臺灣花蓮地方法院行政訴訟判決112年度簡更一字第2號112年8月9日辯論終結原 告 李元治被 告 花蓮縣政府代 表 人 徐榛蔚訴訟代理人 陳勇男上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部民國110年7月28日交訴字第1100015213號訴願決定，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院發回更審，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，經核亦無行政訴訟法第236條、第218條準用民事訴訟法第386條所列各款之情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告於民國109年7月12日，以海域解嚴為號召，率陳情抗議人員於上訴人公告禁止活動之七星潭海岸風景特定區，從事立式划槳、獨木舟、風帆等水域遊憩活動，從三棧溪出海口北側（即七星潭海灘）出海往北划，到崇德安檢所前面上岸，違反被告106年6月21日府觀產字第1060104019號公告「本縣七星潭海岸風景特定區範圍禁止從事任何水域遊憩活動」（下稱621公告）及被告106年9月14日府觀產字第1060174031B號「修正花蓮縣縣境內北界海域至立霧溪出海口以北禁止從事水域遊憩活動範圍」公告（下稱914公告）之規定，經海洋委員會海岸巡防署東部分署第一二岸巡隊以109年7月16日東一二隊字第1091002033號函檢具蒐證資料函送，並為被告依發展觀光條例第60條第1項、發展觀光條例裁罰標準第12條附表8第1項規定，以被告110年4月6日府觀產字第1100050583號函執行違反發展觀光條例事件處分書裁處新臺幣（下同）3萬元罰鍰（下稱原處分）。嗣原告對原處分不服而向交通部提起訴願，經交通部以110年7月28日交訴字第1100015213號訴願決定書駁回，原告仍不服並提起本件行政訴訟。
三、原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，據其先前所為之主張略以：原告率眾於109年7月11日從花蓮港北堤下水，往北滑出去之後，到七星潭安檢所上岸，並在該處說明抗議緣由，接著又下水並繼續北上；翌日原告從七星潭往北划，到崇德安檢所前面上岸，在安檢所前面提出陳情書，並且告知遊行抗議之緣由，當天公視有現場活動報導之拍攝，有拍到原告與一群水上同好在拉布條、喊口號及去安檢所遞交陳情書，顯見此乃一陳抗而非遊憩活動。陳抗活動主要的訴求在於希望被告將水域周邊安全、軟硬體設施進行改善，重新公告開放七星潭及崇德海域，被告目前的做法是1年365天、24小時全面禁止定置漁場業者以外的民眾進入，相當不合理。又發展觀光條例之設立，在於推動發展觀光產業，並有推廣自然生態保育意識之目的，是應採原則開放、例外禁止之立法基礎。被告應依法視水域環境及資源條件狀況，對應調整環境使用規則，卻逕以621號公告全面禁止在七星潭海岸風景特定區範圍從事任何水域遊憩活動，與維護遊客安全之立法目的亦無關聯，此乃不當連結，違背授權母法之立法精神與法律原則等語。聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告則以：621公告乃據母法即發展觀光條例第36條規定訂定之。原告違規下岸之活動範圍屬被告定置漁場範圍，縱原告聲稱擁有獨木舟專業實務經驗，仍應考量其他環境資源條件及風險因子。除卻花蓮縣境內交通部觀光局東部海岸國家風景區管轄範圍，被告管轄海岸長達數十公里，原告應擇未禁止之區域從事水域遊憩活動，卻逕行無視禁止公告及巡案隊勸阻強行出海從事獨木舟活動，原告因此遭裁處罰鍰，於法並無不合。原告有如上開事實概要欄之行為，據海巡署之調查紀錄以觀，照片中有獨木舟、立式划槳等下水照片，行為外觀確係水域遊憩活動，且係於公告禁止之範圍內下水活動，原告違法事證明確，原裁處乃有理由。聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠按行政程序法第150條第1項規定：「本法所稱法規命令，係
指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」第157條第3項規定：
「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。」前最高行政法院104年4月14日104年度4月份第1次庭長法官聯席會議㈠決議略以：「……各機關基於法律授權訂定之命令應發布，且依90年1月1日起施行之行政程序法第157條第3項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。政府公報或新聞紙，係屬文書（紙本）。網際網路並非文書（紙本），自非屬政府公報或新聞紙。……未刊登政府公報或新聞紙，不能認已踐行發布程序，欠缺法規命令之生效要件，尚未發生效力。」是法規命令必須刊登政府公報或新聞紙，尚未刊登者既未踐行發布程序就不發生效力。又按發展觀光條例第3條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第36條第1項規定：「為維護遊客安全，水域遊憩活動管理機關得對水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為限制之，並得視水域環境及資源條件之狀況，公告禁止水域遊憩活動區域；其禁止、限制及應遵守事項之管理辦法，由主管機關會商有關機關定之。」第60條第1項規定：「於公告禁止區域從事水域遊憩活動或不遵守水域遊憩活動管理機關對有關水域遊憩活動所為種類、範圍、時間及行為之限制命令者，由其水域遊憩活動管理機關處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰，並禁止其活動。」主管機關依發展觀光條例第36條第1項規定之授權訂定之水域遊憩活動管理辦法第2條規定：「從事水域遊憩活動，依本辦法規定辦理，本辦法未規定者依其他中央法令及地方自治法規辦理。」第4條規定：「（第1項）本辦法所稱水域遊憩活動管理機關，如下：一、水域遊憩活動位於風景特定區、國家公園所轄範圍者，為該特定管理機關。二、水域遊憩活動位於前款特定管理機關轄區範圍以外，為直轄市、縣（市）政府。（第2項）前項水域遊憩活動管理機關為依本辦法管理水域遊憩活動，應經公告適用，方得依本條例處罰。」第5條規定：「（第1項）水域遊憩活動管理機關依本條例第三十六條規定限制水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為時，應公告之。（第2項）前項水域遊憩活動之種類、範圍、時間及土地使用，涉及其他機關權責範圍者，應協調該權責單位同意後辦理。」第6條規定：「水域遊憩活動管理機關得視水域環境及資源條件之狀況，公告禁止水域遊憩活動區域。」第8條規定：「從事水域遊憩活動，應遵守下列規定：一、不得違反水域遊憩活動管理機關禁止活動區域之公告。二、不得違反水域遊憩活動管理機關對活動種類、範圍、時間及行為之限制公告。」因此，水域遊憩活動管理機關對於水域遊憩活動之管理、限制與禁止，涉及人民可以從事的水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為，屬於行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，需先完成依法公告程序生效後，始得依發展觀光條例對於違反者施以裁罰。且主管機關依水域遊憩活動管理辦法所為之公告仍須符合授權之目的、內容與範圍，否則法院仍得予以拒絕適用（臺北高等行政法院112年度簡上字第19號判決意旨參照）。
㈡經查，本院於112年8月9日行言詞辯論程序時當庭詢問被告是
否要補正621公告刊登於政府公報及新聞紙之資料，被告回答：當時有公告，但未刊登於公報或新聞紙，故無資料可以提出等語，是以，被告既未完成踐行621公告之法規命令公告法定程序，依上開規定及說明，該公告即不發生效力，被告自不得援引後為本件裁罰，從而，原告請求撤銷原處分及訴願決定，自屬有理由。
六、綜上所述，本件被告既未依法為621公告之公告法定程序，該公告自不生效力，被告所為原處分及交通部所為之上開訴願決定等，應不合法，原告請求撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 8 月 9 日
行政訴訟庭 法 官 鍾志雄上列為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造當事人之人數附繕本）。上訴理由應表明原判決違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 112 年 8 月 9 日
書記官 胡釋云