臺灣花蓮地方法院民事判決 96年度國字第4號原 告 丙○○被 告 花蓮縣政府法定代理人 丁○○訴訟代理人 甲○○
乙○○戊○○上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國97年1月8日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、原告起訴主張：
一、被告為辦理花蓮縣○○鄉○○○○路3段道路拓寬工程，於民國93年10月29日來函公告徵收原告位在上述路段592、594號地上建築改良物，並隨即依據「花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償自治條例」辦理查估補償，由於查估項目繁多，漏估頻繁，歷經兩年多，方於96年6月完成查估工作。但在原告所接獲的查估明細裡，被告援引上述條例第16條規定，以81年2月份臺灣省物價統計月報所公佈之臺灣省營造工程物價指數之總指數為基數，用新臺幣（下同）9.1元為「基準」計算原告上述建築改良物之補償費及救濟金，而未依同條後段所定，「基準」須於每年1月1日按當年度物價總指數調整並公告來計算被告之補償費及救濟金，致使原告蒙受重大損失。按「土地徵收條例」第31條：「建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。」，又依據行政院主計處所公佈81年全年及92年全年臺灣區營造工程物價總指數比較推算結果（被告係於93年公告徵收，故應以92年度之物價總指數計算），93年被告徵收之評定「基準」應為11.5元，而非被告用以計算補償費及救濟金之9.1元。為此，原告曾於96年6月26日循國家賠償法第2條2項，請求被告支付差額損害賠償，但遭拒絕。
二、本件被告所屬部門工務局建築管理科，未依其執掌，每年開會調整徵收之基準金額，以致不法侵害原告權益，就此被告亦自認未每年調整徵收的基準金額，符合國家賠償法第2條2項之情形。
三、被告認為以9.1元作為計算補償費及救濟金之基準，與重建價格相符，與物價總指數呈現的數字波動不符，不知道被告是拿哪一個縣市來比較，像臺東縣的徵收基準價格是10.3元。被告雖抗辯與其他縣市相比，其補償標準並無不妥之處，惟各縣市標準並不一致，以門面整修費為例，苗栗、新竹有此補償，花蓮縣就此並無補償。此外，桃園縣相關自治條例第3條也是花蓮縣所沒有的，故被告應僅就花蓮縣的自治條例來檢討。
四、並聲明：被告應給付原告450,595元。
貳、被告則以：
一、程序方面：
（一）按「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣 (市)主管機關以書面提出。該管直轄市或縣 (市)主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。」、「被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣 (市)主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」，土地徵收條例第22條第1項、第2項定有明文。土地徵收為行政處分，因徵收所發生補償費多寡，則同為該行政處分之內涵，人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，應依行政程序請求救濟。
（二）原告於法定救濟期間所提異議，被告均依徵收條例之規定重新審酌爭議理由，多次重啟查估程序並多次更正查估評點補償費。上開於法定救濟期間內所提之行政及爭訟程序中，原告爭訟理由均基於查估作業錯漏而為主張，然請求國家賠償及提起本訴，又另行主張被告執行「花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償自治條例」相關規定係侵害原告權利。故本訴理由並非於法定救濟期間提起。
二、實體方面：
（一）原告並無請求被告調整「花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償自治條例」第16條查估基準之公法上請求權：人民對行政機關職務之執行，如僅是享有反射利益，則其對行政機關此職務之執行，並無公法上之請求權存在，進一步言之，如依據法律規範之目的及內容，立法（或行政）機關係享有立法裁量權，得決定是否賦予或調整人民一定之利益，縱立法（或行政）機關尚未執行該項職務，人民亦無得直接請求立法或行政為一定行政行為之公法上請求權存在（參臺灣高雄高等行政法院93年度訴字第320號）。查「建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。」、「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣 (市)主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」，土地徵收條例第31條第1項、第3項定有明文，另內政部訂頒之「建築改良物徵收補償費查估基準」第7條規定：「直轄市或縣（市）政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理建物徵收補償費查估之依據。」，上開法令將建物徵收補償費查估基準授權由地方自治行政機關參酌當地實際狀況自行訂定，亦得依據實際情況決定是否調整，是以本自治條例相關立法事項，即屬上開所稱行使「立法裁量權」之自治法規，而「花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償自治條例」第16條後段規定：「每年1月1日按當年物價總指數調整並公告本價格點值」，係由地方立法機關授權被告參考物價總指數及當年度實際狀況為整體考量，再決定是否應為調整公告。被告93年間既無另行調整公告，地方立法機關花蓮縣議會亦未另行決議函告被告應行調整，被告即屬忠實執行該自治條例之規定，而原告並無請求依調整後查估基準發給補償費之請求權。
（二）「花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償自治條例」第16條價格點值未予公告調整並無不當：「花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償自治條例」經花蓮縣議會議決，並由被告於91年10月17日公布施行，該自治條例於91年立法時，立法及行政機關（含草案聽證程序之公眾意見）就建物徵收補償費查估基準各項目、評點及點值計算，經輔以平行比較各直轄市及縣（市）政府之查估基準及點值總和結果，係認以81年2月份臺灣省物價統計月報公佈之臺灣省營造工程物價指數之總指數為適當，故該草案於同年3月12日本府規章審查委員會91年第6次審查會時，全體委員即予採納並修正通過。其次修正後全草案並再送本府同年第6次縣務會議審查議決修正通過，被告乃於91年10月17日以府行法字第09101041360號令公布施行，就該自治條例本縣立法機關審查時，相關法條及查估標準均詳加審查，系爭補償費查估基準各項目、評點及點值計算結果，議會亦認屬適當而未予修訂，足見被告機關就評點基準之採擇，立法程序及內容並無任何不當，並無原告主張偏低情形。依「營建工程物價指數銜接表」所示，91年物價總指數為10.21，92年物價總指數為10.688，差距僅為0.478，顯見該期間被告業循內部程序再次檢討，咸認依本自治條例相關規定查估建物「價格點值」所得出之補償費，平行比較各直轄市及縣（市）政府之查估基準及點值總合結果，本自治條例公告點值仍屬偏高，故該期間並未調整亦屬適當，被告並無怠於執行職務之情形。
（三）本件補償費之查估、評定及計算並無違誤，且原告實際上並未受有損害：原告主張建物徵收補償費查估基準應予調整之基準時點應溯自81年，然應以「花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償自治條例」於91年10月17日公布施行日為準，原告對該自治條例之規範意旨有所誤解。又雖國家依法徵收人民財產，應給予「適當之補償」或「合理之補償」（大法官會議釋字第400號、409號、425號、440號解釋參照），雖國家一體，然各級政府及機關之權限預算各自獨立，究以何機關為國家賠償義務機關，並非任由請求權人主張。本訴所涉徵收處分之需地機關係屬花蓮縣吉安鄉公所，並非被告機關，故縱有因不法侵害而有獲益，需填補原告之損害，亦屬需地機關之責任。進一步言之，本徵收處分涉及原告權益部分，其最終查估結果及補償費，業由原告於96年7月19日全部申領在案，且補償費之查估、評定及計算既無違誤，即無任何實際損害可言。原告所請求損害賠償均無理由，被告不成立國家賠償責任。
（四）「花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償自治條例」經平行比較其他縣（市）拆遷補償標準，仍優於多數縣市：經查各縣（市）政府興建公共工程用地拆遷物拆遷補償救濟自治條例建物評點值，被告僅次於臺北縣政府、臺南縣政府、臺東縣政府，且拆遷獎勵金採最優比例50﹪遠高於臺東縣政府30﹪及臺南縣政府20坪以上每戶50,800元，再經核算被告機關合法房屋每建坪補償總額（每平方公尺補償總額×3.3025）70,323元，補償標準為全國第二高，僅次於臺北縣政府。另依據「花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償自治條例」第12條查估補償面積計算，依拆除線向內延伸3.64公尺，也是補償面積最優之標準。以本案查估為例：依結構考量計算，補償面積一樓部分應為10.8平方公尺（2、3樓計算面積與1樓部分相同）；然以本府之標準計算，補償面積1樓部分為17.9平方公尺（2、3樓計算面積與1樓部分相同），每層補償面積多出7.1平方公尺，多出比例高達65.6﹪（7.1/10.8＝65.74﹪）。是以，原告僅提示臺東縣政府之評點基準與本府相較，且並未依補償查估基準及點值總合而論，即認本件徵收補償費過低，顯與事實不合，不應採信。
（五）本件合法建築物補償費已優於花蓮縣建築物總工程費用表之費用，原告請求差額補償並無理由：被告委託花蓮建築師公會查估補償結果，原告位○○○鄉○○路○段○○○號合法建築物部分，補償金額計493,791元，經查系爭592號合法建築物部分之實際拆除重建面積共計4.46平方公尺（騎樓部分4.46×0.5＝2.23平方公尺、2樓部分4.46×0.5＝
2.23平方公尺），換算被告給與原告拆遷補償每平方公尺費用共110,715元，遠高於95年度花蓮縣建築物總工程費單價參考表列加強磚造每平方公尺11,000元，將近11倍之多。再原告位○○○鄉○○路○段○○○號合法建築物部分，補償金額計419,950元，系爭594地號合法建築物部分之實際拆除重建面積共計4.3平方公尺（騎樓部分4.3×0.5＝
2.15平方公尺、2樓部分4.3×0.5＝2.15平方公尺），換算被告給與原告拆遷補償每平方公尺費用共97,662元，亦高於95年度花蓮縣建築物總工程費單價參考表列加強磚造每平方公尺11,000元，將近9倍之多，堪認原告之請求並無理由。
（六）原告為本縣縣民，應依地方制度法第17條第1款規定負遵守自治法規之義務，並無不受自治條例規範、優於其他縣民之權利可資主張，又系爭補償查估點值既屬縣立法機關依地方制度法第28條規定合議制定，即屬地方立法權形成之自由，被告且應依同法第25條規定全力執行依法負其責任，不得因個別縣民任意主張而毀棄自治條例。該立法權之行使及形成自由，尚非行政權或司法權所能逕自否定，又歷年司法院大法官會議作成著例所在多有，舉其要者為釋字第613號、611號、590號、587號解釋闡明肯定。
（七）並聲明：原告之訴駁回。
參、本院得心證之理由：
一、程序事項：
（一）按「依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。」、「賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。」，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項分別定有明文。經查：
原告本件損害賠償之請求，業於96年6月26日以書面向被告提出，經被告於96年8月16日，以96法賠字第3號案件拒絕賠償之事實，有原告提出之請求書及拒絕賠償理由書各乙份在卷可稽（見本院卷第23頁至第28頁），堪認原告提起本件訴訟符合「賠償請求先行主義」，其起訴程序合法，合先敘明。
（二）按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第3款定有明文。本件原告起訴時，訴之聲明係請求被告給付1,005,940元，嗣於96年11月29日言詞辯論期日減縮訴之聲明為750,992元，復於97年1月8日言詞辯論期日減縮訴之聲明為450,595元，核與前開條文所述情形相符，自應准許。
二、實體事項：
（一）本件協議兩造簡化爭點，並整理不爭執事項及爭點如下：
１、不爭執事項：⑴被告於93年10月29日發函公告徵收原告所有的花蓮縣
○○鄉○○路○段○○○ 號、594號部分建物，於96年6月間查估完畢。
⑵原告因本件徵收，已從被告處領取1,720,507元。
⑶「花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償自治條例
」第16條規定，每年1月1日應按當年物價總指數調整合法建築物構造物及裝修物的價格點值，並公告之。
２、本件爭點為：⑴原告有無依據「花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷
補償自治條例」第16條，主張被告應該檢討價格點值的公法上權利。
⑵被告以每評點9.1元的基準補償原告的建物，是否有未按當年物價總指數調整的不作為故意或過失責任。
⑶若被告確實有未按當年物價總指數調整的不作為故意或過失責任，原告是否受損害。
（二）茲先就原告遲誤訴願期間，是否仍得依國家賠償法提起本訴？原告是否應以行政程序提起救濟，而非向本院提起救濟論之：
１、訴願之目的，在使原行政處分受到變更或撤銷，而損害賠償訴訟之目的，則在填補事實上已發生之損害，且普通法院不受行政機關法律見解及意思決定之拘束，得對原行政處分違法與否、有無構成國家賠償責任要件，再加審理認定，自不得僅因訴願期間之遲誤，剝奪原告請求損害賠償之權利。
２、原告依國家賠償法第2條第2項請求被告賠償其損害，而國家賠償性質上雖屬公法上之損害賠償，然依據國家賠償法第12條規定，則屬普通法院管轄。故國家賠償事件在現行法採雙軌制（即行政訴訟由行政法院管轄審理，民、刑事訴訟由普通法院管轄審理）下，被害人除於提起行政訴訟時得合併請求損害賠償外（行政訴訟法第7條），自應依國家賠償法第11條第1項之規定，向普通法院提起損害賠償之訴，依民事訴訟途徑解決，故被告認原告應以行政程序而非向本院請求救濟，顯有誤會。
（三）次就原告有無依據「花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償自治條例」第16條，主張被告應該檢討價格點值的公法上權利論之：按「倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」，此有司法院大法官第469號解釋可資參照，是以原告有無前揭公法上請求權，自應探求「花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償自治條例」第16條，是否有特定保護被徵收人之立法目的。經查，上開條文第16條第1項規定：「前條合法建築物構造物及裝修物價格點值，以81年2月份臺灣省物價統計月報公佈之臺灣省營造工程物價指數之總指數為基數為每一評點以新臺幣9.1元為基準，每年1月1日按當年物價總指數調整並公告之。」，該條文制定之目的，即在於要求花蓮縣政府辦理興建公共工程用地範圍內，各種拆遷物之補償及救濟作業時，能有明確、劃一、符合當時物價之補償基準，以增進公共利益，並保障私人財產，故該條例並非僅在授與自治機關推行公共事務之權限，其目的亦在保護特定人民（即被拆遷人）之財產法益，故原告自有主張被告應依「花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償自治條例」第16條第1項，檢討價格點值的公法上權利。
（四）再就被告以每評點9.1元的基準補償原告的建物，是否有未按當年物價總指數調整的不作為故意或過失？原告是否受有損害論之：
１、原告雖主張被告所屬部門工務局建築管理課，未依其執掌，每年開會調整補償之基準金額，以致侵害原告權利，並提出被告執掌明細表乙紙為證（見本院卷第186頁），惟被告抗辯其於92年間業循內部程序檢討，咸認依「花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償自治條例」相關規定查估建物「價格點值」所得出之補償費，平行比較各直轄市及縣（市）政府之查估基準及點值總合結果，該自治條例公告點值仍屬偏高，該期間並未調整亦屬適當，故未調整，被告並無怠於執行職務之情形，並提出內部簽呈乙份為證（見本院卷第87頁至第91頁）。
經查，花蓮縣政府城鄉發展局就此所簽意見為：「....
二、參考其他縣市現有評點基數，屏東縣政府為8.1元（92年度依據91年7月份臺灣省物價統計月報公布之臺灣省營造工程物價指數之總指數訂定），臺北縣政府為
9.2元（88年度依據87年7月份臺灣省物價統計月報公布之臺灣省營造工程物價指數之總指數訂定），本縣現有評點基數在各縣市比較下仍屬偏高數值（所依據82年2月之指數，係抄錄原「花蓮縣興建公共設施拆遷建築物補償辦法」內容，實質已於本條例訂定時配合修正調整）。三、以現行查估結果計算，查估金額平均高於民間造價成本，若調整評點單價，對查估基準點數亦應一併參照市場行情予以合理調整，結果將降低查估總價。..。」，花蓮縣政府地政局就此所簽意見為：「說明：... 二、本案經簽會權責單位城鄉發展局查復，本縣現有評點基數在各縣市比較下仍屬偏高數值。以現行查估結果計算，查估金額平均高於民間造價成本，若調整評點單價，對查估基準點數亦應一併參照市場行情予以合理調整，結果將降低查估總價。且本縣查估標準及方式行之有年，倘有修正必要仍應參考各方意見及縣內（在地）專家學者意見，再行研議為宜。擬辦：本案既經權責單位查復，本縣現有評點基數在各縣市比較下仍屬偏高數值，且已行之有年，為維護被徵收民眾之權益及查估標準一致，仍擬維持現行之補償標準。」，此有簽呈二紙在卷可參（見本院卷第88頁至第89頁），顯見「花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償自治條例」關於建築物構造物及裝修物之價格點值是否合於時宜乙事，被告內部相關權責機關已於92年年底以簽呈之方式加以檢討，最終達成維持現行補償標準之決議。
２、此外，「花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償自治條例」於91年立法時，花蓮縣議會仍決議91年採用81年2月份臺灣省物價統計月報公佈之臺灣省營造工程物價指數之總指數為基數，顯見花蓮縣議會於決議當時，並非僅憑營造工程物價指數表（見本院卷第19頁至第22頁）為判別該年度建築物構造物及裝修物價格點值之唯一依據，故被告抗辯該自治條例於91年立法時，立法及行政機關就建物徵收補償費查估基準各項目、評點及點值計算，是輔以平行比較各直轄市及縣（市）政府之查估基準及點值總和結果，認以81年2月份臺灣省物價統計月報公佈之臺灣省營造工程物價指數之總指數為適當乙節，尚非無據。故建築物構造物及裝修物價格點值之基準既為地方自治事項，且由「花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償自治條例」第16條第1項授權被告於每年1月1日按當年物價總指數加以檢討，被告自有逐年檢討之義務，而本件被告既依據上開簽呈內容確實加以檢討，且決議維持現行補償標準，自難認被告有何違反不作為之義務，更難認原告因此受有損害。
（五）「按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」，國家賠償法第2條2項訂有明文，故凡符合１、凡制定法律之規範係為保障人民生命、身體及財產等法益，非僅屬賦予推行公共政策之權限者；２、法律對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定，且並未賦予作為或不作為之裁量餘地；３、該管機關公務員怠於執行職務行使公權力，具有違法性、歸責性及相當因果關係；４、致特定人之自由或權利遭受損害等要件，始有不作為之國家賠償責任。查本件被告並無怠於執行職務行使公權力，亦無致原告之權利遭受損害，自難認被告有何國家賠償責任。
三、從而，原告依國家賠償法第2條第2項之規定，訴請被告應賠償450,595元，為無理由，應予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所舉未經援用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不一一論述，併此敘明。
據上論結，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 1 月 25 日
臺灣花蓮地方法院民事庭
法 官 鄭光婷上列為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須附繕本)。
中 華 民 國 97 年 1 月 25 日
法院書記官 蔡芬芳