臺灣花蓮地方法院行政訴訟判決110年度簡字第35號110年11月10日辯論終結原 告 陳旻傑被 告 國立東華大學代 表 人 趙涵捷訴訟代理人 李韋辰律師上列當事人間因停車費事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係被告在學學生，原告於民國109學年及110學年依「國立東華大學車輛出入校園管理及清潔維護費收費辦法」（下稱系爭收費辦法）第4條規定分別繳納新臺幣（下同）400元之費用予被告，合計共800元，以辦理車輛識別證進入被告校園停放原告之車牌號碼為000-0000號汽車（下稱系爭汽車）。原告主張系爭收費辦法應為無效，被告依該辦法第4條規定向原告收取上開費用不合法，爰請求被告返還公法上不當得利800元。被告則認原告主張無理由，原告遂提起本件訴訟。
二、原告主張：㈠原告係被告學生，於109學年及110學年依系爭收費辦法第4條
規定各別繳納400元規費，2學年共計繳納800元以辦理車輛識別證進入被告校園內停放系爭汽車。被告違反停車場法設立停車場並於未經主管機關核備領有停車場登記證之情形即開始違法收費營業。查被告壽豐校區所在地係屬「東華大學城特定區都市計劃」範圍內，按都市計畫法第42條第1項第2款規定，被告所在地為都市計畫地區範圍內之公共設施用地。停車場法第24條規定，於公共設施用地依規定得以多目標使用方式附建之停車場，或投資興建可供50輛以上小型汽車停放之路外公共停車場者，應備具有關文件，並敘明停車場出入口、車輛動線及安全設施之規劃等，向地方主管機關申請核准後，再向主管建築機關申請建築執照。另停車場法第25條第1項及第2項規定，都市計畫停車場或路外公共停車場應於開放使用前，由負責人訂定管理規範，向地方主管機關報請核備，領得停車場登記證後，始得依法營業，且停車場管理規範，其有關營業時間及收費標準事項，並應公告，如有變更，亦應報請地方主管機關核備。又被告於壽豐校區內設立路外公共收費停車場並訂有系爭收費辦法，惟被告自始至終均未依停車場法向花蓮縣政府依法申請建置停車場並領有停車場登記證即開始營業，有花蓮縣政府110年8月17日府建交字第1100156922號函文可證。系爭收費辦法未依法定方式訂定及發布，應屬無效。依規費法第6條、第8條第1項規定，被告訂定系爭收費辦法提供交付特定對象或提供其使用公有道路、設施、設備及場所徵收之規費係屬「使用規費」，被告對於系爭要點規費之徵收，按規費法第2條規定，應依規費法及停車場法辦理。被告除並未按停車場法第24條、第25條規定辦理外，亦未按規費法第10條第1項規定之原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該级民意機關備查後公告。而行政院秘書處92年7月22日院臺規字第0920088205號函釋「中央機關訂定規費收費標準之法制問題」，明確表示各業務主管機關依規費法第10條第1項規定所定徵收規費之規定，係屬行政程序法第150條第1項規定所稱「法規命令」性質，各業務主管機關依上開規定訂定規費收費基準時，應以中央法規標準法第3條所定7種命令名稱為之，並應洽商主管機關同意後，依中央法規標準法第7條規定，以令發佈同時送立法院查照。再查立法院職權行使法第60條亦有規定，各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後，應提報立法院會議，倚賴立法院對法規命令之合法性進行事後監督審查。而中央機關為其所屬停車場管理、清潔及使用等訂定或修訂之規費收費辦法，依法送立法院查照之先例，有「立法院第9屆第2會期第10次會議議案關係文書院總第1722號政府提案第15696號」及「立法院第9屆第4會期第13次會議議案關係文書院總第1783號政府提案第10782號之3」等案可循。被告發佈之系爭收費辦法僅於網站公告，並未依行政程序法第157條3項規定「法規命令之發布，刊登政府公報或新聞紙」，而對於未依法定方式發布之法規命令效力，最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議採「不生效力說」，該會議認為行政程序法第157條3項為法規命令之生效要件，「若僅在網站上公告，未刊登政府公報或新聞紙，不能認已踐行發布程序，欠缺法規命令之生效要件，尚未發生效力。」。故法規命令應踐行法定發布程序，該法規命令始生效力。綜上，被告在未取得停車場登記證之情形即開始營業，且所訂系爭收費辦法並未依法定方式訂定及發布，明顯有違法治國原則，自始應屬無效，爰依行政訴訟法第2條、第3條、第8條規定求為判決被告返還公法上不當得利即上述800元，以將不合法之財產變動予以回復至合法狀態。
㈡就被告抗辯部分，有關被告決定訂定系爭收費辦法之權，如
同被告決定是否於校內新建校舍或採購物品等之權利相同，確實皆屬於大學自治範疇，惟所謂大學自治係依大學法第1條第2項規定：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權」。就本案而言，實務上雖被告有權決定是否訂定系爭收費辦法，惟並無特別法授權被告訂定系爭要點可跳脫行政程序法、停車場法等，如同被告新建校舍或採購物品仍須依都市計畫法、建築法、政府採購法等法律規定辦理概念相同。被告於行政答辯（一）狀中稱被告依國立大學校院校務基金設置條例第四條規定屬於預算法中鎖定特種基金，故系爭收費辦法所收取之停車費用非屬規費云云，並無理由。查規費法第2條明文：「各級政府及所屬機關、學校（以下簡稱各機關學校），對於規費之徵收，依本法之規定。本法未規定者，適用其他法律之規定。」而被告系爭條例所收取之停車費用應為規費法第6條規定之使用規費，應無疑義。又國立大學校校院校務基金設置條例係屬特別法，規費法屬一般法，依中央法規標準法第16條規定，法規對於其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。對於被告而言，國立大學校校院校務基金設置條例有與規費法針對同一事項而為特別規定者，被告應優先適用並無違誤，惟就本案内容而言，國立大學校校院校務基金設置條例並無特別之規定，故被告仍在國立大學校校院校務基金設置條例無特別規定之情形下，仍應按規費法等法律規定依法辦理相關業務應係至為清楚。被告答辯主張被告自始並無興建、設立、經營停車場，訂定系爭辦法僅係為維護校區安寧、交通安全及秩序云云，並無理由。查系爭收費辦法之「條文部分」將車證種類分為「年度識別證A」、「年度識別證B」及「臨時識別證」三類。從該「條文部分」可知出入校園之對象除有所限制外，非屬緊急事件進入校園者，皆需事前繳交證明文件及車號等資料，向總務處事務組提出申請。然查系爭辨法附表內容顯與條文部分規定不符，附表證件種類「年度識别證A」及「年度識別證B」外之第三類證件種類名稱，並非條文規定之「臨時識別證」，而係「未辦理停車識別證進入校區者」；且該項附表「年度識別證A」及「年度識別證B」說明欄位皆註明必須事前向總務處事務組提出申請方可進入校園，惟就「未辦理停車識別證進入校區者」該項說明欄位並無註明。被告對於「未辦理停車識別證進入校區者」，實際情況並非依據系爭收費辦法條文第6條「臨時車證」規定辦理，而係依前揭附表最後一項「未辦理停車識別證進入校區者」規定辦理。原告家長即有未辦理車證、未事先申請並非緊急情況，使用該條收費辦法進入校園並繳交停車費用離開之經驗及紀錄。再查被告答辯主張被告並無興建、設立或經營停車場，惟政府採購網輕易即得搜尋到被告多筆停車場工程之標案資料，而被告108學年度第1學期第1次校務會議總務處業務報告第7頁亦有停車場新建、改善等工程資料，且上述資料第5頁第6點甚至明文：「辦理停車場地出租，包括太魯閣客公司充電站、路得寶公司電動汽車充電停車位，以活化校園空間並增加本校收益」，行政院農業委員會林務局農林航空測量所正射影像亦顯示被告校園超商旁等多處皆存在大型路外停車場，被告答辯稱並無興建、設立或經營停車場，顯無理由。另查被告答辯狀主張花蓮縣○○○○○○○○○○○路○○0000000000號函，係以大型商場附停車場為對象，而非學校，二者完全不同云云。然查被告並非單純校園，而係以西方國家學城為背景特別規劃之「學城」，從「東華大學城特定區主要計畫」之都市計畫名稱與內容即可證明；且被告校園中除教學區外，設有並無限制特定對象使用，任何不特定第三人皆可自由進入之三間超商、郵局、銀行、車行、餐廳、書局、咖啡廳、麵包店、自助洗衣店、住宿會館等營業空間。被告校園內之餐廳多筆Google地圖評價顯示，許多消費者明顯並非本校師生，甚至網路上有著非常多筆校外專業部落客所撰寫之遊紀、食記，且被告校內之「東華大學會館」官方驗書粉絲團標榜「東華大學會館秉持箸【渡假村型態、民宿人情味】服務每位旅客」，另知名訂房網站Agoda上的評價也顯示旅客並非本校師生。綜上多處證據顯示被告有經營停車場之事實如起訴狀所載，系爭收費辦法應屬法規命令，然被告未依立法院職權行使法第60條將法規命令送達立法院，使立法院無法對法規命令合法性進行事後監督外，被告亦未按行政程序法第157條第3項規定將系爭收費辦法刊登政府公報或新聞紙，依行政程序法第158條第1項規定及最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議採「不生效力說」之見解，系爭收費辦法應屬無效。綜上，被告屬契約當事人之瑕疵，欠缺合法授權（無權代理或無權處分）。依大法官釋字第382號解釋文，被告處理本案行政業務時具有與機關相當之地位，然被告卻於違反停車場法、行政程序法、立法院職權行使法等法律規定前提下向原告收取停車費用，並在此案中堅持並無興建、設立、經營停車場。此舉明顯違反行政程序法第4條、第8條所規定，行政行為，應受法律及一般法律原則之拘束及行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。從法秩序一致性原則之理論出發，被告顯然同屬違反民法第148條第2項及民法第72條規定之情形，屬於行為嚴重背於國家法律秩序（公序良俗、誠實信用）及行政法基本原則，故縱使雙方當事人起初你情我願，惟此契約關係仍應被認定為無效。
㈢並聲明：被告應給付原告800元，及自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
三、被告則以：原告係被告之學生，其於109、110年度，自行登入被告之車輛識別證管理系統向被告提出系爭收費辦法第4條年度識別證A之車證申請，原告再以ATM轉帳匯入被告學校帳戶繳納每年400元之清潔維護費，此有車輛識別證管理系統之截圖可證。由此可知原告係「主動」向被告申請車輛年度電子識別證，並「主動」繳納清潔維護費，該筆費用既非學費、亦非雜費，更不是被告通知原告繳納，原告申請前亦無繳納義務；因此，原告既明知申請車輛年度電子識別證之清潔維護費是每年400元，其仍願意主動向被告提出申請，應認已與被告達成關於駕駛車輛進入校園之清潔維護費每年400元之合意，是其給付之清潔維護費自非無法律上原因。
再者，被告係於86學年度第二次校務會議通過「國立東華大學車輛管理辦法」（下稱系爭管理辦法），施行已久，最近一次修訂則係於110年5月19日即109學年度第2學期第1次交通安全暨車輛管理委員會議通過修訂，並陳請校長核定。另系爭收費辦法係於108年6月19日即107學年度第2學期第1次交通安全暨車輛管理委員會通過，以及108年9月18日即108學年度第1學期第1次行政會議修正通過，並陳校長核可後實施。從而，該二規定皆符合校之修訂程序，程序上並無疑義，因此，原告依系爭管理辦法、系爭收費辦法給付清潔維護費給被告，非無法律上原因。附帶一提，原告駕駛車輛進入被告校園，並選擇以年度識別證A方式及繳納每年清潔維護費400元，比起依系爭收費辦法第7條每30分鐘收費10元之規定，划算許多。從而，原告先以較優惠的方式，向被告申請年度識別證A並繳納每年清潔維護費400元，嗣後卻再另行起訴，主張被告應返還該清潔維護費，而卻不用負擔任何駕駛車輛進入被告校園之使用對價，難認原告言行一致且有理。綜上，原告給付被告車輛年度識別證A之清潔維護費兩年共計800元一事，乃係基於兩造合意、系爭管理辦法以及系爭收費辦法等規定，非無法律上原因，故原告起訴主張被告受有公法上不當得利云云，應無理由。被告為國立大學，依司法院大法官解釋以及大學法等相關規定，享有大學自治，並享有大學自治涵義下所包含的規章自治、財政自治以及管理自治，是被告依上述自治權內涵就校園車輛管理部分訂定系爭管理辦法以及系爭收費辦法等規定，於法有據。此外，被告訂定之上開辦法、及「國立東華大學場地設備收支管理準則」、「國立東華大學校務基金自籌收入收支管理規定」等規定，除了屬於大學自治之範疇外，也有法令如國立大學校院校務基金設置條例第13條第2項以及國立大學校院校務基金管理及監督辦法第16條等之授權，是原告辯稱被告未依法定方式訂定及發布上開辦法，應無理由。又各大學就汽車進入校園，大多都訂有管理辦法或者收費規範，以利校園管理及維持秩序，由此可以說明，校園訂立自己的車輛管理辦法或車輛出入校園管理及清潔維護費，確實屬於大學自治之範疇，否則不可能每一間學校都訂有相關之規範，敬請明察。又停車場法第24條規定係處理興建或附建停車場申請建築執照之問題，而停車場法第25條則係規定停車場須報請核備及領得停車場登記證後始得營業之問題。然而，被告根本沒有興建停車場，也沒有經營停車場，此從上開兩辦法規定內容可知，被告係為維護被告壽豐校區安寧、交通安全及秩序，以及為有效管理出入校園汽車、機車和維護校園環境清潔等，始訂定相關辦法，而非興建、設立或經營停車場。原告雖然提出甲證2之內容，泛稱被告有違法經營停車場之情事云云。然就此部分，被告已於110年8月23日回函花蓮縣政府，表示花蓮縣○○○○○○○○○○○路○○0000000000號函，係以大型商場附設停車場為對象，而並非學校，二者完全不同，況且，花蓮縣政府前已認定被告無須辦理商業登記，於此情形下，是否仍須依停車場法第25、26條辦理停車場營業登記，非無疑義，爰請花蓮縣政府協助釋疑；惟花蓮縣政府迄今尚未回應，亦不曾對被告作出任何違反停車場法規範之裁罰，是原告欲主張被告違反停車場法規定云云，稍嫌速斷。另依國立大學校院校務基金設置條例第四條規定，「國立大學校院校務基金」屬預算法第四條所定之特種基金，編製附屬單位預算，其一切收支均納入基金，該基金之收支保管及運用應設置管理委員會管理，由校務會議下所設置之經費稽核委員會監督，管理及監督之辦法由教育部定之，其收入不需解繳公庫，其支出依校務基金規定辦理，自負盈虧，收支賸餘亦不需繳公庫。而上開兩辦法相關之清潔維護費收入係屬前述所稱之校務基金，而由被告自行統收統付，自應與規費性質有違，而無原告所謂違反規費法之情形。末就國立大學校院校務基金設置條例與規費法之關係，一併檢附教育部函文供參，以此說明被告收取之清潔維護費收入屬校務基金，而非規費。退步言，縱使被告確實違反停車場法或者規費法，而可能會遭受如停車場法第37條之裁罰等，然此部分亦與原告無關。原告既主動向被告申請車輛年度電子識別證A及繳納清潔維護費，以利其駕駛車輛進入被告校園，則基於使用者付費原則，該清潔維護費之收取，並無不合。綜上，原告基於使用者付費原則繳納之清潔維護費，並無停車場法以及規費法之適用，縱有，亦與原告無關，其所給付之清潔維護費，非無法律上理由等語，並聲明：原告之訴駁回。
四、本件兩造不爭執事項（見本院卷第180至181頁）：㈠原告於108年9月間起就讀被告大學迄今。
㈡原告於109、110 年學年度已依系爭收費辦法第4條規定各繳
納400元之費用予被告，被告有核發車輛識別證（車牌號碼000-0000號自小客車）予原告，原告於上開學年間得持上開識別證進入學校停放系爭汽車，無庸再額外繳納其他費用。㈢原告就申請上開核發車輛識別證及入校停放汽車等是原告主
動上被證3 、4 所示之被告網頁（見本院卷第167至170頁）登記申請，經被告核准後核發車輛識別證。
㈣本件為行政訴訟事件，本行政法院有受理本件訴訟之權限。
五、原告主張系爭收費辦法應為無效，被告依系爭收費辦法第4條規定向原告收取上開800元費用，無法律上原因，構成公法上不當得利，爰依上開規定請求被告返還等節，為被告所否認，並以上詞置辯，是本院應審酌者厥為：㈠系爭收費辦法第4條規定是否有效？㈡原告請求被告返還上開800元，有無理由？茲分述如下：
㈠系爭收費辦法第4條規定是否有效？
1.按憲法第11條關於講學自由之規定，係對學術自由之制度性保障；就大學教育而言，應包含研究自由、教學自由及學習自由等事項。大學法第1條第2項規定：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權」，其自治權之範圍，應包含直接涉及研究與教學之學術重要事項。大學課程如何訂定，大學法未定有明文，然因直接與教學、學習自由相關，亦屬學術之重要事項，為大學自治之範圍。憲法第162條固規定：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家監督。」則國家對於大學自治之監督，應於法律規定範圍內為之，並須符合憲法第23條規定之法律保留原則（司法院大法官釋字第380號解釋意旨參照）。又按校務基金之來源如下：二、自籌收入，其項目如下： （五）場地設備管理收入。 國立大學校院一切收支均應納入校務基金，依法辦理。校務基金管理及監督之辦法，由教育部定之。校務基金有關年度預算編製及執行、決算編造，應依預算法、會計法、決算法、審計法及其相關法令規定辦理。但校務基金來源為第3條第1項第2款所定自籌收入，不在此限。 國立大學校院應針對前項自籌收入自行訂定收支管理規定，並依第9條第2項所定辦法，受教育部之監督。國立大學校院校務基金設置條例第3條第1項第2款第5目、第9條、第13條分別定有明文。
2.查系爭收費辦法第2條規定：「國立東華大學壽豐校區為有效管理出入本校汽車、機車及維護校園環境清潔，並對進入校園車輛酌收清潔維護費，特訂定本辦法。」、第3條規定：「本辦法所稱之電子識別證分別為長期性之【年度識別證】及短期性之【臨時識別證】，相關收費標準如附表。未申請前述兩項電子識別證之汽車類別者，則須依本辦法之規定繳費。」。第4條規定：「【年度識別證A】：本校教職員工生之汽車、機車，申請本校車輛年度電子識別證，應於每年6月至9月於本校車輛管理系統提出申請，以一年一換為原則，汽車應繳完費用方完成申請，若於期限內未完成申請者，則於10月起至行政大樓107室總務處事務組臨櫃辦理。」。另依系爭收費辦法附表所示【年度識別證A】、人員類別為專兼任教師、職員、技術人員、工友、學生、社團指導老師等，車種為汽車、收費標準為400/年/台（見本院卷第17頁、第20頁）。又被告校務基金自籌收入收支管理規定（下稱系爭收支管理規定）第1條規定：「國立東華大學為有效管理各項校務基金自籌收入之收支、保管及運用，依國立大學校院校務基金設置條例第13條第2項、國立大學校院校務基金管理及監督辦法第16條規定訂定本規定」。第2條規定：「本規定所指之自籌收入包括：...五、場地設備管理收入：學校提供場所及設施等，所收取之收入。...」，此規定業經教育部以107年6月11日臺教高（三）字第1070086457號函核定備查（見本院卷第173頁）。
3.就本件原告主張被告向其收取上開800元費用之依據即系爭收費辦法第4條規定無效部分，查依系爭收費辦法第1條規定，該辦法係依據系爭管理辦法、系爭收支管理規定及被告場地設備收支管理準則規定辦理（見本院卷第17頁），又系爭收支管理規定依其第1條規定，係依據國立大學校院校務基金設置條例第13條規定訂立，且業經主管機關教育部核備在案，據此，系爭收費辦法之制定即以上述法規為其法源依據。
4.再者，由系爭收費辦法第4、2條規定之內容觀之，其係規範被告學生要駕駛汽車進入校園時，得以1年繳納1次清潔維護費用之方式取得駕車入校之權益，學生於申請核准並繳費後，被告會核發識別證予學生，學生即可憑該識別證駕駛汽車進入被告校園。而查大學學生進入大學校園、駕駛汽車是否需收費等事項，經核與學生學習自由相關，為大學自治之範圍。依上開大法官釋字解釋意旨，國家就對於大學自治之監督，應於法律規定範圍內為之，並須符合憲法第23條規定之法律保留原則，而立法院就此事項，已特別制定上述之國立大學校院校務基金設置條例第3條第1項第2款第5目、第9條、第13條等規定，將之納入大學之「自籌收入」項目予以規範，考量大學校園之清潔確實需要經費維護，被告大學於審酌各類車輛進入校園對校園環境所生之影響，即依此制定系爭收費辦法第4條而向有駕駛汽車進入大學校園需求之學生收取費用，納入校務基金自籌收入，經核並無違法或不當之處。至於原告另主張被告未將法規刊登政府公報或新聞紙、且未取得停車場登記證開始營業，已違反上述之規費法、停車場法、行政程序法等條文規定，故系爭收費辦法第4條規定自始無效等節，然原告所指該等條文，相較於屬大學自治範疇而由立法院特別制定之前揭國立大學校院校務基金設置條例、大學法等規定，為普通法性質，依特別法優先適用普通法之原則，本件自無該等普通法法律之適用，應優先適用前揭條例及大學法為認定。
5.據上，本件被告已依國立大學校院校務基金設置條例、系爭收支管理辦法等規定，制定系爭收費辦法第4條之規定，旨在規範被告與其學生間之就駕駛汽車進入校園收費事項，經核並無違反法律之處，亦符合大學自治範疇，該規定自屬有效，即可認定。
㈡原告請求被告返還上開800元，有無理由？
本件原告係主張系爭收費辦法第4條無效，故被告依該規定向原告收取800元為無理由，構成公法上不當得利，請求被告返還。然系爭收費辦法第4條應為有效，業經本院認定如上，故被告依該規定向原告收取前揭800元金額，自有法律上原因，從而，原告依上開規定，請求被告返還上開800元，並無理由。
六、綜上所述，系爭收費辦法第4條應為有效，被告向原告收取上述800元費用為有法律上原因，故原告依上開規定，請求判如上開訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及證據，經核均與結論之判斷，不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段規定，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 11 月 24 日
行政訴訟庭 法 官 鍾志雄以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由(均須按他造當事人之人數附繕本並繳納上訴裁判費)。
如委任律師提起上訴者，亦應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 110 年 11 月 24 日
書記官 黃添民