台灣花蓮地方法院民事判決 八十九年度訴字第六○號
原 告 乙○○原 告 戊○○原 告 己○○右三人共同訴訟代理人 吳明益律師 住花蓮市○○街○○○號被 告 台灣省花蓮縣玉里鎮公所
設法定代理人 辛○○ 住訴訟代理人 丙○○ 住
廖學忠律師 住花蓮市○○街七十七之一號被 告 甲○○ 住訴訟代理人 古明浩律師 住花蓮市○○路○○○號右當事人間損害賠償事件，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、原告方面：
一、聲明：㈠被告應連帶賠償原告乙○○新台幣（以下同）貳拾伍萬零柒佰捌拾元整及自訴狀繕本送達翌日起至清償之日止，按年息百分之五計算之利息。
㈡被告應連帶賠償原告戊○○新台幣貳拾貳萬柒仟陸佰元整及自訴狀繕本送達翌日起至清償之日止，按年息百分之五計算之利息。
㈢被告甲○○應連帶賠償原告己○○新台幣參拾壹萬玖仟玖佰肆拾元整及自訴狀繕本送達翌日起至清償之日止，按年息百分之五計算之利息。
㈣訴訟費用由被告負擔。
㈤原告願供擔保請准宣告假執行。
二、陳述：（㈠至㈤見起訴狀）（㈥㈦見審卷第二八頁）（㈧見審卷第六四至六九頁）㈠緣原告等為依台灣省「村里托兒所業務改進要點」及「托兒所保育員儲備甄選實
施要點」所進用之花蓮縣玉里鎮各社區基層托兒所保育員，平日在工作崗位上默默辛勤付出；於民國（以下同）八十二、三年間，政府為照顧及保障基層保育員工作權益，通令全省將村里保育員納為正式僱員，全省及本縣其他十二鄉鎮（按花蓮縣共有十三個鄉鎮）均陸續順利於八十六年底的法定期限前完成納編。惟獨花蓮縣玉里鎮公所（下稱：玉里鎮公所）因前任鎮長被告甲○○個人恩怨，竟無視於政府及鎮民代表之一再督促，故意抗拒，未將原告等九人辦理納編，而致原告因逾越法定期限未能納編為雇員。為此，分別依據國家賠償法第二條第二項後段、民法第一百八十四條至一百八十六條侵權行為之損害賠償請求權，訴請被告二人連帶賠償。（見審卷第二六頁）㈡至八十七年三月一日，經現任鎮長辛○○於到任後，雖力圖補救補報納編，惟遭
考試院銓敘部以「雇員管理規則」已停止適用為由，未准所請，致原告等權益嚴重受損：
⑴查玉里鎮位居花蓮縣第三大鎮，人口四萬人，有原告等九位保育人員待納編，惟
於原告等申辦納編之過程中，前任玉里鎮長被告甲○○一再強力阻撓，前有八十五年五月花蓮縣政府轉達銓敘部催編函略稱「編期限尚有一年八個月，請縣政府及鎮公所協調民意機關儘速辦理」乙節。本件請求權之權益因被告林前鎮長之怠於行使職務而受有嚴重損害。
⑵查上情並經原告陳情監察院，經調查結果明示「花蓮縣玉里鎮公所辦理村里托兒
所保育員納編乙案，係於八十三年間依花蓮縣政府層轉函請各縣市辦理村里托兒所保育員納編事宜之函示，先後二次報縣府審議，惟經花蓮縣政府於八十三年十月十二日函請補正有關財政負擔能力證明及八十四年十一月十七日函示『應先送代表會審議』退回後，即延滯不辦，嗣後縣府以正式行文催促辦理在卷，分別為八十四年十一月二十五日、八十五年五月三十日、十一月十九日、八十六年三月十八日及十二月八日，合計五次；惟先是簽辦及批示『視財源審慎研議辦理』（第一、二次），第三次在原告等屆時尚未納編之保育員權益恐將受損之情形下，當時鎮長即甲○○卻批示如民政課長所擬『俟公務人員任用法修正公布正式公文到達後再研議』，第四次甲○○更於鎮公所相關科室主管研討會後批示採人事室主任所建議『托兒所可考量業務委託或外包經營』及財政課長建議『納編後財務費擔需再精算、納編後招收不足之因應』審慎研議，嗣後復於民政課簽擬再開研討會時，批示『針對第一次會議做成決議事項即可』予以駁斥，第五次期限將至時，仍決定『函示重點另案研議』」云云，而認被告林前鎮長「實推拖稽延之事實甚為明確」。
⑶上情並經監察院約詢玉里鎮前鎮長被告甲○○何以「推托不辦」之緣由，經被告
林前鎮長答以（一）納編以後經費增加，造成財源困難；（二）當時鎮內具規模之私立托兒所即有六家（現在也已超過八家），公立托兒所僅需作示範性質即可；（三）鎮公所答應鎮民代表會，不因雇員管理規則停止適用後，即予解聘，已能確保其工作權益等語。惟查：
經監察院調查報告復指「查經費問題，玉里鎮財務狀況，於花蓮縣境內僅次於吉安鄉、花蓮市，且花蓮縣包括最貧窮的長濱鄉等十三鎮除玉里鎮外，均於期限內完成納編，況該鎮於八十七年三月新鎮長到任後，立即差納編該鎮托兒所保育員納編程序，足認並無該林前鎮長所謂納編以後財源困難之問題。復按本省村里托兒所乃源自民國四十四年之農忙托兒所，其間對本省幼兒之照顧極具貢獻，其保育員必需依『台灣省各縣市村里托兒所業務暫行改進要點』及『台灣省村里托兒所保育員儲備甄選實施要點』之規定公開甄選進用者，始有資格納編，至土地房舍硬體問題，全省皆然，惟各縣市、鄉鎮市無不積極於法定期間內克服困難，全力辦理托兒所法制化與保育員納編事宜，足徵上開所辯，顯屬事後推諉卸責之詞」，認定綦詳。
⑷故前開調查意見乃以「前鎮長甲○○、民政課長陳淑戀、違抗上級命令，無故延
宕，未能於法定期間內完成納編，致該鎮保育員無法依當時尚屬有效之類管理規則納編，損害渠等擔任公務員之法定權益至鉅，事後又藉詞推諉責任，其違失情節重大」，明白指責因被告花蓮縣玉里鎮公所及被告林前鎮長、陳淑戀怠於職守，致生原告嚴重損害。
㈢按查「公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者」應負損害賠償責任
，此國家賠償法第二條第二款後段揭示甚明，亦為本件請求權基礎（玉里鎮公所部分）。而查「國家賠償法二條第二項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開定，請求國家負損害賠責任」，此最高法院七十二年台上字第七○四號判例著有明文。本件原告依法向玉里鎮公所及被告林前鎮長請求辦理納編程序，惟因渠等之怠於執行，致原告擔任公務員之權益受損，已如前呈，應符國家賠償法第二條第二項後段所示之請求要件。
㈣退步言之，縱認原告未符國家賠償法所定請求要件，依前開監察院調查報告，被
告甲○○無視行政規章，無故擱置辦理納編事宜，顯係故意違背對於原告等應執行之職務，亦符民法第一百八十四條、第一百八十五年及第一百八十六條之公務員共同侵權行為，對原告所受損害應負連帶賠償責任。
㈤請求金額之計算依據：
如於期限內完成納編，原告得於八十五年各依年資取得不同職等之正式公務員資格，其薪資即得比照公務人員計算方式領取。惟因被告林前鎮長抗拒，致原告等至今仍受領雇用人員薪資，其差額即為原告所受損害，爰列表計算如下：
⑴乙○○部分：高寮托兒所，年資十三年
日期 納編後之職等及每月薪資 實際每月 每月差額 差額小計
薪資所得85年11月至86年5月 第五職等 32420元 22950元 9470元 66290元86年6月至87年3月 同上 32420元 24300元 8120元 81200元87年4月至87年8月 同上 32420元 25650元 6770元 33850元87年9月至88年12月 同上 32420元 28080元 4340元 69440元差額總計 250780元⑵戊○○部分：長良托兒所，年資十二年
日期 納編後之職等及每月薪資 實際每月 每月差額 差額小計
薪資所得85年11月至86年5月 第五職等 31810元 22950元 8860元 62020元86年6月至87年3月 同上 31810元 24300元 7510元 75100元87年4月至87年8月 同上 31810元 25650元 6760元 33800元87年9月至88年12月 同上 31810元 28080元 3730元 59680元差額總計 227600元⑶己○○部分：源城托兒所，年資十六年
日期 納編後之職等及每月薪資 實際每月 每月差額 差額小計
薪資所得85年11月至86年5月 第五職等 34240元 22950元 11290元 79030元86年6月至87年3月 同上 34240元 24300元 9940元 99400元87年4月至87年8月 同上 34240元 25650元 8590元 42950元87年9月至88年12月 同上 34240元 28080元 6160元 98560元差額總計 319940元㈥按，「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為
保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國定賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償。」此大法官會議解釋第四六九號著有明文。故公務員仍得請求國家賠償。
㈦本件因果關係部分：
查花蓮縣玉里鎮村里托兒所保育員納編案，鎮公所坐令延宕、藉詞推諉，致原告戊○○等有資格納編之保育員權益受損，實有違失，此有監察院八十八年院台第000000000號 函，認定：前鎮長甲○○、民政課長陳淑戀，違抗上級命令，無故延宕，未能於法定期間內完內成納編，致該鎮保育員無法依當時尚屬有效雇員管理則納編，損害渠等擔任公務員之法定權益至鉅，事後又藉詞推諉責任，其違失情節重大。被告等確有侵權行為洵堪認定不另贅述。
㈧答辯意旨略以：「①玉里鎮公所就是否僱用原告等、是否將原告等納編為編制內
之雇員，有全權之決定權。將約僱保育員納編為雇員之鄉鎮，其作法或因選舉政治利益考量而施惠、或因有人情味討好之虞。②原告等之請求不符國家賠償法「公務員怠於執行職務」及民法「公務員故意違背對第三人應執行之職務」之侵權要件。③原告等向玉里鎮公所請求納編不遂，其非以人民身分請求，所請求之事項亦非關私權，當可確定，公務員則為有服從特別權力關係之人，「行政機關對於所屬公務員所為任命、敘薪等處分，係基於其對所屬公務員特別權力關係所為關於人事人之行政處分，純屬行政範圍之特別公權力關係，非如以人民身分因行政處分受有損害者可比，自不得請求國家賠償」。④原告等以未獲納編薪水受損要求賠償，並以納編前後，工作權未受影響，薪水未因而短少，自無「所受損害」。⑤原告等無論係依國賠法或民法訴求侵權損害賠償，其請求權概罹消滅時效：訴訟要件不備或當事人不適格：先以書面向玉里鎮公所為賠償之請求，原告等捨此不為逕行起訴。亦有未合。云云」。惟查：
⑴本件鎮公所是否納編並不具有裁量權，縱有裁量權，亦有「裁量怠惰」或裁量濫用之違法：
①按查：裁量違背一般法律原則（如平等原則、比例原則等），通常亦認為係「
裁量之濫用」，而「裁量怠惰」，指行政機關依法有裁量之權限，但因故意或過失而消極的不行使裁量權之謂。
②本件納編案，早於民國八十三、四年間，即經縣府跟省府多次函令應先送代表
會審議後再報縣府核轉。然因被告前鎮長個人因素拖延不理，導致原告之損失，此有玉里鎮公所八十七年九月八日函可稽，前已陳述甚明不另溯述。
③又查：公務員職務之範圍，包括法律、法規命令、行政規則、現仍有效之解釋
、判例及職務命令（透過「一貫性作為之職務義務」、禁止恣意之原則而產生拘束力）等之規定。則本件既有上級機關多次催請被告儘速處理，被告則抗拒不理，自屬「裁量之濫用」，「裁量怠惰」。
④所謂「違法」包括違反法律、法規命令、行政規則、現仍有效之解釋、判例等
而言，違反上級長官合法之職務命令亦應包括在內。法規允許行政機關裁量之事項，如濫用裁量權限、或逾越裁量範圍，或者行政機關對不確定法律概念之解釋及適用，顯然已超出「判斷餘地」所能容許之限度者，均應認為係屬違法。本件既有現存合法之職務命令，被告拒不執行，實屬違法。
⑤退步而言，縱被告仍具裁量權，如被告所自承：鎮公所於八十六年三月二十日
召集相關權責主管會商研討，人事主任楊獻成表示：「為管制用人成長，可考慮業務外包民間經營。」、財政課長黃羨喜建議：「本所財政負擔能力需經精算後再作評量。」、負責主辦之民政課長陳淑戀亦表示：「鎮內托兒所設立之必要性宜再酌予研議，需長遠規劃，周詳考量。」云云：則後續，被告是否有做周詳考量？亦未見下文，則被告應該舉証，以實其說。
⑵被告抗辯，被告非屬「人民」不適用國家賠償：惟查
①「法條使用『人民』一詞，已不能因襲舊日之理論，解釋為隸屬於「特別權力
關係」下之個人，並非排除於國家賠償之外，蓋所謂特別權力關係理論與憲法所欲建構之現代民主法治國家理念不符，抹煞若干特別法律關係中之個人法的地位，敘述已多，毋庸贅言。故公務人員因不服專案考免職處分，既得提起爭訟，經行政法院或相當於訴願之等級裁決，原處分違法者，受免職之人員並非不得請求賠償（例如補發薪俸及其他待遇），嗣後此類事件不得藉口「特別權力關係」而不予受理。
②且查，「各機關擬任之公務人員，經人事主管機關任用審查，認為不合格或降
低原擬任之官等者，於其憲法所保障服公職之權利有重影響，如經依法定程序申請復審，對復審決定仍有不服時，自得依法提起訴願或行政訴訟，以謀求救濟。行政法院59年度字400 號判例，與上開意旨不符部分，應不再援用。」此釋字三二三號註有明文。
③又「主管機關對公務人員任用資格審查，認為不合格或降低原擬任之官等者，
於其憲法所保障服公職公權利有重大影響，公務員如有不服，得依法提起訴願及行政訴訟，業經本院釋字323號解釋釋示在案。其對審定之級俸如有爭執，依同一意旨，自亦得提起訴願及行政訴訟。行政法院57年判字414號及59年判字400號判例應不再援用。本院上開解釋，應予補充」。此釋字三三八號亦揭示甚明。
⑶有關時效部份：
玉里鎮公所曾以八十三年十二月呈報組織規程及編制表之日期為基礎，准許本所繼續完成納編作業，所納編之生效日期追溯到八十六年十二月，此有玉里鎮公所八七鎮人字第一００六五號函可稽，故時效應自八十六年十二月三十一起之翌日起算。
⑷有關程序部份：
①本案因僱員管理規則業於八十六年十二月三十一日廢止，亦即被告甲○○等侵
權行為發生之損害賠償之請求權，將於八十八年十二月三十一日罹於時效（民法一九七條參照），原告乃不得不於時效屆滿前，儘速提出訴訟，為符合國家賠償法第十條之規定原告於八十八年十二月二十七日已經先行向 鎮公所提出書面國家賠償之請求，此被告機關應予收文可稽。事後，玉里鎮公所於八十九年四月十日駁回被告之國賠請求。
②又查，依國家賠償法第十一條規定賠償機關應該在提出請求後三十天內，開始
協議，且而必須在六十天內作成協議結果，然鎮公所一直沒有開始協議也沒有作成任何協議結果。本件自得逕向法院為起訴。
⑸近日報載玉里鎮代表會稱玉里鎮公所已經撤回納編案，原告等實感不解，蓋內政
部與縣政府均函示：「代表會重行審議托兒所組織規程，並追溯自000年00月00日生效，以憑補辦保育員納編作業」，何以鎮公所竟因本件訴訟中反而撤回提案？本件原告於訴訟中承受不少壓力。
㈨我們在八十八年十二月就已經聲請協調，但玉里鎮公所一直沒有下文。我們會補
呈聲請協調資料。到目前為止都還未將原告等納編（見審卷第二六頁）。是工作權及財產權受損害，因為是否被納編影響到薪水（見同頁）。鎮公所已把納編時效延到八十六年十二月（見書狀證二第五點），在八十八年底提出是合於二年期間（見審卷第六三頁）。原告有七人撤回鎮公所部分，鎮公所就續聘，不撤回的二名原告從八十九年七月一日開始不續聘（見審卷第九二頁）。法律修正後，鎮公所應該將原告納編，甚至他們都沒有送件，上級機關曾五次命令鎮公所應該儘快處理。對方沒有絕對的裁量權，縱有裁量權，也不可以任意為之。鎮公所忽視上級機關的命令。如果對方有此裁量權，何以甲○○會因此而被記過，這部分為玉里鎮公所自認。對方逾越公平裁量的原則（見審卷第九五頁）。
三、證據：提出監察院公函影本一份、司法院大法官會議解釋文影本一份、吳庚法學
論著影本一份、玉里鎮公所公函影本二份、花蓮縣各鄉鎮市托兒所人事費補助費分配表影本一份為證。
貳、被告方面：
一、聲明：（甲○○未於最後言詞辯論期日到場，據其以往辯論意旨如後）駁回原告之訴。
訴訟費用由原告負擔。
如受不利判決，請准供擔保免假執行。
二、陳述：玉里鎮公所陳述：（㈠㈡見審卷第九八至一００頁）
本件原告略以其為保育員，被告未於八十六年底將其納編為僱員，係怠於執行職務，致其等無法取得公務人員任用資格而受有損害等情，被告有國家賠償法第二條第一項後段「公務員怠於執行職務」請求賠償，惟原告之請求，不符國家賠償要件，分述如下：
㈠為因應省縣自治法實施後，各縣市政府，鄉鎮市公所組織規程準則未訂前，有關
縣市政府及鄉鎮市公所所屬機關組織編制過度時期之作業程序，台灣省政府八四．一０．一八八四府人一字第九二八八七號函之說明欄第二點㈡記載：「鄉（鎮、市）公所依現行所屬機關組織規程及員額設置基準訂（修）定其所屬機關之組織編制，於送請鄉（鎮、市）民代表會同意後據以核定，並報請縣政府備查，俟縣（市）政府函復備查後，再由鄉（鎮、市）公所函送銓敘部轉陳考試院備查，同時以副本抄陳縣政府、省政府；中央信託局公務人員保險處、行政院人事行政局、總統府第一局」。由上函示，可知，被告欲將原告納編為僱員，須經玉里鎮民代表會同意才能核定並報請上級機關備查，原告之納編才生效。被告無逕行核定之權力，且在被告未向玉里鎮民代表會提案納時，原告並無請求被告提案之權利。即使被告向玉里鎮民代表會提案，該會是否議決同意，仍有問題，故於對納編乙事，原告僅有反射利益，揆諸最高法院七十二年台上字第七０四號判例，不論被告是否有疏怠，原告請求被告國家賠償，已不合要件。
㈡次按國家賠償法第二條第一項後段怠於執行職務係指職務上應執行而不執行之消
極行為，消極不作為職務係基於法律或命令而言。原告稱被告違反怠於執行職務，為原告陳情監察院調查結果指：被告經花蓮縣政府正式公文一再催辦，被告一再藉詞推拖，而認被告林前鎮長「實推施稽延之事實甚為明確」，惟保育員納編事項屬於被告基於地方自治權限之自治事項，可由被告審酌財力及需要決定。被告之上級機關花蓮縣政府、台灣省政府無權指揮命強制辦理。原告指稱花蓮縣政府五次公文催辦云云，僅屬要求被告加以審酌裁量是否納編而已，故上開函示不具命令性質，否則花蓮縣政府在被告未依指示納編原告，何以無權逕行核辦？從而監察院之調查報告謂被告前任鎮長推拖稽延乙節，既非推拖法律及命令應為之事項，原告亦不得請求被告國家賠償。
㈢監察院認為我們納編有疏失，要求我們對相關人員做處分，我們對陳淑戀申戒一
次，甲○○由縣政府申戒一次（見審卷第六三頁）。本件原告的任期到八十九年六月底，原告是否可以納入雇員，屬於行政職權裁量（見審卷第九二頁）。
被告甲○○陳述如下：（至見審卷第四九至五七頁）為訴訟標的之法律關係並不存在：
㈠從公務人員任用法之修正回觀原告等納編請求之踰矩與無理：
原告等以未獲納編無由依年資取得正式公務員資格，致待遇無法提高，受有短領薪水之損害，並強要歸責於被告；渠等陳訴監院之不足，竟又將被告甲○○列為損害賠償之求償對象。
按原告雖依台灣省村里托兒所業務改進要點及台灣省托兒所保育員儲備甄選實施要點經公開甄審錄用，惟玉里鎮公所係依行政院暨所屬各機關約僱人員僱用辦法，僱用渠等為玉里鎮各社區托兒所保育員，原告等雖在公立托兒所任職，但其身分性質仍屬前開僱用辦法所稱之約僱人員；約僱人員之僱用期間原則以一年為限，例外可延長，但仍是每年一聘，僱用期滿應即無條件離職（前開僱用辦法第五條），且約僱人員不適用俸給、考績、退休、撫卹及公務人員保險等法規之規定（同法第九條），是原告不屬玉里鎮各社區托兒所正式編制內之職員，洵可認定；正因其不屬正式編制內之職員，方有請求納編為正式編制職員之問題產生。原告等因不具公務人員任用法第七條之任用資格（依法考試及格、依法銓敘及格或依法考績升等），自無法請求納編為公務人員任用法所稱之公務人員（各機關組織法規中定有職稱及官等職等之人員同法施行細則第二條），原告等所得請求納編之職位，惟雇員耳。
查雇員之僱用應依雇員管理規則辦理，雇員之僱用有一定資格限制（同規則第四條），且係由各機關自行僱用（同規則第五條），是知原告等非可任意請求納編為雇員（原告庚○○、丁○○因非幼教科畢業，即無法納編為正式雇員），玉里鎮公所就是否僱用原告等、是否將原告等納編為編制內之雇員，有全權之決定權。將約僱保育員納編為雇員之鄉鎮，其作法或因選舉政治利益考量而施惠、或因有人情味而討好，惟從健全國家公務員體制之角度看，則不無可議。從憲法第十七條明定：「人民有應考試、服公職之權。」，可知公務員之資格應經國家考試及格取得，雇員管理規則明顯與上述制度不符。雇員之考成、退職、撫卹，準用公務人員考績法、退休法及撫卹法之規定（雇員管理規則第八條），其保障即與委任職以上公務員無異，此種服公職之捷徑甚為不妥。
八十五年十一月十四日修正公布之公務人員任用法第三十七條明定：「雇員管理規則，由考試院定之。前項規則適用至中華民國八十六年十二月三十一日止。期限屆滿仍在職之雇員，得繼續僱用至離職為止。本條文修正施行後，各機關不得新進雇員。」，故各機關自八十五年十一月十六日（該法修正公布生效日）起，即不得再依雇員管理規則僱用雇員矣。銓敘部八十六年九月八日（八六）台法二字第一五一四○四三號函，明確表示：「公務人員任用法第三十七條第三項係由立法委員主動增列規定為『本條文修正施行後，各機關不得新進雇員。』準此，各縣市立鄉鎮市立托兒所，尚未納編為雇員之現職約僱保育員，依上開規定，自八十五年十一月十六日（該法修正公布生效日）起，無法僱用為正式雇員。」；銓敘部後來拒絕原告等納編之請求，自是依法行政、理所當然，這也證明被告當初對原告等納編之請求慎重其事，自有其道理。原告等未獲納編，由不平致生不滿，藉端興訟，或可理解，但被告未應原告等所請，實是用心良苦、公益為先，從健全國家公務員體制著眼。
㈡原告等之請求不符國家賠償法第二條第二項後段「公務員怠於執行職務」及民法
第一百八十六條第一項「公務員故意違背對第三人應執行之職務」之侵權要件：被告未應原告等所請將其納編為正式雇員，並未怠於執行職務，亦未故意違背對第三人應執行之職務，蓋玉里鎮公所是否僱用原告等、是否將原告等納編為編制內之雇員，按雇員管理規則，實有全權之決定權；換言之，將原告等納編是玉里鎮公所可得裁量行使之權利、非應盡之義務也，是被告對原告等納編之請求，當無怠於執行職務或故意違背對原告等應執行之職務可言。
花蓮縣政府於八十四年十一月二十五日以（八四）府社福字第一二九七二一號函，請玉里鎮公所「衡酌業務需要及財政狀況，審慎考量所轄村里托兒所保育員納編問題」，從字裡的「衡酌」、行間的「審慎考量」，清楚可見玉里鎮公所就納編與否有行政裁量權；大法官釋字第四六九號解釋明白表示，依國家賠償法第二條第二項後段向國家請求損害賠償，係指：「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害。」之情形。本案既無任何法律規定玉里鎮公所須將原告等納編為雇員，被告本於當時尚屬有效之雇員管理規則第五條「雇員由各機關自行僱用」之規定，所作納編與否之行政裁量，自無「怠於執行職務」、「違背對第三人應執行之職務」可言，遑論故意或過失。
另原告等雖尚未納編為正式之雇員，惟其以約僱人員身分服務於公立托兒所，仍屬依法令從事於公務之人員，原告等向玉里鎮公所請求納編不遂，與一般民眾向公務機關請求不遂未可同視，蓋原告等乃以現職公立托兒所保育員之公務員身分，就納編為正式雇員事有所請求，其非以人民身分請求、所請求之事項亦非關私權，當可確定；換言之，原告等乃以公務員身分就公法上事項有所請求，渠等非以國家賠償法第二條第二項後段「人民」或民法第一八六條第一項「第三人」之地位，向被告請求納編為雇員，至為明顯。
職是，原告等就納編事與玉里鎮公所係立於特別權力關係，按特別權力關係理論，「國家對公務員有強制命令之權利，公務員則為有服從特別權力關係之人，是公務員基於特別權力關係而受處分，與以人民身分因公務員於執行職務行使公權力時受損害者不同，自不得依此規定請求國家賠償。」（參見台灣高等法院七十一年上國字第一二號判決），復觀行政法院歷年判例（五十二年判字一○九號、五十三年判字二二九號、五十九年判字七六號），可知「行政機關對於所屬公務員所為任命、敘薪等處分，係基於其對所屬公務員特別權力關係所為關於人事上之行政處分，純屬行政範圍之特別公權力關係，非如以人民身分因行政處分受有損害者可比，自非侵害私權，公務員對此因特別權力關係所受之處分，既不得提起行政爭訟，揆諸前揭說明，自不得請求國家賠償。」。本案納編請求情同此理，當無請求國家賠償之餘地。
就保育員納編問題，鎮公所於八十六年三月二十日召集相關權責主管會商研討，人事主任楊獻成表示：「為管制用人成長，可考慮業務外包民間經營。」、財政課長黃羨喜建議：「本所財政負擔能力需經精算後再作評量。」、負責主辦之民政課長陳淑戀亦表示：「鎮內托兒所設立之必要性宜再酌予研議，需長遠規劃，周詳考量。」（請調閱八十六年三月二十日有關托兒所納編之會議記錄即明），人事、財政、民政等相關權責主管既持保留意見，被告自須「審慎考量」、再三「衡酌」；台灣省政府八十二年五月十七日府社四字一六二五一五號函曾指示：「即日起本省各村里托兒所凍結增設班級數及新進人員之任用。」；行政院於八十二年九月十四日復發布「行政院暨所屬各機關組織及員額精簡計畫」；而台灣省各縣市立鄉鎮市立托兒所組織準則第一條係規定：「台灣省各縣（市）政府鄉（鎮、市）公所為辦理兒童托養，『得』設立托兒所，隸屬縣（市）政府鄉（鎮、市）公所。」，基上，被告認有關約僱保育員納編問題，當以公務員體制革新及國家人事精簡政策為前瞻考量，不應隨意屈就有政治利益考量的民意機關之壓力，且先前已向鎮民代表會承諾「公所不任意解僱保育員」，裨約僱保育員之工作權益有所保障。
監察院於調查報告中隨意指責被告及民政課長陳淑戀「違抗上級命令，無故延宕，未能於法定期間內完成納編，致該鎮保育員無法依當時尚屬有效之雇員管理規則納編，損害渠等擔任公務員之法定權益至鉅，事後又藉詞推諉責任，其違失情節重大，應請臺灣省政府轉飭花蓮縣政府查明議處見復。」，明顯是公務人員任用法朝正確體制修正前的最後倖進之機，監察院竟前稱納編有法定期間之不足，又後謂納編乃原告等之法定權益，顯有不妥。被告遵照省府凍結托兒所增設新班及任用新進人員之指示、服從行政院機關組織及員額精簡計畫之命令、按縣府函示衡酌業務需要及財政狀況審慎考量所轄村里托兒所保育員納編問題，並非違抗上級命令。
㈢原告等並不因被告未將渠等納編為雇員致權益受損：
原告等以未獲納編薪水受損要求賠償，並以納編前後之薪水差額作為求償數額；按民法二一六條第一項規定，損害賠償以填補債權人所受損害及所失利益為限。查原告等縱未獲納編為雇員，仍為各托兒所約僱保育員，工作權未受影響，薪水未因而短少，自無「所受損害」；而納編與否，依雇員管理規則，既取決於玉里鎮公所之行政裁量，原告等當無「依通常情形或依已定之計劃、設備或其他特別情事，可得預期之利益」（民法二一六條第二項）可言，是原告等並不因未獲納編而「受有損害」或「失去利益」。
原告等於起訴狀五、請求金額部分謂：「查被告甲○○及陳淑戀如依省府規定於期限內辦理納編手續，原告等得於八十五年各依年資取得不同職等之正式公務員資格，其薪資即得比照公務人員計算方式領取。」云云，實則原告等縱獲納編，亦不過為編制內雇員而已，渠等欲取得公務人員任用法之正式公務員資格，尚須符合公務人員升等考試法第五條所定「現職雇員已支雇員本薪最高薪點滿一年」之條件，獲准應雇員升委任官等考試及格，方能從委任一職等起任用，原告等竟謂渠等只要被納編，即可分別取得委任一至五職等之委任公務員資格，恐對公務人員升等相關法令有所誤解。
㈣縱認原告等不獲晉升委任一至五職等受有薪水短少之損害，然與被告未將渠等納
編為雇員間，實不具相當因果關係：按相當因果關係，我國學說判例（最高法院二三年上字一○七號）均採同一認定標準：無此行為，雖不必生此損害，有此行為，通常即生此種損害，為有因果關係；無此行為，必不生此種損害，有此行為，通常亦不生此種損害，即無因果關係。
被告未將原告等納編為雇員，所影響者僅為原告等無法參加公務員升委任官等考試而已，且被告縱將原告等納編為雇員，渠等亦必須符合公務人員升等考試法第五條所定「現職雇員已支雇員本薪最高薪點滿一年」，方得應升委任官等考試，而此尚有賴渠等於雇員任內年資、考績達法定標準，至能否通過升委任官等考試，仍屬未定之天；是知被告未將原告等納編為雇員，通常不至即生渠等遭受委任薪俸短少之損害；最高法院76年度台上字第158 號判決進一步闡釋：「侵權行為之債，固須損害之發生與侵權行為間有相當因果關係始能成立，惟所謂相當因果關係，係以行為人之行為所造成的客觀存在事實，為觀察的基礎，並就此客觀存在事實，依吾人智識經驗判斷，通常均有發生同樣損害結果之可能者，該行為人之行為與損害之間，即有因果關係。」，被告未將原告等納編，概生渠等無法取得雇員資格之客觀存在事實，然依吾人智識經驗判斷，未任雇員通常均不發生渠等遭受委任薪俸短少之損害結果，然與被告未將渠等納編為雇員間實不具相當因果關係。
原告等無論係依國賠法或民法訴求侵權損害賠償，其請求權概罹消滅時效：
八十五年十一月十四日修正公布之公務人員任用法第三十七條明定：「雇員管理規則，由考試院定之。前項規則適用至中華民國八十六年十二月三十一日止。期限屆滿仍在職之雇員，得繼續僱用至離職為止。本條文修正施行後，各機關不得新進雇員。」，故各機關自八十五年十一月十六日起（該法修正公布生效日），即不得再依雇員管理規則僱用雇員矣。銓敘部八十六年九月八日（八六）台法二字第一五一四○四三號函，明確表示：「公務人員任用法第三十七條第三項係由立法委員主動增列規定為『本條文修正施行後，各機關不得新進雇員。』準此，各縣市立鄉鎮市立托兒所，尚未納編為雇員之現職約僱保育員，依上開規定，自八十五年十一月十六日（該法修正公布生效日）起，無法僱用為正式雇員。
」。
對照原告等於起訴狀稱：「被告花蓮縣玉里鎮因前任鎮長被告甲○○個人恩怨，竟無視於政府及民意代表之一再督促，抗拒未將原告等九人納編，而致因逾越法定期限未能辦理。」，可知渠等所指之納編「法定期限」應是八十五年十一月十六日，換言之，是日即係原告等所稱損害發生日；原告等縱非於是日知有損害及賠償義務人，參酌玉里鎮民代表會於八十五年十二月十日以鎮代六九四號函玉里鎮公所，略謂該會第十五屆第十次臨時大會第一次會議討論保育員納編案做成下四項決議：一、懲處相關失職人員。二、保育員調薪自九十五點調為一○四點，不足部分代表會同意鎮公所辦理追加。三、不得隨意解僱保育員。四、公所主動關心保育員納編案。可推知原告等最遲於八十五年十二月十日即知有損害及賠償義務人，是原告等遲至八十八年十二月三十日方行起訴（參起訴狀原本上所蓋收件章），其請求權顯已罹於國賠法第八條及民法第一九七條所定二年之消滅時效期間。
訴訟要件不備或當事人不適格：
原告等既以被告怠於將其納編，致其薪水受損為由，依國賠法第二條第二項後段「公務員怠於執行職務，致人民自由權利遭受損害」，請求國家賠償，即應依同法第十條規定，先以書面向玉里鎮公所為賠償之請求，原告等捨此不為逕行起訴，應以其訴「不備其他要件」，依民事訴訟法第二四九條第一項第六款之規定，裁定駁回。按國賠法第九條第一項規定：「依第二條第二項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關。」，今原告等竟將被告列為國賠訴求之對象，顯與當事人適格有違，應以其訴欠缺權利保護要件訴無理由，逕以判決駁回之。
綜上答辯：
㈠原告等未獲納編為雇員，實由公務員體制之革新；因公務人員任用法之修正，各
機關自八十五年十一月十六日起，即不得再依雇員管理規則僱用雇員矣。縱雇員管理規則未被廢止，玉里鎮公所就是否將約僱保育員納編為雇員，仍有全權之決定權。被告尊重公所權責主管所提建議、前瞻國家公務員體制革新、考量人事精簡政策，尊縣府指示「衡酌業務需要及財政狀況」所為「審慎考量」，應屬行政裁量之範圍，當無「怠於執行職務」或「故意違背對第三人應執行之職務」可言；且原告等未因不獲納編而「受有損害」或「失去利益」；縱渠等受有薪水短少之損害，亦難認與被告未將其納編間有相當因果關係存在；另依特別權力關係理論，原告等縱權益受損，要無請求國家賠償之餘地。是原告等遽以國賠法第二條第二項後段及民法第一八六條第一項作為本案損害賠償之請求基礎，其為訴訟標的之法律關係顯不存在。
㈡縱認原告等仍可請求，惟其請求權概罹於消滅時效。
㈢原告等未先踐行以書面向玉里鎮公所求償，其逕行起訴，顯要件不備，應以訴不
合法，裁定駁回；又渠等竟將被告列為國賠訴求之對象，顯與當事人適格有違，應以其訴欠缺權利保護要件訴無理由，逕以判決駁回之。
僱員管理規則已經廢除，而且首長有人事決定權（見審卷第六三頁）。本案是單
純的法律問題（僱員管理規則第五條），如果可以納編的話，玉里鎮公所有全權的決定權，但是公務人員任用法第三十七條又加以排除。所謂納編是指對方原來只是約聘人員，變成正式的僱員（見審卷第七二、七三頁）。雇員管理規則第五條規定，雇員由各級機關自行雇用。雇員管理規則造成機關任用私人問題，所以被廢除了，所以原告的請求不具正當性（見審卷第九六頁）。
三、證據：玉里鎮公所提出台灣省政府公文影本一份為證。
甲○○部分：提出下列文件影本為證：
一、行政院暨所屬各機關約僱人員僱用辦法。
二、雇員管理規則。
三、銓敘部八十六年九月八日（八六）台法二字第一五一四○四三號函。
四、台灣高等法院七十一年上國字第一二號判決。
五、行政院暨所屬各機關組織及員額精簡計畫。
六、台灣省各縣市立鄉鎮市立托兒所組織準則。
七、公務人員升等考試法。
叁、本院依職權向花蓮縣玉里鎮公所函查國家賠償協議結果。
理 由
一、本件被告甲○○之訴訟代理人未於最後言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、爭執要旨：㈠程序方面：
⑴原告有無依據國家賠償法第十、十一條先進行書面請求、協議之程序？⑵原告對甲○○之起訴，是否係當事人不適格？㈡實體方面：
⑴原告請求損害賠償，是否已逾越二年時效？⑵玉里鎮公所對於約僱保育員是否納編為正式僱員，是否係本於自治機關權限？
原告有何權利受損？又依據何種權利請求鎮公所納編？⑶原告為玉里鎮公所員工，是否受制於「特別權利義務關係」，致不得請求國家
賠償？㈢雙方陳述：
原告主張：原告均係玉里鎮公所保育員，八十二、三年間，政府通令將全省保育員納編為下式僱員，期限為八十六年底；但玉里鎮鎮長甲○○故意抗拒辦理，致原告錯失納編機會，薪資待遇因而未獲調整，且雇員管理規則已於八十六年底失效，原告已無被納編機會，為此訴請國家賠償（玉里鎮公所）、侵權行為之損害賠償請求權（甲○○）：
⑴原告於八十八年十二月即向玉里鎮公所聲請協調。且訴訟進行中，鎮公所駁回原告之請求。
⑵原告對甲○○係依據民法一八四至一八六條侵權行為損害賠償請求權起訴，並非主張國家賠償。
⑶本件時效應自八十六年十二月三十一日雇員管理規則廢止時起算，原告於八十
八年十二月二十七日即向玉里鎮公所請求，迄未回覆，方提起本訴，並未逾二年期限。
⑷本件被告甲○○違反行政規章，鎮公所對於是否納編為雇員並無裁量權，縱有裁量權，其裁量亦屬濫用裁量，屬於違法行為。原告係工作權及財產權受損。
⑸原告雖係鎮公所員工，但實務見解均肯定其有訴願、行政訴訟權利。於本件訴訟仍得行使權利。
被告抗辯：
玉里鎮公所方面：
⑴本件原告對於是否納編，並無任何權利可言，僅具有反射利益。
⑵納編一事，屬於地方自治事項，花蓮縣政府與台灣省政府均無權強制玉里鎮公所辦理。否則，彼等可逕行納編原告。監察院報告欠缺法律依據。
甲○○部分：
⑴原告未依法先行書面請求、協議賠償程序，其訴不合法。
⑵原告對林君主張國家賠償，顯屬當事人不適格。
⑶本件已逾二年時效，因公務人員任用法第三十七條於八十五年十一月十四日修
正公布（明定雇員管理規則適用至八十六年十二月三十一日止），故時效應自該日起算。
⑷原告未獲納編，係因公務員體制革新所致，且玉里鎮公所就本件事項仍有全權決定權，考量業務需要與財政狀況等因素，仍屬「政裁裁量」權限。
⑸原告係鎮公所員工，依據特別權利義務關係之理論，縱使權益受損，不得請求國家賠償。
二、程序方面：按：
⑴民事訴訟法第二百四十九條第一項規定：
原告之訴，有左列各款情形之一者，法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：（以下省略）⑵國家賠償法第十條規定：
依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。
賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。
⑶同法第十一條規定：
賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。但已依行政訴訟法規定，附帶請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。
依本法請求損害賠償時，法院得依聲請為假處分，命賠償義務機關暫先支付醫療費用或喪葬費。
原告對玉里鎮公所主張國家賠償請求權，雖未提出書面請求或協議不成立之資料；惟本院向玉里鎮公所索取本件國家賠償資料，鎮公所於八十九年四月十八日函覆，其會議紀錄載明「．．．所請應予駁回」（見審卷第三七至三八頁）。合於右述規定，是以原告所應進行之請求、協議程序，於訴訟中已完成補正；被告此部分抗辯並非可採。再者，原告三人補充陳明，對於甲○○係主張侵權行為之損害賠償請求權（見審卷第二六頁），而非國家賠償法之權利，亦無當事人不適格問題。
三、再者，原告既分別向玉里鎮公所、甲○○求償，而八十五年十一月十四日修正公布之公務人員任用法第三十七條明定：「雇員管理規則，由考試院定之。前項規則適用至中華民國八十六年十二月三十一日止。期限屆滿仍在職之雇員，得繼續僱用至離職為止。本條文修正施行後，各機關不得新進雇員。」，故原係約聘人員之原告，自此無法成為正式雇員。惟有關納編案之處理，均係玉里鎮公所內部公文資料，原告等人未獲通知，因而其時效仍應自原告知悉時起算；被告甲○○雖主張以玉里鎮代表會八十五年十二月十日決議時間為準，但未能證明原告當時已知悉此事；故原告主張於八十六年十二月三十一日雇員管理規則廢止時起算，尚屬可信。
四、原告是否受限於特別權利義務關係，致不得請求國家賠償？
被告甲○○主張原告均係玉里鎮公所員工，與玉里鎮公所間屬於「特別權利義務關係」，不得索求國家賠償；並提出台灣高等法院七十一年上國字第一二號判決、行政法院五十二年判字一○九號、五十三年判字二二九號、五十九年判字七六號判例佐證。原告則以司法院大法官會議釋字第三二三號、三三八號解釋，推論公務員亦得主張國家賠償。經查：
被告所提出台灣高等法院七十一年上國字第一二號判決，雖係上級審之法律意見，但是尚非最高法院之統一見解，故公務員得否主張國家賠償，仍有討論之空間。至於行政法院五十二年判字一○九號、五十三年判字二二九號、五十九年判字七六號判例，均係在六十九年國家賠償法公布施行前所製做，於國家賠償法施行後，上述判例並非當然適用。其次，司法院大法官會議釋字第三二三號、三三八號解釋，則係針對公務員之任用審查等爭議得否提起訴願、行政訴訟所為解釋，與國家賠償法並無關連。惟國家賠償法第二條第二項僅規定：「．．．不法侵害人民自由或權利．．．」；並未將公務員排除於受害人之列；參酌司法院大法官會議就公務員之任用等事項，均承認其得提起訴願、行政訴訟，在國家賠償事件中，宜採取較廣義見解。故甲○○此部分抗辯，並非可取。
五、玉里鎮公所對於納編保育員之權責：原告主張甲○○擔任鎮長時，違反行政規章拒絕納編，鎮公所對於是否納編為雇員並無裁量權，縱有裁量權，其裁量亦屬濫用裁量，屬於違法行為。原告工作權及財產權受損云云，並引用監察院公函為證。惟查：
⑴憲法對於中央與地方之權限以「均權制」為基本精神，各項事務依其性質，分
別歸屬於中央或地方自治團體。地方制度法第二條第一款之規定，「地方自治團體：指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體。省政府為行政院派出機關，省為非地方自治團體。」；同法第十四條規定，「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」。依據上述規定可知，鄉鎮亦為地方自治團體，並享有一定之自治權限；關於自治事項，自治監督機關固然得於事後監督限，但是該項事務之決定權仍在自治團體，應給予必要之尊重。
⑵玉里鎮公所對於所屬托兒所保育員是否納編為正式僱員一事，涉及該鎮公所之
人事編制、預算等項目，乃至於退休金等財政規畫，甚至考量政府再造、組織精簡等眾多因素。其中，公務人員任用法第三十七條於八十五年十一月十四日修正公布，明定雇員管理規則適用至八十六年十二月三十一日止，並限制不得再新進雇員；但是相關法律並未要規範地方自治團體得否將約雇人員納編。從而，此一事項仍應由玉里鎮公所決定（必須依法行政，且不得逾越權限或濫用權力）。上級機關如台灣省政府、花蓮縣政府固然可提供意見並促請保障員工權益，或於事後本於自治監督權限加以指正；但是仍不得越權代為決定。
⑶至於監察院依據法令所為糾正，具有法定效力，法院亦應妥適尊重；惟法院認
定事實、適用法律並不受監察院調查報告之拘束，此為當然之理。監察院八十八年三月四日，以（八）院台內字第八八一九００一五八號公函，略稱：甲○○違抗上級命令，無故延宕，未能於法定期間內完成納編，損害渠等（指原告）擔任公務員之法定權益。該分公函所附調查意見，僅認定玉里鎮公所一再以研議為由，未處理保育員納編一事；甲○○於訪談時以經費不足為由辯解，但監察院認為花蓮縣各鄉鎮均已完成納編程序，全省其他鄉鎮亦積極處理，且玉里鎮新任鎮長上任後亦補辦程序，遂認甲○○藉詞推託，不足採信，因而糾舉、糾正。監察院雖認定甲○○於任職鎮長期間處理不當；但是本院認為各鄉鎮施政重心本來即未盡相同，首長處理事務能力亦有高下之別，如在合法範圍內，即不得以此認定是否違法，並強迫各地方首長比照辦理。其間優劣，應藉由輿論、地方議會、選舉等機制加以矯正。
⑷再者，有關國家賠償法第二條第二項後段之要件，可參考下列見解：
①最高法院七十二年度台上字第七０四號判例：
國家賠償法第二條第二項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人個人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定之職務之行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而竟怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若公務員對於公共職務之執行，雖可使一般人民享有反射利益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於執行該公共職務，人民尚無公法上請求權可資行使，以資保護其利益，自不得依上開規定請求國家賠償損害。
②最高法院八十年度台上字第二七二二號判決：
國家賠償法第二條第二項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任（本院七十二年度台上字第七○四號判例參照）。
③台灣高等法院八十五年度上國字第一八號判決：
無論為一般侵權行為或國家賠償，以「不法行為」為其要要件之一。此所謂「不法」，係指違反法律強制禁止之規定而言，查被上訴人固有編列預算價購訟爭土地之義務，然被上訴人屆期不予辦理，僅為違反約定而已，屬債務不履行之問題，究不能謂被上訴人違反法律強行規定或違悖公序良俗。上訴人以被上訴人未如期編列預算辦理價購手續，即指為不法行為，尚不足取。
國家賠償法第二條第二項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人個人有應執行之職務而怠於執行著而言。易言之，被害人對於公務員為特定之職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而竟怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若人民無公法上請求權可資行使，或公務員未怠於執行公共職務者，即不得請求國家賠償。
依據右述實務見解可知，主張公務員怠於執行職務而請求國家賠償，必須對於該特定行為具有公法上請求權為前提，僅具有「反射利益」則不得請求；且公務員之行為必須屬於「不法行為」。本件納編案起因於公務人員任用法第三十七條於八十五年十一月十四日修正公布，但是該法與相關規定並未強制中央地方機關應將保育員納編為正式雇員；因此，原告對於玉里鎮公所即無公法請求權可要求將其納編，原告之工作權、財產權如因納編將受利益，但是其程度仍侷限於「反射利益」。
綜上所論，原告之工作權、財產權並未因甲○○擔任玉里鎮鎮長拒絕納編而直接受害。
六、原告依據國家賠償法第二條第二項後段、民法第一百八十四條第一項前段，提起本訴，分別請求聲明欄所示金錢及利息。於法不合，應予駁回。
七、玉里鎮鎮民代表會於八十五年做成決議，「公所不任意解僱保育員」，被告法定代理人辛○○當時亦為代表會一員，現已擔任玉里鎮鎮長，忽於訴訟中不再續聘原告乙○○、戊○○為保育員，對於員工生計將形成重大影響，亦與決議本旨不符，宜另為妥善處理。
八、原告受敗訴判決，其假執行之聲請即失所依據，應併予駁回。因本案事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，均毋庸再予審酌，附此說明。
九、據上論結：原告之訴為無理由，並依民事訴訟法第七十八條、第八十五條第一項判決如主文。（訴訟費用係法院所收取之各項費用，不含律師費等費用。）中 華 民 國 八十九 年 八 月 十七 日
臺灣花蓮地方法院民事庭~B法 官 吳燁山右為正本係照原本作成。
如對本判決不服，應於送達後廿日內，向本院提出上訴狀（應按對方人數提出影本），並按上訴利益百分之一．五，繳納上訴費。
~B法院書記官 連玫馨中 華 民 國 八十九 年 八 月 十七 日