臺灣花蓮地方法院行政訴訟判決110年度交字第42號110年11月22日辯論終結原 告 滕忠信被 告 交通部公路總局臺北區監理所代 表 人 梁郭國訴訟代理人 李孫遼鎮上列當事人間交通裁決事件，原告不服交通部公路總局臺北區監理所民國110年7月12日北監花裁字第44-U00000000號裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分撤銷。
訴訟費用新臺幣（下同）300元由被告負擔。被告應給付前項金額予原告。
事實及理由
一、事實概要：原告所有車牌000-0000號自用小客車，於民國110年4月25日下午12時22分許，行經竹科園區三路與科環路口，因涉有「轉彎未使用方向燈」之違規情事，為民眾檢舉，經內政部警政署保安警察第二總隊以查證屬實，依違反道路交通管理處罰條例第42條規定，以保二警交字第U00000000號通知單逕行舉發，原告收受後不服向被告申請開立裁決書，被告即於110年7月12日，依道路交通管理處罰條例第42條規定掣開北監花裁字第44-U00000000號，對車主即原告裁處罰鍰1,200元。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：系爭車輛當時行駛在園區三路上，遇到路口依路線順向左行竹科園區三路，並沒有要右轉力行三路，現場地形也並沒有其他左轉路線可供行進等語。聲明：原處分撤銷。
三、被告答辯：經檢視民眾檢舉影像，違規地點路口內側車道繪有左轉箭頭，該路口行駛園區三路係左轉彎，依規定即應使用左邊方向燈，原告主張其依同一路線順行無須使用方向燈純屬主觀之誤解，本件舉發合法，原告之訴應無理由。聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
(一)按「行車遇有轉向、減速暫停、讓車、倒車、變換車道等情況時所用之燈光及駕駛人之手勢，應依下列規定：六、變換車道時，應先顯示欲變換車道方向之燈光或手勢」，道路交通安全規則第91條第1項第6款定有明文。次按「汽車駕駛人，不依規定使用燈光者，處新臺幣一千二百元以上三千六百元以下罰鍰」，道路交通管理處罰條例第42條亦有明文。
(二)次按道路交通管理之稽查，違規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之，道路交通管理處罰條例第7條第1項定有明文。同條例第7條之1固規定：「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發。但行為終了日起逾七日之檢舉，不予舉發。」，然民眾之檢舉性質，乃促請公權力發動之性質，經民眾檢具違規證據資料之取得及利用，仍應符合道路交通管理之稽查之程序上規定，公路主管或警察機關始得採用為舉發違規之證據，否則將有利用人民之行為以逾越公權力行使應遵守之正當程序之問題。又逕行舉發乃交通管理之稽查行為之一部，此行為依上揭規定，應由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之，易言之，不具備上述身分之人，並無執行逕行舉發之權限。除上除執行人員身分應受限制外，得為逕行舉發者，依同條例第7 條之2第1項規定，應以當場不能或不宜攔截製單舉發之情形為限，蓋處罰乃道路交通管理之手段，而非目的，當違規行為發生時，應以即時當場攔截告知其已違規，俾提醒其注意以防止違規之繼續，始能有效管理交通而防範事故發生。因此除非有法定例舉之情形，應不許執行交通稽查人員暗地舉發違規，而喪失交通管理處罰之目的。同條例第7條之2第1項第7款規定：「經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。」，於當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發。惟同條第2 項則規定，科學儀器應採固定式，並定期於網站公布其設置地點，但如為同項各款規定之汽車駕駛人之行為者，不在此限。亦即上開特殊情形下，雖可不採固定式之科學儀器及定期上網公布其設置地點，但仍不應准許交通稽查執行者，利用設置目的與交通稽查不相干之科學儀器（諸如監視器、衛星定位系統或ETC 收費裝置等），從事違規之逕行舉發，以維護行政行為應遵守行政程序法第4條、第7條所揭明之適當性原則、必要性原則及衡量性原則，以恪遵合法的手段和合法的目的間應相符合之比例原則本旨。
(三)本件如事實概要欄所述之行為事實，為兩造所不爭，且有保二警交字第U00000000號道路交通管理事件通知單、交通違規申訴書、檢舉影片、110年6月18日北間花站字第1100170137號函、110年6月19日保二（三）（一）交字第1101302552號函、110年8月2日保二（三）（一）交字第1101303044號函及被告所開立北監花裁字第44-U00000000號暨其送達證書在卷可稽，並經本院言詞辯論期日勘驗檢舉人提出之錄影光碟，應堪認定。
(四)本件原告主張其順向行駛之道路之路名同為園區三路，並無使用方向燈之必要；被告則謂只要有轉向行為，且路口地面繪設有左轉標線，應使用左轉方向燈。故本件爭點乃在依現場之整體狀況涵攝法規後，是否足以使用路人明確知悉其為轉向行為而有使用方向燈之必要？
(五)道路交通安全規則第91條第1項第1、2 款規定：「行車遇有轉向、減速暫停、讓車、倒車、變換車道等情況時所用之燈光及駕駛人之手勢，應依下列規定：一、右轉彎時，應先顯示車輛前後之右邊方向燈光，或由駕駛人表示左臂向上，手掌向右微曲之手勢。二、左轉彎時，應先顯示車輛前後之左邊方向燈光，或由駕駛人表示左臂平伸，手掌向下之手勢。」，至於違反上項「在轉彎或變換車道前，未使用方向燈」之行為，其處罰依道路交通管理處罰條例於108年5月22日修法前，係規定於第48條第1項第1款；「汽車駕駛人轉彎或變換車道時，有下列情形之一者，處新臺幣六百元以上一千八百元以下罰鍰：一、在轉彎或變換車道前，未使用方向燈或不注意來、往行人，或轉彎前未減速慢行。」；上項條款於108年5月22日修正後，已將上述「未使用方向燈」等文字刪除。至於94年12月28日修正之現行同條例第42條規定：「汽車駕駛人，不依規定使用燈光者，處新臺幣一千二百元以上三千六百元以下罰鍰」，其於64年7月24日前係規定：「汽車駕駛人有左列情形之一不燃亮前後車燈者，處五十元以上一百元以下罰鍰：一遇雨霧或夜間駕車者。二在無燈光設備之道路上停車者。夜間駕車在會車時，或在市區照明清楚之處，不改用近光燈者，準用前項之規定。」，自64年7月24日以後歷來修法僅就罰鍰金額予以提高而已，並無文字之更動。由上述二條文之立法歷程，可知於57年2月5日立法時，「在轉彎或變換車道前，未使用方向燈或表示手勢或未減速慢行者」之行為，係由第48條第1項第1款所規範及處罰；第42條則係就「不燃亮前後車燈者」之行為，予以規範及處罰，兩者間有所區別。嗣64年7月24日修法時將第42條文字變更為「汽車駕駛人不依規定使用燈光者」，當時轉彎或變換車道前「未使用方向燈」之行為，仍由第48條第1項第1款處罰。易言之，原本第42條之規範意旨，其所稱「不依規定使用燈光」，並未包括「未使用方向燈」之情形在內。又108年5月22日修法時將第48條第1項第1款「未使用方向燈」文字刪除時，其立法理由就為何刪除之原因，全無任何說明，亦因第42條未有任何更動，因此也未就上述「不依規定使用燈光」是否應包括轉彎或變換車道前「未使用方向燈」之情形而有任何明確之立法上說明。復由道路交通安全規則第91條於106年6月30日修正時增列第1項第6款規定時，其修正理由之說明曾表示：「駕駛人變換車道時如誤打反方向方向燈，易使其他用路人誤認其行向，致未能正確反應而發生危險，對於交通秩序與安全有重大影響，應有道路交通管理處罰條例第四十八條第一項第一款之適用。為利明確，爰修正第一項第六款規範駕駛人於變換車道時應使用正確方向之方向燈。」等語，亦仍認上述未打方向燈之行為，係屬道路交通管理處罰條例第48條第1項第1款而非第42條所處罰。因此，於第3條未就「燈光」予以明確定義之情形下，當上揭第48條第1項第1款將「未使用方向燈」之文字刪除後，上項轉彎或變換車道前「未使用方向燈」之行為是否當然即歸由第42條所規範，依上述立法歷程及原本意旨，難謂無疑義。
(六)道路交通安全規則第1條規定：「本規則依道路交通管理處罰條例第九十二條第一項規定訂定之。」，為其法規命令之法律授權基礎。道路交通管理處罰條例第1條規定：「為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，制定本條例。」，為其立法目的；第92條第1項則規定：「車輛分類、汽車牌照申領、異動、管理規定、汽車載重噸位、座位立位之核定、汽車檢驗項目、基準、檢驗週期規定、汽車駕駛人執照考驗、換發、證照效期與登記規定、車輛裝載、行駛規定、汽車設備變更規定、動力機械之範圍、駕駛資格與行駛規定、車輛行駛車道之劃分、行人通行、道路障礙及其他有關道路交通安全等事項之規則，由交通部會同內政部定之。」，因此道路交通安全規則第91條關於「轉向....變換車道等情況時所用之燈光及駕駛人之手勢」之規範依據，應屬上揭「其他有關道路交通安全等事項之規則」之範疇。進而，汽車行車遇有轉向、減速暫停、讓車、倒車、變換車道等情況時，應顯示正確之方向燈光及手勢，目的在「使其他用路人提前辨別其行向，俾能正確反應，而避免發生危險」。轉彎或變換車道前「未使用方向燈」之行為，由原本違規構成要件文字明確之修正前處罰條例第48條第1項第1款，改為不確定法律概念形態之同條例第42條，同時也因為這樣的變更，使原本處罰「600元以上1,800元以下罰鍰」而變更為「1,200元以上3,600元以下罰鍰」，對照行政罰法第19條規定：「違反行政法上義務應受法定最高額新臺幣三千元以下罰鍰之處罰，其情節輕微，認以不處罰為適當者，得免予處罰。」，所設最高罰鍰3,000元以下可依職權裁量免罰之門檻，即由原本可予勸導不罰之違規行為，變更為只要違反而無問其違反過失義務之情節輕重皆應一律處罰之行為。這樣的變更，無從由立法說明中明瞭其形成此新規範時，係如何考量及衡酌夜間不開大燈（燈光使用不依規定違失）與轉彎前未打方向燈（轉向不依規定之違失）之不同行為違反注意義務態樣之間，為何得適用同一處罰規定之理由。進而，這樣的變更，因構成要件已模糊化，於解釋、適用及司法審查上仍應考慮到如何使之符合法律明確性原則，並非單純到如臺北高等行政法院110年度交上字第220號判決所說的「駕駛人於交岔路口轉彎，即有被課予顯示轉彎方向燈光之義務。上開處罰條例及道路交通安全規則就行車至交岔路口轉彎，應顯示方向燈之相關規定，其意義既非難以理解，而得為受規範之車輛駕駛人所預見，並可由司法加以審查確認，自無違法律明確性原則」等語，而須進一步就處罰之必要性原則、比例原則及合目的性等為合憲性之解釋。易言之，運用交通規則第91條加上處罰條例第42條來處罰「未依規定使用方向燈」之行為時，應就其實際之「路況」是否符合交通規則第91條之規定加以判斷，其所稱「轉向」或「轉彎」，係指在「交岔路口」，車輛行駛方向發生轉變（向右轉彎或向左轉彎）而言。客觀上是否為「交岔路口」乃重要之前提事項，若僅為單純「彎路（彎道）」（甚至須90度右彎或270度左彎者）而無交岔路口，或其他類似之必然之轉向道路（例如直行即撞山壁而客觀上必須轉向），因無「使其他用路人提前辨別其行向，俾能正確反應，而避免發生危險」之行為義務目的發生，即應不屬於上揭交通規則第91條規範之對象。
依處罰條例第3條第1款之定義：「道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。」，至於何謂「交岔路口」雖法無明定，應指不同方向之二條道路交會之處。車輛行駛之道路，有「幹道」及其分岔之「支道」之區分。車輛循幹道行駛，遇到旁邊有支道交會，除非有轉彎進入支道之情形，一般係不用以方向燈為轉向之表示；若該幹道因地形或地物（例如建築物等）之情形而呈非直線而係彎道之情形（例如行駛於山區連續彎道），其雖循該幹道之彎度向左向行駛，但因車輛仍保持在該幹道由劃分島、護欄或標線劃定道路範圍內行駛，因此其此時隨道路標線彎度之轉彎行為，沒有改變其原本行駛於幹道之態樣，應非屬交通規則第91條所稱之「轉向」行為。然幹道之規劃因地形或地物而呈彎來彎去的情形（這種情形於舊都市或偏鄉地區最多），其彎處遇到分岔之支道或甚至是人民自設的非供公眾使用之通路時，駕駛人主觀上認為自己係保持行駛於幹道上，而無「轉向」改換路徑進入支道之意思，所以認為沒有依交通規則第91條顯示「轉向」方向燈之必要，但若因該幹道並非直線而有彎度，這時車輛物理上有轉彎之動作，是否構成上述「交通規則第91條加上處罰條例第42條」之應受處罰之違規行為，甚有疑問。因此於適用上述罰則時，亦應考量駕駛人主觀上就其行車動線有無改變路徑之認識及理解情形。駕駛人主觀上係循幹道之道路行駛而無彎換道路至支道之意欲，亦即主觀上無經由「轉向」而改變行駛不同道路之情形，雖該幹道因受實際地形或地物而呈向左或向右之彎度，基於方向燈之使用，目的係「使其他用路人提前辨別其行向，俾能正確反應，而避免發生危險」，故若欲處罰其未使用方向燈者，應具備下列要件，始符合法規之明確性、必要性、實效性、合目的性及比例原則：「車輛欲改變行駛不同之道路，亦即於交岔路口由其原本之道路改變至另一道路」之客觀情形及主觀意欲，且「其改變對於其他用路人具有安全上影響」因而才必須課駕駛人以方向燈提前使其他用路人辨別其行向，俾能正確反應，而避免發生危險。)
(七)系爭路口之動線複雜，若非經由長時間之檢視地圖及路口規畫之行車路線，一般民眾確實很難理解何以行駛同一路名之幹道時，仍有打左轉燈之必要。以上疑義，乃因道路實際規畫上之規範密度不足所致，且其行駛上並無使對向或後方來車發生誤判之危險情形，依上述方向燈使用之規範本旨，係屬應由主管機關加強宣導而非逕行處罰之事項。於駕駛人對實地之道路規畫所應適用之規範理解，與監理機關之法規詮釋有所不同時，如於無立即或重大之危險性，本於憲法第23條之必要性原則精神，自不宜逕予處罰，更不宜由民眾檢舉方式來逕行舉發。基於原告就上述路口行車動線是否屬於轉彎行為之認知與被告不同，於未受到攔查取締而逕行舉發裁罰之情形下，無從得知其行為將受處罰之後果，顯有所不公平。道路交通管理處罰條例第7條之2所規定之「逕行舉發」以「當場不能或不宜攔截製單舉發」之要件，目的係在行為人違規當時或其後不久即予以攔檢，得以即時制止或排除違規狀態，以回復交通秩序或避免擴大危險或實害，並得藉由值勤人員與行為人之對話溝通，即時釐清違規事實之有無，故交通違規舉發自應以當場攔檢舉發為原則，僅在特定之違規事由，且符合當場不能或不宜攔截製單舉發之情形，始得逕行舉發。其差別在於，當場舉發，受舉發人可立即知悉其遭指摘之違規情節，有陳述意見之機會，亦可為日後行政訴訟進行證據保全之準備，而逕行舉發係事後製單舉發，受舉發人於舉發前無陳述意見之機會，又因有相當時日之間隔，受舉發人往往無從回憶其駕駛行為，更無從為證據保全之準備，對其權利有相當之影響，是非屬道路交通管理處罰條例第7 條之2第1項所列得逕行舉發之事由者，自不得以民眾檢舉創設警察機關之舉發權限。且按道路交通管理處罰條例第7條之1之立法理由為「由於警力有限及民眾取巧違規成性，為交通秩序混亂原因之一，民眾如能利用適當管道檢舉交通違規，除可彌補警力之不足外，亦將產生極大之嚇阻效果。」，依法執勤人員之舉發應以當場攔檢為原則業如上述，人民檢舉既屬警力不足之替代，則當場無不能或不宜攔檢事由之違規行為，應非屬人民可以檢舉逕予取代執勤人員之攔檢，否則將使同屬當場不能或不宜攔截製單舉發之違規情狀，因人民檢舉或執勤人員當場舉發而有相異之程序合法與否之認定，恐致相同違規態樣之行為人因人民檢舉之舉發而受有程序不利益，與道路交通管理處罰條例之立法意旨有違，易言之，人民檢舉僅於執勤人員當場不能或不宜攔截製單舉發之違規態樣，始有逕行舉發規定適用之餘地。從而，原告駕駛系爭車輛於上揭時、地有一般道路轉彎未使用方向燈之違規，審酌本件原告行車速度、系爭路口車況、行人之用路安全等情，應無當場不能或不宜製單舉發之情，揆諸前揭說明，本件既不得依同條例第7條之2逕行舉發，則適用同條例第7條之1時，亦應受到限制。再觀諸道路交通管理處罰條例第7條之2第2 項規定以科學儀器取得證據資料而得逕行舉發者，主要以固定式科學儀器，並定期於網站公布其設置地點之方式為之，惟如汽車駕駛人之行為屬「一、蛇行、危險方式駕車或二輛以上之汽車競駛或競技。二、行駛路肩。三、違規超車。四、違規停車而駕駛人不在場。五、未依規定行駛車道。六、未依規定變換車道。七、未保持安全距離。八、跨越禁止變換車道線或槽化線。九、行車速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速限。十、汽車駕駛人或乘客未依規定繫安全帶。十一、機車駕駛人或附載座人未依規定戴安全帽。」，始得由執行交通稽查人員以未經定期公告之非固定式科學儀器取得證據資料證明其行為違規而為逕行舉發。按上揭列舉違規態樣得以科學儀器蒐證而逕行舉發之立法目的，係以上開行為發生在瞬間，稽查人員不易攔截，乃許以照相或錄影方式存證，以逕行舉發。且上述之違規行為，依衡量性原則、合目的性原則及必要性原則之比例原則，應具備一定客觀上之嚴重性，始可適用上揭第7條之2規定。然本件原告駕駛系爭車輛於系爭路口係行駛於路面有左轉指示標線之左轉車道，後車應得預見系爭車輛行至系爭路口欲進行左轉，不因其未使用方向燈之違規，導致措手不及。是原告於一般道路轉彎未使用方向燈之違規行為，尚未逾越一般用路人對其行車動線之合理期待，並影響其他用路人之行車交通安全，非屬具有高度危險性之駕駛行為，而無適用上揭第7條之2規定之餘地。此即上揭條例110年12月7日經立法院三讀通過之第7之1條修正案，將開放民眾檢舉項目予以限縮，且增列第4項規定：「公路主管或警察機關對第一項檢舉之逕行舉發，依本條例第七條之二第五項規定辦理 」，足以印證。上揭條例修正後第7條之1第1項固仍將同條例第42條列為得由民眾檢舉之事項，惟其適用上仍應採合目的性限縮解釋，以其行為態樣係指夜間不開大燈等重大影響安全行為，不應包括有爭議性之有無轉向使用方向燈之行為在內，且依立法說明「對於不影響交通安全之違規檢舉案件，應先開立勸導單，其類型由主管機關定之」，可知立法者本意係認為其由民眾檢舉而逕行舉發者，仍應以足以影響交通安全而情節重大的明確違規行為，為其逕行處罰之合理範圍。
五、綜上所述，原告車輛於竹科園區三路與科環路口之未打方向燈行為，係因循同一路名之主幹道而當然左行，主、客觀上均認為應無實質之轉向或變換車道行為，由跟隨在後之檢舉人車輛所拍攝之錄影畫片來看，也沒有因此有何行車不順暢或緊急閃避或緊急煞車等之動作，足見其亦知原告車輛之行車動向係循同一園區三路行駛，不應屬於道路交通安全規則第91條第1項第6款之情形，亦即無本條例第42條所謂未依規定使用燈光之情事。且此依實地路況情狀而採取遵循法規之判斷上問題，依實際情形確有爭議性，並非想當然耳，而按法治國原理，法規的密度及明確性不足之責任在國家而非人民，無要求人民於規範不明確時承受因理解不同而遭處罰之後果。又有無轉向行為之認定，若過於機械化而未一併審查民眾對道路現況之理解情形、法規遵循之期待可能性及規範適用上合理性等，則於執法上有過苛之虞，宜由勸導而使民眾明瞭，不應逕由民眾檢舉而於未攔查勸導即逕行處罰，與本條例第7條之1立法意旨不符。原處分機關判斷上未考量實際路況造成民眾理解情形且未審酌舉發程序不合立法本旨，仍逕予裁處，結果有失公允，而就處罰應以有影響交通安全為前提之審查，漏未斟酌，與憲法第23條揭示之必要性原則未合，尚有未洽，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
六、本件第一審裁判費為300元，應由敗訴之被告負擔。而依行政訴訟法第237條之8第1項規定，法院為裁判費用之裁判時，應確定其費用額；而其立法理由在於為免交通裁決事件之當事人於判決確定後另行聲請確定訴訟費用之勞費，爰參考民事訴訟法第436條之19規定，明定本條。從而，確定費用額之方法，應依行政訴訟法第104條規定準用民事訴訟法第93條規定。據之，被告應給付原告之訴訟費用額，即為被告應負擔部分扣除被告預納之訴訟費用，係300元，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 12 月 10 日
行政訴訟庭 法 官 沈培錚上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣750元。
中 華 民 國 110 年 12 月 13 日
書記官 黃慧中