臺灣花蓮地方法院民事判決 96年度訴字第220號原 告 乙○○訴訟代理人 林政雄律師複代理人 籃健銘律師被 告 花蓮縣花蓮市公所法定代理人 丙○○訴訟代理人 己○○
甲○○被 告 花蓮縣政府法定代理人 戊○○訴訟代理人 丁○○上列當事人間請求給付補償費事件，本院於民國97年5月21日言詞辯論終結，判決如下：
主 文被告花蓮縣花蓮市公所應給付原告新台幣柒佰壹拾參萬玖仟玖佰肆拾元，及自民國81年8月21日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告花蓮縣花蓮市公所負擔。
本判決於原告以新台幣貳佰參拾柒萬元供擔保後得假執行，但被告花蓮縣花蓮市公所如以新台幣柒佰壹拾參萬玖仟玖佰肆拾元為原告預供擔保後，得免為假執行。
事實及理由
一、原告主張：㈠原告與財政部國有財產局台灣北區辦事處花蓮分處（下稱國
有財產局）於民國71年間就坐落花蓮縣花蓮市○○段135地號國有土地（租用面積0.3810公頃）（下稱系爭土地），簽訂國有耕地租賃契約書，約定租賃期間自72年1月1日起至77年12月31日止，租約到期前又簽約續約6年，租賃期間由78年1月1日起至83年12月31日止（下稱系爭租賃契約）。被告花蓮縣花蓮市公所（下稱花蓮市公所）於80年4月間為第一期公設保留地徵收而興辦「都市計畫Ⅰ-2（二）廣場、停車場、道路工程需要」，申請無償撥用當時原告所承租之系爭土地，於81年7月6日核准撥用，並於81年7月30日完成撥用登記，變更管理機關由國有財產局處改為花蓮市公所，花蓮市公所為無償撥用之需地機關。
㈡系爭土地核准撥用之時點係於81年間，依當時之土地公告現
值為每平方公尺新台幣（下同）5,622元，原告租用面積為
0.3810公頃（即3810平方公尺），而系爭土地無償撥用用以興建「都市計畫Ⅰ-2（二）廣場、停車場、道路工程」，依平均地權條例第11條規定，花蓮市公所自應給付相當之補償費予原告。
㈢國有財產局出租系爭土地非處分行為，且出租係屬避免資產
閒置，善用國家資原之國家營利行為，亦無違反其事業目的，系爭租賃契約自無違反國有財產法之規定。平均地權條例第11條係針對公有出租耕地之特別規定，屬國有財產法第44條規定之「其他法律」，且原告並非向出租機關請求補償金，花蓮市公所（即需地機關）應於終止系爭租約時，依法給付承租人相當之補償金。花蓮市公所主要係因財政困難，遲未為本件補償，其對本件補償之適法性似無疑義。原告雖於81年8月20日起即多次行文催討，然並未興訟，遲至今日迫於無奈始為起訴，業已體恤花蓮市公所財政窘境。
㈣系爭土地係於81年7月6日經核准無償撥用予需地機關花蓮市
公所，故系爭土地是否為平均地權條例之「耕地」，自應以本件無償撥用當時之法規、司法判決為據。參酌最高法院71年台上字第3055號判決、63年台上字第1529號判例意旨，所謂耕地，係指現供耕作之土地而言，與土地之地目無關。農業發展條例（即75年1月6日所修正）第3條第11款「耕地：
指農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目土地。」系爭土地地目「旱」，由原告自任耕作，種植農作物（甘薯）、供農用之土地，而農地與公共設施用地之概念並無衝突，系爭土地雖為公共設施用地，亦屬農地，且作為耕作使用，則其於無償撥用時為平均地權條例第11條之「耕地」無疑。
㈤原告自81年8月20日起迭向被告請求上開補償費，然被告均
一再推諉搪塞，置之不理，原告不得已提起本訴。依系爭土地81年度公告土地現值3分之1計算，需地機關即花蓮市公所應付之補償費用為7,139,940元（3810平方公尺×5622元×1/3＝0000000元），爰請求如先位聲明。如鈞院認花蓮市公所非需地機關，則依花蓮市公所91年3月13日函覆原告之說明「旨揭土地（民心段135號），經花蓮縣政府91年元月9日
90 府字第140903號函公告實施『變更花蓮市都市計畫第2次通盤檢討』原廣場停車場用地已變更為部○住○區○道路用地。」而認系爭土地無償撥用之需地機關為被告花蓮縣政府（下稱花蓮縣政府），則依備位聲明請求花蓮縣政府應給付上述補償費。原告迭向被告請求迄今已近15年，再延滯恐有罹於時效之虞，若謂原告僅得提起先位之訴，必待先位之訴受敗訴判決確定後，始許就預備聲明部分另行起訴，恐將使原告蒙受偌大損害。
㈥爰依平均地權條例第11條、該條例施行細則第9條第2項規定請求。並聲明：
⒈先位聲明：花蓮市公所應給付原告7,139,940元，及自81年8
月21日起至清償日止，按年息百分之五之利息。原告願供擔保請准宣告假執行。
⒉備位聲明：花蓮縣政府應給付原告7,139,940元，及自81年8
月21日起至清償日止，按年息百分之五之利息。原告願供擔保請准宣告假執行。
二、花蓮市公所則以：㈠依國有財產法第28條規定，主管機關或管理機關對於公用財
產不得為任何處分或擅為利益。國有財產局明知系爭土地為公共設施保留地，卻作耕地出租予原告。系爭土地自56年為縣有地時，即為公共設施用地，65年國有財產局接管時，亦為公共設施用地，並非平均地權條例第11條之耕地。原告與國有財產局間所訂租賃契約與國有財產法第44條規定相左，系爭租賃契約約定「都市計畫公共設施開闢時，應隨時終止租約，承租人不得向出租機關請求任何補償。」故系爭租賃契約於終止時，原告不得請求補償。
㈡花蓮市公所係依土地法第26條之規定呈請行政院核准無償撥
用系爭土地，既係無償撥用，花蓮市公所即無需支付任何價金，原告自無權請求補償金。系爭土地為公共設施用地，不符農業發展條例第3條第11項所定「耕地」之要件，原告援引之最高法院判例及相關解釋函與本件事實並不相同，且已經廢止使用。
㈢本件從撥用中（81年）花蓮縣政府即辦理公告第2次通盤檢
討，迄91年1月9日90府都字第140903號函公告實施「變更花蓮市都市計畫第2次通盤檢討」案，原廣停用地已部分變更○住○區○道路用地。本案細部計畫並未完成土地分割，花蓮市公所遂不得開闢停車及道路，部分住宅用地必須撤撥，以有償撥用始得使用。本件因國有財產局瑕疵出租，及花蓮縣政府變更都市計畫造成花蓮市公所無法使用，惟目前花蓮市公所財政困難，無法因國有財產局瑕疵出租為補償等語置辯。並聲明：原告之訴駁回。
三、花蓮縣政府則以：㈠系爭土地位於花蓮美崙新市區都市計畫，該都市計畫於56年
公布實施時，系爭土地即被劃定「交通機關用地」，嗣後花蓮縣政府以77年4月12日府建劃字第29616號發布實施之花蓮（舊市都區、西部地區、美崙地區、國慶地區）都市計畫（第一次通盤檢討）案中，將系爭土地原係花蓮都市計畫第一次通盤檢討變更明細表內編號34、變更位置「⑴市Ⅱ-七⑵廣（停）Ⅰ-八、Ⅰ-九⑶工Ⅰ-三、Ⅰ-四」，將內容原「市場、綠地、交通機關用地、公園」變更為「廣場兼停車場、廣場兼停車場、機關（職訓中心）、廣場兼停車場」，其變更理由為配合未來發展需要，兼補足計畫區內停車場面積之不足。
㈡系爭土地自56年發布實施迄77年發布實施第一次通盤檢討案
，由原「交通機關用地」變更為「廣停用地」，惟均屬都市計畫法之公共設施用地，花蓮市公所方於81年間向國有財產局辦理撥用。另花蓮縣政府於91年1月9日府旅都字第140905號發布實施「變更花蓮都市計畫（第二次通盤檢討）案」，變更內容明細表編第24號將原「廣、停用地（含系爭土地）」變更為「住宅區、學校用地、道路用地」，其變更理由為配合原住民拆遷安置及公共工程拆遷安置計畫需要，彌補文小用地之不足，但附帶條件為須另行擬定細部計畫，並俟細部計畫完成法定程序發布實施後始得發照建築，該細部計畫並應於本次通盤檢討案發布時起兩年內完成法定程序，否則依程序變更恢復原計畫。系爭土地管理機關為花蓮市公所，該所遂於95年間辦理規劃華東部落城鄉新風貌設計。系爭土地係經都市計畫劃定為廣停用地，依花蓮縣政府78年間執行行政院頒「加速都市計畫公共設施保留地取得計畫」規定，有關花蓮市之8公尺以上計畫道路、停車場等公共設施用地需地機關均為花蓮市公所。
㈢內政部75年9月10以台內營字第430252號函略為：「花蓮市
公所建議縣政府擬定之美崙新市區都市計畫，授權市公所合併其他地區一併檢討辦理乙節，礙於現行都市計畫定期通盤檢討實施辦法之規定，仍請依照本部75年5月22日（75）台內營字第397853號函，由花蓮縣政府辦理為宜」。是花蓮都市計畫部分雖由縣政府辦理擬定，惟需地機關應為花蓮市公所，原告主張系爭土地之需地機關為花蓮縣政府與事實不符，請依法駁回。
㈣依國有財產法第34條、第35條及第39條規定及國有財產局89
年9月21日台財局接管字第8900025659號函示可知，機關經管之國有公用不動產，倘經檢討不需繼續公用，且原屬非公用財產經撥用為公用者，嗣後變更原定用途時，依法應由財政部呈請行政院撤銷撥用後為收回之，改由國有財產局接管。同前所述，系爭土地原為都市計畫公共設施用地，81年間由花蓮市公所申請辦理無償撥用，嗣因93年都市計畫變更為非公共設施用地，則依前開國有財產法及函示規定，因系爭土地由公用財產變更為非公用財產，於撤銷撥用後係交予國有財產局接管。故原告以系爭土地已變更都市計畫為由，認本府為需地機關，而列為備位被告，實不足取等語資為抗辯。並聲明：原告之訴及假執行之聲請均駁回；願供擔保請准宣告免為假執行。
四、按訴之預備合併，有客觀預備合併與主觀預備合併之分，主觀預備合併並有原告多數（共同原告對於同一被告為預備之合併）與被告多數（同一原告對於共同被告為預備之合併）之類型，其在學說及實務上，固因具體個案之不同，各按其性質而持肯定說與否定說互見。惟其中原告多數的主觀預備合併之訴，如先、備位原告之主張在實質上、經濟上具有同一性（非處於對立之地位），並得因任一原告勝訴而達訴訟之目的，或在無礙於對造防禦而生訴訟不安定或在對造甘受此「攻防對象擴散」之不利益情形時，為求訴訟之經濟、防止裁判矛盾、發見真實、擴大解決紛爭、避免訴訟延滯及程序法上之紛爭一次解決，並從訴訟為集團之現象暨主觀預備合併本質上乃法院就原告先、備位之訴定其審判順序及基於辯論主義之精神以觀，自非不得合併提起（最高法院94年度台上字第283號判決意旨可參）。本件原告起訴以先位聲明向花蓮市公所，備位聲明對花蓮縣政府為請求，即屬主觀預備合併，本院審酌上開判決意旨，認原告先、備位之主張在實質上、經濟上具有同一性，並無礙被告防禦，且被告就此種訴訟型態並無意見，為求訴訟經濟，及紛爭一次解決，認本件主觀訴之合併，應予准許。
五、兩造不爭執之事實：㈠原告與國有財產局就系爭土地，先後簽訂國有耕地租賃契約
書兩份，約定租賃期間自72年1月1日起至77年12月31日止、78年1月1日起至83年12月31日止。原告所提國有耕地租賃契約書為真正（本院卷11、12頁）。
㈡系爭土地經無償撥用之時間為81年7月6日，於81年7月30日登記完畢。
㈢系爭土地於81年7月之公告現值為每平方公尺5,622元。原告所提地價第二類謄本為真正（本院卷66頁）。
㈣原告曾於80年8月20日提出陳情書予被告，向被告請求補償。
㈤兩造所提文書資料形式上均為真正。
六、得心證之理由：本件兩造所爭執之處，應在於：㈠系爭土地是否為平均地權條例所規定之耕地？（應由原告舉證證明）。
㈡系爭土地於81年7月6日經核准無償撥用時，需地機關為花蓮
市公所或花蓮縣政府？㈢原告依平均地權條例第11條第3項規定向花蓮市公所（備位
聲明則向花蓮縣政府請求）請求依系爭土地於81年度公告現值三分之一計算，給付補償費7,139,940元，及自81年8月21日起至清償日止之法定利息，是否有理？㈣花蓮市公所以下辯詞是否有理？⒈國有財產局明知系爭土地為公共設施保留地，卻作為耕地出租，違反國有財產法第28條規定。
⒉原告與國有財產局間之租賃契約約定「系爭土地都市計畫公
共設施開闢時，應隨時終止租約，承租人不得向出租機關請求任何補償」，故原告不得請求補償。
⒊依國有財產法第44條規定，補償之標準由財政部核定之。
⒋本件因國有財產局瑕疵出租，及花蓮縣政府變更都市計畫造
成花蓮市公所無法使用系爭土地，且花蓮市公所財政困難，無法補償。
㈤如原告先位聲明無理由，被告花蓮縣政府則辯稱其非系爭土
地無償撥用時之需地機關，原告不得向其請求補償，是否有理？茲審酌如下。
七、按81年間之平均地權條例及其施行細則中均未設有明文規定「耕地」之定義，故農業發展條例89年1月26日修正公布施行，明定「耕地」之定義前，實務執行上係參照土地法第
106 條規定，以供農、漁、牧使用之農地辦理；另行政院67年4 月13日台67內字第3117號函釋：「平均地權條例第11條所稱之耕地，應以已按耕地放租之土地為範圍，而不宜以田、旱地目土地為限」等情，有內政部97年4月24日函及所附資料可參（本院卷133至134之1頁）。參酌系爭土地於81年7月6日無償撥用時有效之最高法院63年度台上字第1529號判例意旨，謂「耕地租用，除漁牧外，係指租耕他人之農地（田地、旱地）或雖非農地，而其租用目的係種植稻、麥、甘蔗、蕃薯、茶、桑等一般農作物之土地而言。」本件系爭租賃契約明白揭示為「國有耕地租賃契約書」，其中第1條及第7條約定，原告租用系爭土地種植甘薯，並須自任耕作，可見系爭土地於無償撥用完成前後，符合平均地權條例之「耕地」定義，自不因其經都市計畫編為公共設施保留地及法規嗣後變更而異其認定。
八、系爭土地雖經花蓮縣政府於77年間發布實施之花蓮都市計畫（第一次通盤檢討）案中，由原先「市場、綠地、交通機關用地、公園」變更為「廣場兼停車場、廣場兼停車場、機關（職訓中心）、廣場兼停車場」，然依土地登記簿謄本（本院卷13頁）記載，系爭土地於81年7月30日無償撥用，管理機關由國有財產局變更為花蓮市公所，基於管用合一之原則，系爭土地撥用後之相關利用即應由花蓮市公所為之，是系爭土地無償撥用之需地機關為花蓮市公所，應堪認定。
九、按依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。平均地權條例第11條定有明文。該條例施行細則第9條第2項並規定：公有出租耕地依法撥用時，依本條例第11條第3項規定，應按核准撥用當期公告土地現值之三分之一，補償承租人。原告所承租之系爭土地確為平均地權條例所定之「耕地」，則依該條例第11條之規定，需地機關花蓮市公所應給付補償費予原告。花蓮市公所固以前詞置辯，惟查：⒈國有財產法第28條雖規定「主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。但其收益不違背其事業目的或原定用途者，不在此限。」然國有財產局就系爭土地與原告簽定租賃契約，並非處分公用財產之行為，系爭土地雖經劃定為公共設施保留地，惟在無擬定利用之計畫前，管理機關依前開規定亦得為收益之行為，花蓮市公所僅空言抗辯國有財產局就該出租之決定有瑕疵，然並未說明究有何違背事業目的或違反原定用途之情形，其所辯即無可取。⒉系爭租賃契約第18條第3項固約定：都市計畫公共設施開闢時，應隨時終止契約，承租人不得向出租機關請求任何補償，然前開契約之當事人為國有財產局及原告，基於債之相對性效力，並不及於花蓮市公所，花蓮市公所引之為抗辯洵無可採。⒊系爭土地既已於81年7月30完成無償撥用之行為，原告於無償撥用行為完成時，即依首揭相關條文取得補償金請求權，縱花蓮縣政府嗣後變更都市計畫致系爭土地之使用用途變更，亦不影響原告依法所得請求之權利。故花蓮市公所前述辯詞，均不可採。
十、系爭土地於無償撥用時當期（81年7月）公告現值為每平方公尺5,622元，有地價謄本可參（本院卷66頁），原告承租之土地面積為3,810平方公尺，依據前述說明，花蓮市公所應補償原告之金額為7,139,940元（3810×5622×1/3＝0000000），原告於81年8月20日即向花蓮市公所請求補償金，有陳情書在卷足憑（本院卷15頁），故原告請求花蓮市公所給付自81年8月21日起至清償日止，按年息百分之五計算之遲延利息，洵屬有據。
十一、從而，原告依平均地權條例第11條、該條例施行細則第9條第2項規定請求花蓮市公所給付7,139,940元，及自81年8月21日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，為有理由，應予准許。原告先位之訴既經准許，備位之訴部分本院即毋庸審酌。原告陳明願供擔保以代釋明請准宣告假執行，經核並無不合，爰酌定相當擔保金額准許之，並依職權為花蓮市公所得預供擔保免為假執行之諭知。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，均無礙勝負判斷，爰不一一論列，附此敘明。
十二、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 97 年 6 月 9 日
臺灣花蓮地方法院民事庭
法 官 楊碧惠以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達20日內補提上訴理由書(須附繕本)。
中 華 民 國 97 年 6 月 11 日
法院書記官 紀龍年