110年7月28日交訴字第1100015213號訴願決定書駁回，原告就該訴願決定不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：㈠原告率眾於109年7月11日從花蓮港北堤下水，往北滑出去之
後，到七星潭安檢所上岸，並在該處說明抗議緣由，接著又下水並繼續北上；翌日即同年月12日，又從七星潭往北划，到崇德安檢所前面上岸，在安檢所前面提出陳情書，並且告知遊行抗議之緣由，當天公視有現場活動報導之拍攝，有拍到原告與一群水上同好在拉布條、喊口號及去安檢所遞交陳情書，顯見此乃一陳抗而非遊憩活動。陳抗活動主要的訴求在於希望被告即花蓮縣政府將水域周邊安全、軟硬體設施進行改善，重新公告開放七星潭及崇德海域，被告即花蓮縣政府目前的做法是一年365天、24小時全面禁止定置漁場業者以外的民眾進入，相當不合理。
㈡依發展觀光條例第36條第1項後段、水域遊憩活動管理辦法第
5條、海岸管理法第4條第1項，海洋委員會海岸巡防署（下稱海巡署）應為海域違法行為之取締機關，被告為禁止海岸水域遊憩活動時，需協調取得海巡署同意，始合於發展觀光條例第36條之法定程序，若不然，其所禁止者乃違反法律授權。
㈢又發展觀光條例之設立，在於推動發展觀光產業，並有推廣
自然生態保育意識之目的，是應採原則開放、例外禁止之立法基礎。花蓮縣政府應依法視水域環境及資源條件狀況，對映調整環境使用規則，卻逕以一紙106年6月21日府觀產字第0000000000號公告，全面禁止在七星潭海岸風景特定區範圍從事任何水域遊憩活動，與維護遊客安全之立法目的亦無關聯，此乃不當連結，違背授權母法之立法精神與法律原則。㈣被告於110年3月11日以府觀產字第1100008092B號函文預告將
和平溪口至七星潭海岸風景特定區水域遊憩活動進行分區處理，修正於崇德區域、新城鄉區域中之水域遊憩活動範圍，並於每年4月至9月，認以獨木舟等水域遊憩活動為最低度風險之允許從事活動；而原告具有救生員證及立式划槳教練證，確有如事實概要欄所載時、地，藉從事形式上有如上水域活動，來展現政治意志，所為目的係在於進行陳抗活動，先前亦有向新城分局申請數次集會遊行，並非從事遊憩活動。揆諸上述，則應有適用依行政罰法第5條從新從輕原則，及同法第18條於裁處罰鍰時審酌應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力等情，惟竟遭裁罰3萬元罰鍰，顯然輕重失衡；縱該陳抗活動有違法之虞，亦應適用集會遊行法或其他相關法令為裁罰，而非以發展觀光條例處分之。
㈤根據水域遊憩活動管理辦法第9條第2項，水域遊憩活動管理
機關應擇明顯處設置告示牌，標明活動者應遵守注意事項及緊急救難資訊，並視實際需要建立自主救援機制。被告在七星潭海岸周邊設了很多告示牌，包括禁止放鞭炮、禁止撿石頭、禁止餵食流浪動物等，都有寫明罰則和罰鍰，唯獨針對水域活動的標示，沒有就罰則做任何說明，原告於110年7月11日、12日前往遊行陳抗活動時，亦未看到海邊有任何告示牌正式公告，被告顯有違反上開管理辦法。
㈥被告前所為106年6月21日府觀產字第0000000000號、府觀產
字第1060137196號之二項公告，原告曾就該內容向縣府縣長信箱陳情多次，另外也有利用縣長時間填寫陳情表、在現場跟科長陳勇男見過面、開過協調會，均未獲得正面回應，是以最終選擇以身試法，向政府及民眾展現政治意志，此乃公民不服從運動之展示。
㈦又被告指稱七星潭乃危險海域之說理並不存在，蓋因該處仍
可見漁民所有之塑膠筏仍於該水域進進出出，是被告應就其所謂等深線20公尺即危險海域部分，予以說明。至有關研究部分，請被告得參酌台委會委託成功大學之「風險海域劃設與管理策略研擬研究」，有針對花蓮縣海域有哪些項目（如風浪板、潛水、游泳、獨木舟）各自適合或完全不適合從事的月份可供參考。
㈧另被告106年9月14日府觀產字第10601740311號（崇德海岸）
公告，基本上也是違法的，按行政院農委會有「專用漁業權經營應遵守注意事項」，發文字號是農授漁字第0931344359號函，當中第三條寫到專用漁業權人對於無直接影響漁業之海上遊憩或其他產業活動，不得妨礙或拒絕，第四條有寫到定置漁業權網具設網因受天候潮汐影響，其容許誤差為核准網身周圍100公尺以內，但計入容許誤差後，仍不得超出定置漁業權區範圍。對照縣府崇德海岸公告，區域劃得非常大，已超過網具非常大的範圍，使大家都無法通過，僅有定置漁場業者可以航行，基本上也已經違法。七星潭和崇德海岸都應該開放其他人員無礙通過。就七星潭部分之禁止，可以理解是防止外來觀光客踏浪意外落水，但不能一竿子打翻所有水上項目。
㈨依法務部89年3月31日（89）法律字第010258號函要旨，關於
法規命令之發布，未刊登政府公報或新聞紙，或未踐行行政程序法第154條規定之預告程序者，其效力應係未生效。花蓮縣政府106年6月21日府觀產字第0000000000號公告不僅並未公告，發布時也沒有刊登政府公報，故主張該公告未生效力。又縣府公告該地區為危險海域乃與事實不符，處分機關也沒有在當時公告限制時提出說明。依據發展觀光條例第36條，所謂水域環境及資源條件之狀況，需要公告禁止所有水域遊憩活動區域之理由，即逕為裁罰，顯然違反行政程序法第96條第1項第2款法定程式，應予撤銷。
㈩聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯則以：㈠依照發展觀光條例第3條，被告為七星潭海岸風景特定區水域
遊憩活動之管理機關，得對該水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為限制之，亦得依水域環境及資源條件公告禁止該水域遊憩活動區域；海巡署業務執掌在於執行海域及海岸巡防執法，依據水域遊憩活動管理機關公告禁止事項執行蒐證、取締工作，其權責不在水域及土地使用管理。原告依發展觀光條例第36條第1項後段、水域遊憩活動管理辦法第5條、海岸管理法第4條第1項指稱者，乃於法未合。
㈡被告106年6月21日府觀產字第0000000000號公告，乃據母法
即發展觀光條例第36條規定訂定之，正當性毋庸置疑。據原告違規下岸之活動範圍屬被告定置漁場範圍，縱原告聲稱擁有獨木舟專業實務經驗，仍應考量其他環境資源條件及風險因子。除卻花蓮縣境內交通部觀光局東部海岸國家風景區管轄範圍，被告管轄海岸長達數十公里，原告應擇未禁止之區域從事水域遊憩活動，卻逕行無視禁止公告及巡案隊勸阻強行出海從事獨木舟活動，原告因此遭裁處罰鍰，於法並無不合。
㈢原告所稱被告110年3月11日以府觀產字第1100008092B號函之
預告，乃依行政程序法第151條、第154條第1項規定法規命令草案階段，原告以之認作已為原則開放七星潭海岸風景特定區水域遊憩活動分區範圍，欲被告予以審酌其違反行政法上義務應受責難之程度，從新從輕處罰，實屬無據。
㈣事實概要欄所載區域，關於提醒遊客注意自身安全及風險之
警示用語，設置在主要路口處，並有於崇德等區域下水處設置公告牌面，七星潭風景區各區域入口處亦有設置；而106年6月21日府觀產字第0000000000號公告花蓮縣七星潭風景區範圍禁止從事任何水域遊憩活動，係參酌99年至105年間七星潭海域溺水人數統計及當時行政院海巡署公告十大危險海域且時有長浪及瘋狗浪等因素，乃依發展觀光條例及水域遊憩活動管理辦法規定公告，且因管理轄區權責範圍劃定，故以等深線20公尺為界；又漁民使用之膠筏乃船筏一類，凡欲在公共水域經營漁業者皆應取得漁業執照始得出海，乃與一般民眾從事遊憩活動不同；另本府106年6月21日府觀產字第0000000000號、106年9月14日府觀產字第1060174031B公告，於公告前固未舉行公聽會及辦理預告程序，然依行政程序法第156條，及參照法務部（89）法律字第010258號函說明二及同年2月17日行政院法規委員會第232次委員會會議紀錄第3案，該二公告係依法發布並刊登公報，縱未經預告程序亦不影響其效力。而關於劃定獨木舟活動區域，並排除定置漁場作業範圍劃設水域遊憩通行區域，府觀產字第1060174031B公告乃有依水域遊憩活動辦法及考量遊憩與漁業共存為原則而公告，並無原告所稱違法之虞。
㈤原告有如事實概要欄所為，據海巡署之調查紀錄以觀，照片
中有獨木舟、立式划槳等下水照片，行為外觀確係水域遊憩活動，且係於公告禁止之範圍內下水活動，原告違法事證明確，原裁處乃有理由。聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠原告如事實概要欄所述之行為，有海洋委員會東部分署第一
二岸巡隊109年7月16日東一二隊字第1091002033號函、執勤工作紀錄簿、佐證照片影本及錄影光碟附卷可稽，為兩造所不爭。依上項第一二岸巡隊函所載：「…5時27分，獨木舟2艘、風帆2艘及立槳1艘，合計5艘10人，於三棧溪出海口北側海灘欲出海，由本隊第二機動站小隊長…宣導禁止水域遊憩活動範圍，惟活動人員仍執意出海，並於5時32分出海完畢。…8時38分，獨木舟10艘、風帆2艘、立槳7艘，合計19艘33人，於崇德海灘欲出海，由本隊崇德執檢站小隊長…實施廣播勸導及全程蒐證，惟活動人員仍執意出海，並於8時50分出海完畢…」內容，亦為兩造不爭。
㈡原告提起本件撤銷訴訟，聲明撤銷原處分及訴願決定，依其所據理由，包括：
1.被告106年6月21日府觀產字第0000000000號「本縣七星潭海岸風景特定區範圍禁止從事任何水域遊憩活動」之公告及106年9月14日府觀產字第1060174031B號「修正花蓮縣縣境內北界海域至立霧溪出海口以北禁止從事水域遊憩活動範圍」公告，違背授權母法之立法精神與法律原則、違反法定程序及其內容欠缺明確性等，應屬無效或不生規範效力；
2.原告109年7月12日從三棧溪出海口北側海灘出海，雖途中有通過公告禁止區域一次，出海後一路北行均非在公告之禁止從事水域遊憩活動範圍以內，但此出海之行為，非欲於公告禁止區域內進行水域遊憩活動，乃為表達抗議陳情，本質上亦非屬水域遊憩活動行為，應不構成違反規定之行為；
3.原告行為後，被告所據以處罰之上開公告已有所修正，而不再將原告上述行為區域列入禁止水域遊憩活動範圍，足見被告所據處罰之公告，未預告徵詢民眾意見或舉辦聽證，亦未有充足之實證資料或科學基礎，乃專斷之一意孤行，根本無法有效執行且違背母法之目的，並有違背一般法律原則、侵害人民基本權利及不具正當性之情形，應循從新從輕原則，免除原告所受處罰。
㈢按行政程序法第150條規定：「本法所稱法規命令，係指行政
機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」、第154條規定：「行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項︰一、訂定機關之名稱，其依法應由數機關會同訂定者，各該機關名稱。二、訂定之依據。三、草案全文或其主要內容。四、任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨。行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方法，將公告內容廣泛周知。」、第157條規定：「法規命令依法應經上級機關核定者，應於核定後始得發布。數機關會同訂定之法規命令，依法應經上級機關或共同上級機關核定者，應於核定後始得會銜發布。法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。」、第158條第1項規定：「法規命令，有下列情形之一者，無效︰一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。三、其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者。」，行政法院就此等行政程序法之規定，除牴觸憲法乙節外，應有審查之權限。另關於行政法院對於法規命令實體內容之審查範圍及密度，最高行政法院96年度判字第2085號判決曾認為：「基於法規範之位階體系架構，上下位階之規範間不能存有價值矛盾之情形。是以法院因此享有審查規範價值體系之職權。但法院所享有之規範審查權限範圍，依規範之位階，而有不同之標準。其中就法律而言，法院只能對之為解釋及補充，至於法律本身是否違反更高位階之法規範（憲法），則不在一般法院之審查範圍內。至於行政規則或行政函釋甚至是行政處分有無違反上位規範，法院則享有全面審查權限，除了可以審查其有無違法，也可以審查其有無違憲。較有爭議者，則在於法規命令，其因法律之授權而委由行政機關制定，亦具有法律之性質。依一般學理上之通說，法院對法規命令之審查範圍為：⑴授權依據之母法規定內容是否具體明確，符合授權明確性之要求。⑵法規命令有無表明其授權依據。⑶法規命令之規定內容有無與母法產生衝突。但如果上開審查結果確定法規命令符合授權之要求標準，即與法律有同一地位，法院不能再審查其有無違憲。」，固足供參考。惟此外，最高行政法院107年度判字第240號判決亦曾提到：「從合憲性解釋而言，若對於法律的解釋有多數可能，其中解釋結果，必然抵觸憲法者，則對法律解釋則應採其他解釋，以使法律具合憲性，此為法學方法解釋論中關於合憲性解釋之要旨。」，故行政法院尚可於具體案件適用時，就法規命令內容有不明確或文義分歧之規範漏洞，為補充性之合憲性解釋。
㈣發展觀光條例第1條規定：「為發展觀光產業，宏揚傳統文化
，推廣自然生態保育意識，永續經營台灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁榮，制定本條例。」，其立法理由乃：大自然無償供人類玩賞、創造經濟價值，觀光旅遊業有責任將環境保護、生態保育之觀念加以推廣，此重要性應列為發展觀光產業的首要目的之一。同法第36條第1項規定：「為維護遊客安全，水域遊憩活動管理機關得對水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為限制之，並得視水域環境及資源條件之狀況，公告禁止水域遊憩活動區域；其禁止、限制及應遵守事項之管理辦法，由主管機關會商有關機關定之。」、第60條規定：「於公告禁止區域從事水域遊憩活動或不遵守水域遊憩活動管理機關對有關水域遊憩活動所為種類、範圍、時間及行為之限制命令者，由其水域遊憩活動管理機關處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰，並禁止其活動。」。交通部於110年9月2日修正頒布之「水域遊憩活動管理辦法」：
第1條規定：「本辦法依發展觀光條例（以下簡稱本條例）第三十六條規定訂定之。」；第2條規定：「從事水域遊憩活動，依本辦法規定辦理，本辦法未規定者依其他中央法令及地方自治法規辦理。」；第3條規定：「本辦法所稱水域遊憩活動，指以遊憩為目的，在水域從事下列活動：一、游泳、潛水。二、操作騎乘拖曳傘等各類器具之活動。三、操作騎乘各類浮具之活動；各類浮具包括衝浪板、風浪板、滑水板、水上摩托車、獨木舟、泛舟艇、香蕉船、橡皮艇、拖曳浮胎、水上腳踏車、手划船、風箏衝浪、立式划槳及其他浮具。四、其他經主管機關公告之水域活動。前項第三款所稱浮具，指非屬船舶，具有浮力可供人員於水面或水中操作騎乘之器具；其浮具器具及人員操作安全，依交通部航港局及地方自治法規規定辦理。」；第4條規定：「本辦法所稱水域遊憩活動管理機關，如下：
一、水域遊憩活動位於風景特定區、國家公園所轄範圍者，為該特定管理機關。二、水域遊憩活動位於前款特定管理機關轄區範圍以外，為直轄市、縣（市）政府。前項水域遊憩活動管理機關為依本辦法管理水域遊憩活動，應經公告適用，方得依本條例處罰。」；第6條規定：「水域遊憩活動管理機關得視水域環境及資源條件之狀況，公告禁止水域遊憩活動區域。」；第8條第1款規定：「從事水域遊憩活動，應遵守下列規定：
一、不得違反水域遊憩活動管理機關禁止活動區域之公告。」。㈤原處分係以原告違反發展觀光條例第60條關於「於公告禁止
區域從事水域遊憩活動」之規定而為罰鍰處罰，其法規基礎乃上揭管理辦法第6條所指之「公告禁止水域遊憩活動區域」（禁止），而與第5條第1項「限制水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為」之公告（限制），性質不同。其所謂之公告禁止區域有二，其一係指被告106年6月21日府觀產字第0000000000號公告「本縣七星潭海岸風景特定區範圍禁止從事任何水域遊憩活動」（卷第165頁），內容為：「禁止範圍：北起立霧溪口海域等深線20公尺南至奇萊鼻燈塔海域等深線20公尺（如附圖紅色範圍）」等語，固有漏未表示係為等深線20公尺「以內」而有文義不完整之情形，但由其附圖紅色範圍所顯示，應指「等深線20公尺以內」無訛。另一則為106年9月14日府觀產字第1060174031B號「修正花蓮縣縣境內北界海域至立霧溪出海口以北禁止從事水域遊憩活動範圍」公告，其內容固沿用被告106年8月23日府觀產字第1060137196號「公告花蓮縣縣境北界海域至立霧溪出海口以北禁止從事水域遊憩活動範圍暨禁止區域外從事水域遊憩活動時間」公告，有明確之禁止區域之座標畫為2個區塊，並修正此先前公告為「禁止進入從事水域遊憩活動區域之1區之板下至崇德隧道口段離海岸線50公尺以內，得為水域活動通行水域」。惟查，104年4月14日最高法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議(一)決議意旨曾認：「主管機關對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150條第1項），具有法規命令之性質。而各機關基於法律授權訂定之命令應發布，且依行政程序法第157條第3項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。政府公報或新聞紙，係屬文書（紙本）。網際網路並非文書（紙本），自非屬政府公報或新聞紙。未刊登政府公報或新聞紙，不能認已踐行發布程序，欠缺法規命令之生效要件，尚未發生效力。」等語，故公告是否發生效力，須以其是否刊登紙本政府公報或新聞紙，而為審查。本件原告質疑被告上開公告未實際刊登於紙本，法官乃闡明被告應舉證，然被告僅提出公告之「公文」，卻未能提出紙本之縣政府「公報」或新聞紙以證明其確有依法刊登，故系爭公告之效力是否發生，確有疑問。又系爭公告未合法生效，則依上揭管理辦法第4條第2項規定，應不得處罰。至於被告106年9月14日府觀產字第1060174031B號公告及此公告修正前之106年8月23日府觀產字第1060137196號公告，其內容所載之授權依據，係本辦法第5條第1項，而此項規定係「水域遊憩活動管理機關依本條例第36條規定限制水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為時，應公告之」（限制），與本件原處分所採認之於本管理辦法第6條所指「公告禁止水域遊憩活動區域」（禁止）之行為，乃不相同之行為態樣，不能混為一談。上開二公告均誤引授權法規之依據，即誤引用「限制」之規定而為「禁止」之公告，難謂適法。故原處分無可依憑處罰之有效公告為據，應堪認定。
㈥復由水域遊憩活動管理辦法之母法發展觀光條例第1條所揭示
之立法目的，係在發展觀光產業，故管理水域遊憩活動之目的，亦應與發展觀光產業相關，始不致發生法規命令之規定內容與母法產生衝突之問題。現行水域遊憩活動管理辦法第3條第1項定義所謂水域遊憩活動，指以「遊憩為目的」，在水域從事下列活動。固與本件原告行為時之規定不同，增加「遊憩為目的」之範圍限制，理由為：「於序文規定為遊憩性質之活動為本辦法所規範範圍，以期明確」，其修正所增加之文字，並非改變原本規範之內容，而係為使本辦法符合授權母法之目的性及必要性，為防止解釋適用上之歧義，予以明確化。故修正前之規定，解釋上亦應限於「遊憩為目的」，為其行政管制之範圍。又觀原處分所據以裁罰之被告106年6月21日府觀產字第0000000000號公告，其附圖所顯示之「等深線20公尺」之線條係呈不規則之鋸齒狀（卷第166頁），由於未有明確座標之標示，現場亦無以浮標或浮球等定出之界線，人民站在海上望去，一片茫茫大海，根本無從知悉其確切位置何在。至於被告106年9月14日府觀產字第1060174031B號「修正花蓮縣縣境內北界海域至立霧溪出海口以北禁止從事水域遊憩活動範圍」公告，於其2個禁止區域之間有容許得出海或上岸之水域，而此實際範圍為何，亦無從在海上明顯辨別。加上法規雖以被告為管理機關，但執法上被告並無人員配置於現場，因此未有任何人員於民眾自非公告禁止水域遊憩活動區域（例如等深線20公尺以外海域）誤入禁區時，在場界定其界線及勸導離開，乃被告所自承。被告固稱海巡署為我國海域唯一執法機關，惟海巡署設置之組織法及作用法，均與發展觀光條例之目的不同，若無明確之委託執行之公法契約關係，海巡人員無執行本法規定之地位，且由本件海巡人員於非禁區範圍告知原告禁止之限制而顯亦就禁區範圍不明乙節，仍應認原告主張被告上揭公告禁止水域遊憩活動區域之內容，確有不明確乃難以執行之問題。蓋海上沒有如同陸上道路交通之標線或標誌，因此亦無如同陸上道路交通之標線或標誌之管制效力規範。發展觀光條例第60條所謂「於公告禁止區域從事水域遊憩活動」，係指其活動係在上開公告禁區內進行，抑或包括其活動係在禁區外進行而一時之進入或短暫通過禁區而言？（以道路之標線為例，本件所謂等深線20公尺或以座標畫出之界線性質，究竟如同「雙黃線」不得跨越之禁制標線性質；抑或為「白虛線」得為超車或其他原因而短暫跨越，而只要不一直保持逆向行車即非違規？）基於法規明確性及必要性之合憲性要求，水域遊憩活動管理辦法之目的在防止危害發生及維護自然資源等以發展觀光，管制水域為方法而非目的，於海上無明確可立即辨識之實體界線存在之情形下，人民若非長時間逗留在禁區內進行水域遊憩活動，而係短暫經過或通過該禁區，即不符合在禁區內「以遊憩為目的而從事水域遊憩活動」之客觀法規文義（故上開等深線20公尺或以座標畫出之界線應較似「白虛線」而非「雙黃線」）。故基於合憲性及合目的性之解釋，本件原告於非限制之時間（每日4:00至18:00），分別自三棧溪出海口北側出海及崇德海灘出海各一次，其中自三棧溪出海口北側出海時，固須經過禁區水域，但原告自崇德泊地海灘上岸及下水出海之處，依海巡人員提供之座標（卷第151頁），係在立霧溪以北及佳豐定置漁場、板下安檢所以南，應非在原處分所引2項公告禁區範圍內（卷第1
66、169頁，本公告雖名稱一部分為「縣境北界海域至立霧溪出海口以北禁止從事水域遊憩活動範圍」，但實際上並非上述全部區域均列入禁區，而只有劃設二區塊為禁區，其餘非屬禁區部分僅為「限制活動時間」），且其出海後即非禁區水域活動，至其於非禁區之崇德海灘上岸，係因陳抗之目的，至崇德安檢所遞交陳情書，縱有可能短暫通過界線不明確之禁區（人在海上無法像看卷宗地圖一樣明白自己所處位置），但並無以「遊憩為目的」於禁區內逗留從事活動之情事，應不合於水域遊憩活動管理辦法第3條第1項所定義之「水域遊憩活動行為」及發展觀光條例第60條所謂「於公告禁止區域從事水域遊憩活動」之文義，應不屬得依此條規定處罰之行為。
㈦發展觀光條例第36條授權交通部制定「水域遊憩活動管理辦
法」之目的，主要在管制而非禁止水域活動。政策上係採「自由下水」、「自由航行」、「自負其責」等原則，並同時修訂國家賠償法，免除主管機關管制上之責任，以朝更開放之方向，使人民得親近大海。被告110年3月11日府觀產字第1100008092B號「預告修正本縣和平溪口至七星潭海岸風景特定區水域遊憩活動分區(詳如附圖)限制相關事項。」，即有意落實上述原則，而就本件原告進出各一次之七星潭水域以「限制」取代「禁止」，足見原告之陳抗活動已達到一定作用，並突顯被告系爭公告禁止之非必要性。雖此預告尚未形成正式之公告，而無從新從輕原則，免除原告所受處罰之依據，惟原處分於裁量上，未審酌原告之動機、目的及行為性質，仍有可議之處。㈧綜上所述，原處分所據以裁罰之被告106年6月21日府觀產字
第0000000000號公告，因未踐行「應刊登政府公報或新聞紙」之法定程式，與行政程序法第157條第3項規定有違，應不生效力；被告106年9月14日府觀產字第1060174031B號公告及106年8月23日府觀產字第1060137196號亦有內容與其引用之法規依據不符合之情形，亦即依其所引用之法規，係為本辦法第5條第1項「限制水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為」而非第6條劃設「禁止水域遊憩活動區域」，致公告內容中關於劃設「禁止水域遊憩活動區域」部分，與其所引授權法規不符之重大瑕疵，應屬無效。且原告如事實概要欄所述之行為，僅有自七星潭海灘出海時有經過第0000000000號公告之禁區，其自崇德安檢所前方之海灘上岸及出海處，並非被告上開府觀產字第1060174031B號或府觀產字第1060137196號2公告所定之禁區或限制之時間。又其上述短暫通過禁區之行為，既無有效之禁止公告，且性質上不符合水域遊憩活動管理辦法第3條第1項所定義之「水域遊憩活動行為」及發展觀光條例第60條所謂「於公告禁止區域從事水域遊憩活動」之文義，且解釋上應為合憲性及合目的性限縮而非擴張，其對原告作成本件處罰之處分，係屬無據，是被告所為原處分有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
㈨本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 12 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 沈培錚
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 111 年 12 月 30 日
書記官 黃慧中