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臺灣花蓮地方法院 91 年重訴字第 56 號民事判決

臺灣花蓮地方法院民事判決 九十一年重訴字第五六號

原 告 交通部花蓮港務局法定代理人 丙○○訴訟代理人 廖學忠律師被 告 國防部海軍總司令部 設台北市大直郵政九O一五一附六號法定代理人 甲○○訴訟代理人 林瓊嘉律師複代理人 乙○右當事人間請求拆屋還地事件,本院判決如左:

主 文被告應將坐落花蓮市○○段○○○○號土地如附圖所示I部分氣象檢測站面積○點○○五七公頃、J部分庫房面積○點○一二六公頃、K部分宿舍綠地面積○點○一八五公頃、L部分綠地走道面積○點○九四六公頃、M部分機槍堡面積○點○○一六公頃之地上物拆除,將占用之土地返還原告。

被告應將坐落花蓮市○○段○○○○號土地如附圖所示E部分道、綠地面積○點○七三六公頃、F部分中山室面積○點○○一五公頃、G部分精神牌樓面積○點○○○四公頃、H部分天線座面積○點○○○一公頃之地上物拆除,將占用之土地返還原告。

被告應將坐落花蓮市○○段○○○○號土地如附圖所示A部分草皮綠地面積○點○○八三公頃、如附圖所示斜線部分大門、崗哨、綠地面積○點○四七二公頃之地上物拆除,將占用之土地返還原告。

訴訟費用由被告負擔。

本判決於原告以新台幣柒佰零肆萬貳仟元供擔保後得假執行,但被告如於假執行程序實施前以新台幣貳仟壹佰壹拾貳萬捌仟元為原告預供擔保後,得免為假執行。

事實及理由

一、原告主張:㈠坐落花蓮市○○段一○八、一一○、一一二地號土地(下稱美港段一○八、一一

○、一一二地號土地)為國有港埠用地,原告為管理人。美港段一○八地號土地重測前為美崙段四一七之一地號,於精省前為省有土地,被告所屬花蓮巡防處於五十九年間擬借用美崙段四一七之一地號土地上裝設港防砲位,經原告之上屬機關台灣省交通處轉奉台灣省以民國五十九年三月五日府財產字第一八一七四號簡覆表同意借用在案,由原告與花蓮巡防處訂立借用契約,借用期限為二年十個月,自五十九年三月一日起至六十一年十二月三十一日止,期滿後,由海軍花蓮基地指揮部數度續約,最後一次之借用契約訂定之期限至七十九年十二月三十一日止。被告經撥用美港段一○六地號等土地設置安海營區,未經原告同意占用美港段一一○、一一二地號土地如附圖所示部分(詳如附表所示)。

㈡原告於七十九年十二月三十一日被告借用美港段一○八地號土地期限屆滿後,依

行政院八十二年十月二十七日函頒之「各級政府機關相互撥用公有不動產之續與無償劃分原則」第三點規定辦理有償撥用給被告,並請被告與原告訂立租賃契約,但被告一再推辭,被告對美港段一○八地號土地於借用期限屆滿後仍繼續占用,與使用美港段一一○、一一二地號土地相同,均屬無權占有。

㈢被告之安海營區,因戰備解除,僅存通信、氣象觀測之設施,均坐落在已撥用之

美港段一○六地號等土地上,無須再使用系爭美港段一○八、一一○、一一二地號土地,故原告收回系爭土地不影響國防安全。近來審計部交通建設審計處一再要求原告應對軍方占用土地積極處理排除侵害。

㈣本件訴訟標的法律關係為所有物返還請求權及借用物返還請求權,係民事訴訟之

範疇,鈞院自有審判權。爰依民法第七百六十七條規定及借用物返還請求權(二者為競合關係,擇一勝訴即可),請求被告將系爭土地上之地上物拆除,將土地返還原告(被告占用系爭土地之情形詳如附表所示)。並聲明:如主文第一至第三項所示;並陳明願供擔保請准宣告假執行。

二、被告對於如下述三所載之事實均不爭執,惟以:㈠原告依「各機關經管國有公用被占用不動產處理原則」之規定,所為訴訟行為無訴訟實益。且本件應屬公法爭議,普通法院無審判權。

⒈三十四年台灣光復,花蓮港由國民政府接收日產,隸屬中華民國,光復初期國民

政府百廢待興,復因大陸地區國共戰爭爆發,基於國家安定,政府宣布動員戡亂,花蓮港配合軍事作戰任務採軍民共管,港區作業則以海軍作戰任務為優先;故花蓮港雖登記台灣省政府管理,但花蓮港務局則與海軍花蓮港區駐軍合署辦公於現行海軍「安海營區」;嗣後政府進行經濟建設,為配合花蓮港之商務發展,花蓮港務局遷出海軍安海營區獨立辦公,系爭安海營區土地留由海軍駐軍單獨使用。長年來國防部、交通部沿襲舊制,未生爭議,以致海軍「安海營區」未依實際用途辦理變更為「國防用地」,故海軍安海營區之系爭土地雖屬港埠用地範圍,實則光復迄今,一直供海軍「安海營區」使用;其間國有財產法於五十八年一月二十七日公布施行,為配合相關國有財產借用規定,兩造於五十九年三月為系爭土地補訂借用契約(形式上),並數度換約至七十九年十二月三十一日止,但實質上為配合港埠建設及國防安全需求,花蓮港埠及安海營區之使用分由港務局、海軍駐軍協調、管理港埠船隻,各自使用港埠內之占用土地。右述兩造「合署辦公」、「分署辦公」,「海軍借用」、「默示同意使用」之長期使用模式,均不符財政部國有公用財產處理原則;惟因港埠用地都市計劃(區域計劃)變更不易,又不得私自借用,基於國防安全,海軍又有使用安海營區必要,港務局亦認同海軍需用,故沿襲舊例同意被告占用,僅將占用問題擱置,未為任何處理,亦未續訂 (形式)借用契約,但被告沿襲慣例繼續使用系爭土地迄今。

⒉按財政部「各機關經管國有公用被占用不動產處理原則」公布於八十九年六月二

十二日,其母法國有財產法公布於五十八年間;惟系爭土地之使用沿自台灣光復接收日產,依法律不溯既往之基本法理,原告對國有財產,同屬中華民國政府中央機關(原告:交通部花蓮港務局,被告:國防部海軍總司令部)之權限爭議,顯不得依前開規定為爭議處理原則;再者原告依民法第七百六十七條,對登記為中華民國國有之土地;對同屬行政院之機關(原告:交通部,被告:國防部),亦非中央與地方機關之爭議事項,其訴訟結果係「中華民國」對「中華民國」訴訟,如同左手打右手,自己告自己,顯無民事訴訟實益。

⒊依原告對被告訴訟之法源引據「各機關經管國有公用被占用不動產處理原則」二

㈠土地管理機關確有需保留使用者,應速協調占用機關騰空遷讓,否則應訴訟排除;依「商港法」第十八條第四款「在商港區域內不得為其他妨害港區安全及污染港區之行為」。原告訴請被告拆屋還地係為規畫「海上遊樂船舶活動」,以出租或BOT方式交由民間投資建「觀光、海事文物館、親水公園、旅客休閒中心。」其作為非商港使用,而開放供公眾觀光休閒中心,將商港當做親水公園用,明顯違反商港用途,妨害港區安全,完全不符管理機關確有需保留使用(發展航運)之規定,即禁止海軍作戰補給艦艇停泊整備,只為遊客休閒,公眾親水公園之用,其訴訟作為違反商港法之規定,所為政府機關訴訟法源依據,顯無理由,益証無訴訟實益。

⒋依司法院院字第一七七六號解釋可知,機關並不具有人格,行政機關與國家間的

關係,只是「表現」,而非「代理」,亦即行政機關係國家法人的組織體,在各種法定的事務上「代表著」國家,而非「代理」國家。蓋法理上所謂「代理」係指兩個權利主體的關係,在行政法上,機關與國家之間,並無兩個獨立的人格,其相互間,無對等法律關係。故行政機關並非代理國家的行為,只是表現國家的行為。本件兩造均係行政院所屬部會之下轄機關,系爭土地登記為中華民國所有,兩造爭議事件依現行行政訴訟法,已納入對於因公法上原因發生財產上之給付之訴,基於公法上契約請求給付之訴、請求行政機關應為行政處分之給付之訴,公法上不當得利或無因管理之給付之訴,確認行政處分無效或確認公法上法律關係成立不成立(存在不存在)之訴,均得提起行政訴訟。以往前開事件之救濟,不得提起行政訴訟,須透過民事訴訟程序循求解決,現已可依行政訴訟為適當解決;則本件涉及機關間權限之爭議,應循行政爭議(含行政訴訟)解決遠較民事訴訟解決,更切合各機關權限劃分及爭議之平息,原告選擇民事庭審議行政機關權限爭議,因非合宜,顯無訴訟實益。

⒌按訴訟事件之管轄法院,究係公法爭議或私法爭議,長期來本不易確定,惟行政

訴訟對有關公法爭議,尤其機關間權限之爭議,已納入行政訴訟法之範圍,本件原告雖依民法第七百六十六條所有權之作用,訴請拆屋還地,惟其原因事實之實質探究,卻屬行政機關權責區分之爭議。按民事訴訟標的必須與原告起訴主張原因事實相結合,始具法律上意義,而兩造之權利義務均係國家於特定事務之「表現」行為,而非代理行為;原告之表現行為:觀光遊憩,被告之表現行為:國防安全言均屬國家建設之一環;系爭土地均屬中華民國所有屬公法範圍,原告對公法爭議事件,不依行政爭議,行政訴訟處理,反向民事庭起訴,對此行政訴訟之公法爭議事件,鈞庭顯無受理實益及必要,請准依民事訴訟法第二百四十九條第一項第一款規定駁回原告之訴。

㈡被告使用系爭土地沿自接收日產,由兩造合署辦公、原告自動遷讓被告單獨使用

營區,借用土地之歷史況革,兩造顯有未定期借貸關係之默示合意,被告基於國防安全需要,有繼續使用系爭土地必要,原告自無終止借用契約訴求返還之正當理由;兩造現行雖無借貸書面契約,惟由兩造對系爭土地管理使用之關係,原告對被告數十年使用系爭土地存在明示同意、默示同意,均未表示異議,依最高法院七十五年度台上字第一二六三號判決,實難謂光復迄今無默示同意使用,原告以現行無借貸書面契約,即謂被告無權占用,應拆屋還地,所為請求顯屬無據。㈢原告請求返還土地,其主張基於民法第七百六十七條財產權之保護,此固有形式

合法性基礎,然而其請求返還土地,是否符合實質正當性,則容有爭議。被告為符合使用系爭土地規定,多次協調原告辦理撥用,原告因配合被告遷建營區而協調遷建土地之使用單位,原告如無同意被告使用,何來協調遷建?原告僅因遷建費用龐大牽涉問題複雜而暫停親水公園、遊客休憩中心之興建,在無新增事故、新增糾紛,被告擴大占用,被告更一再表達國防需求,請求辦理撥用,以符使用規定。原告相應不理,提起返還土地之請求,以本位主義罔顧整體國家需求,其起訴之實益性、必要性、急迫性,在在成疑;且其名為發展東部地區產業,將商港作非為發展航運使用,而興建親水公園。此未經深思熟慮的作為計畫,原告之請求怎期通過正當權利行使之檢視?原告行使返還土地權利,其所得利益極微,卻使國防安全受害,其訴訟之結果,為實現每年標租金一百三十萬元之觀光計畫,而須耗資數億遷建,明顯不符經濟效益及國家經體發展,原告之請求致使海軍喪失花蓮港運補基地,所為主張返還土地,顯不合國家需求。

㈣系爭土地係國有土地,兩造均為中央政府機關,有關機關用地爭議,原告要求法

院民事庭如何取代行政法院,裁示被告不當使用港埠土地?以行政法院尚不得取代行政機關內部職權爭議,進而宣告「海軍營區設置不當」,於此,行政法院不得取代行政院片面宣告海軍營區應遷建;民事庭又如何審議行政爭議,判決海軍營區應遷建?基於公私法規範不同,及各有不同訴訟救濟程序規定,原告訴訟其行使結果,將使整體國防戰備出現空洞,其違背長期使用合意之訴訟行為,絕非私權之伸張,而是破壞整體國防。原告之請求,將使已確立之整體國防戰備整備在花東地區出現空洞,而無填補救濟途徑,其作為僅為收取每年租金一三O萬元,卻需耗資數億以上之遷建費用,將在商港休閒遊憩背後,埋下國防安全危機及商港失去海運作用,原告背棄使用合意而為訴訟行為,如何謂非權利濫用?㈤兩造於起訴前曾多次協商,已有行政契約之效力:

⒈八十六年行政院核定「促進東部地區產業發展計畫」之花蓮港招商投資,原告為

設置觀光塔、陸上相關設施,並規劃經營遊輪航線案。因此召開「安海營區」(即系爭土地)遷建協調會,因擬遷建地點涉及五個土地經管單位及二個都市計畫指定使用單位,而衍生覓地安置、土地交換使用、地上物補償、及營區興建費用,在都市計畫使用、分區變更及相關法令不易突破等問題,致使安海營區遷建問題過於複雜化,無法有效解決,原告乃檢討確定不予推動「安海營區」遷建計畫,並於87.05.06以花蓮港字第O二九二八號函請「行政院促進東部地區產業發展指導委員會工作小組」准予免列該計畫案之執行。

⒉原告87.05.06花蓮港字第O二九二八號函請免予執行內容為:「促進東部地區產

業發展計畫」原計畫內容中,花蓮港務局原擬計畫提供閒置舊信號台及使用中之海軍安海營區週邊土地約三公頃,以出租或BOT方式由民間投資興建觀光塔、海事文物館、親水公園及旅客休閒中心等,花蓮港務局為推動本項計畫,乃積極協調海軍安海營區遷建相關事宜,幾經協商,軍方原則同意之遷建地點(民享段約二.四六公頃),仍涉及基隆關稅局等五個經管單位及二個都市計畫指定使用單位,諸多不易克服之問題,其中包括須另為提供土地交換使用及負擔該等土地經管單位之眷改基金、地上物補償與營區新建費用等,所需耗費數億元相較於本計畫實施後本局每年僅約有一三O萬元之標租收益,確非本花蓮港務局以一自負盈虧之事業單位所能配合推動。請修改計畫名稱,俟未來海軍安海營區得以順利搬遷後再推動該計畫之執行。

⒊被告為解決系爭土地使用困擾,於九十年十月九日、九十一年一月十日、同年七

月一日函,建議原告左列事項:⑴安海營區現仍使用中,負有通信、氣象觀測,及平時艦艇靠泊之協調與支援,戰時艦艇分散配置、靠泊與整補任務,就作戰立場而言,在花蓮港區內必須保有海軍單位,以利平時協調與經營,戰時方能有效運用。⑵花蓮港務局配合推動行政院核定之「促進東部地區產業發展計劃」,前於八十六年及八十七年間邀集本軍召開安海營區遷建協調會,研擬遷建,經檢討確定不予推動,請正式行文告知;另安海營區現址,花蓮港務局既無規劃需求,建請依「商港法」第二條第七款規定,同意將該址規劃為「國防專業區」使用。⑶海軍安海營區必須位於港區附近,方能符合戰備需求,為兼顧地方發展需要,應併議適當地點辦理營區遷建。原告對被告右述建議回應:「由於系爭區域為花蓮港觀光遊憩區預定地,其撥用有妨礙都市計劃,為使早日開發並與沿岸觀光休憩景點相貫連,仍請貴部朝單一營區方向發展,集中於直昇機大隊營區內辦公,實無辦理上開土地撥用之必要;至於在未遷讓營區前,如仍需使用前開土地時,在不違背國有財產法第二十八條規定但書之原則下,仍請依國際商港棧埠管理規則第七十條規定於九十年六月三十日前完成港埠用地租用事宜;逾期仍未租用或返還土地時,將向法院訴請返還所占土地;俟營區遷移後,花蓮港務局再依港區整體規劃,申辦營區土地之撥用,積極推動觀光遊憩計畫。」兩造一再協商未果,原告選擇迴避營區遷建之行政協調處理方式,於九十一年九月十三日向鈞院提起拆屋還地民事訴訟等語資為抗辯。並聲明:原告之訴駁回。如受不利判決願供擔保請准宣告免為假執行。

三、兩造不爭執之事實:㈠系爭美港段一○八、一一○、一一二地號土地為國有土地,原告為管理機關,被告之安海營區占用系爭土地如附表所示。

㈡兩造曾就美港段一○八地號土地簽訂借用契約,最後一次借用契約於七十八年十

二月間簽訂,約定被告向原告借用美港段一○八地號土地,期限一年,自七十九年一月一日起至七十九年十二月三十一日止,作為港防砲位之用。借用期限屆滿後兩造即未再續約,但系爭土地一直由被告作為安海營區使用至今。

四、得心證之理由:本件兩造所爭執之處,應在於㈠本件為公法或私法爭議,本院有無審判權?㈡如本院有審判權,則本件有無訴訟實益?㈢如本件有訴訟實益,則兩造就系爭土地是否存有不定期限之使用借貸關係,借貸之目的是否已使用完畢?㈣原告請求權之行使有無違反誠信原則而有權利濫用的情形?茲就前開爭點本院審酌如下。

五、就前述爭點一、二部分:按訴訟事件是否屬普通法院之權限,應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬於私法上之爭執為斷(最高法院八十八年度台抗字第三○一號、八十八年度台抗字第一六八號裁判可資參考)。又按國有財產撥給各地國家機關使用者,名義上雖仍為國有,實際上即為使用機關行使所有人之權利,故本院對於是類財產,向准由管領機關起訴,代國家主張所有權人之權利(最高法院五十一年台上字第二六八○號判例意旨可參)。本件原告係基於系爭土地管理者之地位,對於占用土地之被告起訴請求返還占用土地,所主張之訴訟標的法律關係為民法第七百六十七條所有物返還請求權及借用物返還請求權,均屬私法上之權利,是依據前述說明,本院應有審判權,且雖被告為與原告同屬行政院下轄之機關,但既有前述爭議,原告依循民事訴訟程序起訴主張權利,自不得謂無訴訟實益。

六、就前述爭點三部分:㈠按公法上契約與私法上之契約,其主要之區別為契約之內容與效力,是否均為公

法所規定。茍契約之內容及效力,並無公法規定,而全由當事人之意思訂定者,縱其一方為執行公務,仍屬於私法上契約之範圍(最高法院六十一年台上字第一六七二號判例意旨足按)。本件兩造就美港段一○八地號土地曾於七十八年間訂立土地借用契約,約定將美港段一○八地號土地借予被告作為港防砲位之用,有土地借用契約書一份在卷可稽(本院卷十二頁),上開契約之兩造當事人雖均為行政機關(該契約上記載借用機關為「海軍花蓮基地指揮部」,為被告之前身,出借機關為「台灣省政府交通處花蓮港務局」,為原告之前身,此為兩造所不爭),惟上開契約內容及效力,與公法規定無涉,且兩造係本於對等之地位、依其等之意思訂定該契約,依據前述說明,該借用契約性質上應屬私法契約,合先敘明。

㈡按借用人應於契約所定期限屆滿時,返還借用物;未定期限者,應於依借貸之目

的使用完畢時返還之。但經過相當時期,可推定借用人已使用完畢者,貸與人亦得為返還之請求。借貸未定期限,亦不能依借貸之目的而定其期限者,貸與人得隨時請求返還借用物。民法第四百七十條定有明文。本件原告主張其將美港段一○八地號土地借予被告,借用期限已經屆至,至於美港段一一○、一一二地號土地則為被告無權占用之事實,業據提出定有期限之土地借用契約書二份為證,被告雖辯稱兩造間就系爭三筆土地均存有未定期限之使用借貸契約云云,並提出原告八十六年九月十五日函及所附協調海軍安海營區遷移事宜會議記錄、原告八十七年五月六日函(本院卷四六至五十、一二四至一二六頁)及引用最高法院七十五年度台上字第一二六三號判決(本院卷一三三頁)為佐,惟「所謂默示之意思表示,係指依表意人之舉動或其他情事,足以間接推知其效果意思者而言,若單純之沈默,除有特別情事,依社會觀念可認為一定意思表示者外,不得謂為默示之意思表示。」最高法院著有二十九年度上字第七六二號判例可資參照。故單純之沉默,除有特別情事,依社會觀念可認為一定意思表示者外,尚難謂為默示同意之意思表示(最高法院四十年度台上字第五五一號判決參照)。本件兩造就美港段一○八地號土地所訂借用契約期限屆至後,兩造即未再訂新約,被告仍長期使用美港段一○八、一一○、一一二地號土地,已如前述,惟原告單純之沉默,依據前述說明,並不能認為即為默示同意被告借用系爭土地之意思表示,且兩造於八十六年八月十五日召開有關「研商配合推動行政院核定『促進東部地區產業發展計畫』中有關協調海軍安海營區遷移事宜會議記錄」中,原告即表示:希望能共同研商海軍營區之遷建事宜等語(本院卷四六至五十頁),且被告提出之原告八十七年五月六日花港港字第○二九二八號函中亦係針對請求被告遷建安海營區之事宜為說明(本院卷一二四至一二六),原告復於九十年三月三十日花港秘字第○二三七○號函中向被告表明:「請依國際商港棧埠管理規則規定於九十年六月三十日前完成港埠用地租用事宜,逾期仍未租用或返還土地時,將依財政部八十九年六月二十二日台財產接第0000000000號函核定之『各機關經管國有公用被占用不動產處理原則』㈠規定訴請返還所占土地」(本院卷一○○至一○一頁),可見原告於起訴前與被告間所為協調會議,係屬進入訴訟前之協商性質,不能以上開協調會議,即推認原告長期默示同意被告使用系爭土地,則被告辯稱兩造間就系爭土地有不定期使用借貸關係乙節,即不可採。兩造就美港段一○八地號土地之使用借貸關係既已於七十九年十二月三十一日屆滿,被告依民法第四百七十條第一項前段規定即應返還該土地,至於被告占用美港段一一○、一一二地號土地部分並無證據證明係有權占用,是以被告就系爭土地顯係無權占有,應可認定。

七、就前述爭點四部分:按民法第一百四十八條第一項係規定行使權利,不得以損害他人為主要目的,若當事人行使權利,雖足使他人喪失利益,而苟非以損害他人為主要目的,即不在該條所定範圍之內(最高法院四十五年台上字第一○五號判例參照)。本件被告長期占用系爭土地如附表所示部分,從附表可知就被告占用之系爭土地大部分為道、綠地、草皮,尚有部分作為氣象檢測站、庫房、機槍堡(已廢棄不用,有本院勘驗筆錄可參,本院卷一七一頁)、中山室、精神牌樓、天線座、大門崗哨等,與被告所述軍事用途、國防安全較無關涉,且被告之安海營區範圍甚廣,原告請求之系爭土地僅為安海營區之部分土地,縱將系爭土地返還原告,被告之安海營區尚有其他土地可資使用,此有附圖足憑,是本院認為原告依法訴請被告返還系爭土地,並無以損害他人為主要目的,自無權利濫用之可言。

八、從而,原告依民法第七百六十七條所有物返還請求權、借用物返還請求權之規定請求被告將如附表所示地上物拆除,將附表所示占用之土地返還原告(如主文第一至第三項所示),即有理由,應予准許。兩造均陳明願供擔保請准宣告假執行及免為假執行,經核均無不合,爰分別酌定相當擔保金額准許之。

九、本件事證已臻明確,兩造其餘攻擊防禦方法與舉證,均無礙勝負判斷,爰不一一論列,附此敘明。

十、訴訟費用負擔之依據:民事訴訟法第七十八條。中 華 民 國 九十三 年 一 月 十六 日

臺灣花蓮地方法院民事庭~B法 官 楊碧惠右為正本係照原本作成如對本判決不服,應於送達後二十日內,向本院提出上訴狀。(應抄附繕本)~B法院書記官 黃智美中 華 民 國 九十三 年 一 月 十六 日附表:

花蓮市○○段○○○○號土地:如附圖所示I部分氣象檢測站面積○點○○五七公頃。

J部分庫房面積○點○一二六公頃。

K部分宿舍綠地面積○點○一八五公頃。

L部分綠地走道面積○點○九四六公頃。

M部分機槍堡面積○點○○一六公頃。

花蓮市○○段○○○○號土地:如附圖所示E部分道、綠地面積○點○七三六公頃。

F部分中山室面積○點○○一五公頃。

G部分精神牌樓面積○點○○○四公頃。

H部分天線座面積○點○○○一公頃。

花蓮市○○段○○○○號土地:如附圖所示A部分草皮綠地面積○點○○八三公頃。

斜線部分大門、崗哨、綠地面積○點○四七二公頃。

裁判案由:拆屋還地
裁判日期:2004-01-16