臺灣花蓮地方法院民事判決 98年度訴字第109號原 告 甲○○訴訟代理人 張秉正律師被 告 財政部國有財產局台灣北區辦事處花蓮分處法定代理人 乙○○訴訟代理人 謝志嘉律師複代理人 俞建界律師上列當事人間請求確認租賃關係存在事件，本院於民國98年8月19日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：㈠原告與被告於民國97年間就坐落花蓮縣○○鄉○○○段3地
號（地目林，面積5.184公頃、持分全部）及同段4地號土地（地目林，面積14.838公頃、持分全部，下稱系爭土地）簽訂國有土地（造林）租賃契約書，期間自97年5月12日起至104年12月31日止，造林樹種為松木、茄苳、楓香，然被告卻於租賃期限尚未屆滿前之97年9月3日函知原告終止租賃契約。惟原告認被告終止契約之意思表示，並未符合兩造間租賃契約之約定，兩造間之租賃關係當仍存在，是原告自有受確認判決之法律上利益，得提起本件確認之訴。
㈡被告若認兩造間之租賃關係業已不存在，自應就何以兩造間
之租賃關係不存在之事實，即租賃法律關係變更或消滅所須具備之特別要件負舉證之責。原告向被告承租系爭土地，雙方約明應由原告造林，原告已承租系爭土地多年，並均依約造林。惟被告人員卻於97年6月間於未通知原告之情形下，自行前往系爭土地勘查，並以97年6月24日函知原告稱造林地經勘查果，地上除種植少數杉木、楓香、茄苳等造林樹種外，大部分已種植南瓜使用，請原告97年7月23日前清除作物後造林，否則即依租約約定收回土地。依行政程序法第1、7、8、9、39、42條規定，被告實施系爭土地之勘查，應先行通知原告會同勘查，否則如何確認被告實施勘查之地點、界址有無錯誤？又即令勘查界址、範圍並無錯誤，然是否確有變更原使用狀況？若勘查已有變更現狀之情，該變更係本於人為抑或天災所致？又若為人為係承租人所為抑或遭第三人侵害所致？原告突接獲被告上開函文，至感驚訝莫名，被告未事前知會原告及會同原告檢驗系爭土地之現況，即自行發函通知原告改正，被告之行政行為業已違反上開行政程序法之規定。
㈢系爭土地因地形、氣候關係，於每年4至10月間極易發生旱
災，原告所種植之林木也因旱災、氣候之關係導致部分林木枯死。原告在乾旱期間於系爭部分土地上種植短期作物南瓜（約2至3月），其目的係為涵養土地之水分，有利於水土保持，蓋南瓜屬爬藤類植物，其葉面大，在地面上匍爬可遮蔽時值夏季烈日直射地面所造成之土壤水分蒸發，使原告所種植之林木得以吸收水分，進而對系爭土地及整體生態環境達到保護之效果，原告種植南瓜，絕非為收成之目的，系爭土地所在位置屬偏遠之山區，就經濟效益而言，亦無可能於該地點種植非高價之作物而達販賣目的，是被告誤認南瓜種植之目的，誠屬誤會。原告曾於97年7月4日以陳情函並附有原告所種植之林木遭旱災致枯死之照片，及原告於系爭土地上所種植，用以補植遭旱災、颱風等枯死林木之楓香苗木等照片供被告機關審核。
㈣惟被告仍未理會原告上開陳情函所述內容，並會同原告共赴
現場勘查，仍於97年7月18日函知原告，令原告立即清除南瓜作物。原告於97年7月28日函復被告表示，因颱風關係請俟颱風過後再行辦理。後於颱風過後，原告至現場清除南瓜時，發現因颱風致系爭土地上之南瓜均已毀壞，原告並於97年8月11日就上情以申請函函告被告，並檢附南瓜經毀壞之照片4張供被告機關審核，原告於上開申請函中並陳述，因夏季絕非移植、種植林木之時間，蓋移植林木之枯死率極高，此為種植林木專業人士眾所周知之事，而原告本即於系爭土地上培育苗木數千棵，藉以補植因氣候、病蟲害等因素致枯死之林木。是原告申請被告准予至年底即11至12月間適合造林之期間，再將原種植於系爭土地上之苗木，移至枯死林木之區域藉以補植。
㈤被告並不理會原告上開所陳，或會同原告再至現場勘查，仍
執意於97年9月3日函知原告終止系爭租賃契約，惟被告所屬人員違反行政程序法之規定在前，會勘時並未查明（林木）是否有自然死亡，而造成存活率不足？且應僅勘查系爭土地之一小部分，勘查時是否有界址錯誤而勘查錯誤之情，不可而知。（事實上，被告人員勘查之地點究竟是否為被告承租之系爭土地不得而知，此勘查之照片及結果應由被告舉證證明），被告完全無視原告於系爭土地內確實種植許多桂竹、杉木、茄苳樹及光臘樹等造林木，並有苗圃植栽上千棵。種植南瓜之目的係作為肥料並可涵養水源，且僅一小部分土地，復未考慮7、8月份非造林季節，要求原告於97年7月18日前完成造林，屬未考量植木之專業知識下所為要求。原告接獲上開終止契約之通知後，甚為訝異無助，而向立法委員廖國棟提出陳情，後經廖國棟立法委員指派特別助理，並會同原告、被告代表人乙○○、股長陳靜瑤及顧揚名於97年9月12日前往現場勘查，系爭土地上之南瓜確實已清除完畢，被告代表人員並表示，承租人確實已將南瓜清除，是否終止契約關係，仍需相關單位或上級機關認定之。故被告所屬人員亦承認南瓜已清除完畢，且不認為兩造間之租賃關係業已終止，雙方之租賃關係當屬存在。況原告並無違反雙方租賃契約之情形，被告或因未具造林方面之專業知識，致誤認原告違反租約。原告於適合植林之季節即刻進行補植，並於97年12月8日函知被告，請派員實地勘查。惟仍經被告於98年2月16日函知原告系爭土地不再辦理出租作業。原告為釐雙方爭議，再於98年2月23日以存證信函函請被告釋示，被告依雙方合約，並無任何得終止租約情形，然被告卻執意終止，並以98年3月6日函，定於98年3月17日進行點交作業。
㈥本件承租土地自始即為原告所開墾、造林，但因當時尚未有
獎勵造林之規定，故本件並未適用獎勵造林辦法。惟依獎勵輔導造林辦法第2、9、10、11條規定，造林只要林木成活數達百分之七十以上；自造林第七年起，每年造林成活率得扣除自然枯死率百分之二，即可依規定申請獎勵金。被告未會同承租人檢測系爭土地，亦未檢測林木存活率，即行終止租約，被告所為似與國有林事業區出租造林管理要點第3點終止租約之規定不符。
㈦本件承租契約（應屬兩造間就造林之合作契約，原告就造林
利益分收率為百分之99，被告為百分之1，雙方應基於平等之地位論就合作契約，被告不得基於行政高權而使原告立於不利之地位而得隨時任意終止契約）於97年5月間訂定，訂定前雙方並至現場履勘，被告卻於隔月即97年6月認定原告有違法使用、造林不足之情，依被告所主張之違規使用－種植南瓜，然南瓜生長期需2至3個月，而97年5月間訂立契約前，被告方至現場履勘，該南瓜生長情形，想必亦經被告認同而並未違約，又被告稱現場造林不足，然才短短一個月，絕無可能發生林木大量死亡之情，況被告履勘時並未清點現場林木數目，是被告未能舉證原告有任何違反系爭租賃契約約定情事，卻對原告終止租賃契約。系爭契約並未明示何謂違規使用，即令有違規使用，但因本件非單純租賃契約，被告依其意思即得終止契約也違反民法第247條之1規定。㈧原告並未違反租約，縱令被告表示終止雙方租賃契約，惟被
告並未會同原告檢視租賃標的，亦未遵從行政程序法規定，況原告並未變更原種植情況，被告之終止契約行為，自屬不符法律暨雙方契約規定。爰依民事訴訟法第247條規定提起確認之訴。並聲明：確認兩造間就系爭土地自97年5月12日起至104年12月31日止之租賃關係存在。
二、被告則以：㈠原告並不否認兩造間就系爭土地所訂立之租賃契約，業於97
年9月3日經被告發函終止在案，則兩造間前揭租賃契約業經終止而消滅，其法律關係之存否並無不明確之處，原告自不得就該法律關係之存否提起確認之訴。原告係請求確認兩造間之租賃關係存在，並非確認兩造間之租賃關係不存在，屬積極確認之訴，依舉證責任分配原則，自應由原告就主張之法律關係發生所需具備之特別要件，負舉證之責任，即原告應就本件業經終止之租賃關係何以存在之事實，舉證證明。㈡依兩造間租賃契約第七條其他約定事項第㈣㈥項、第項第
5款、第項及第八條特約事項㈢約定，租賃土地，限於造林之用，承租人不得以任何理由變更使用。承租人應照造林計畫所定期限完成造林作業，善盡保護撫育義務。承租人違背本租約約定時，出租機關得終止租約。租約終止時，承租人應交還土地，地上尚未砍伐林木，歸出租機關所有，除法令另有規定外，承租人不得向出租機關要求任何補償。又承租土地，係以林業經營方式造林使用，無擅自變更使用及施行嫁接改良品種情事，如有虛偽不實，願負法律責任，並願意無條件接受出租機關隨時終止租賃契約，交還土地，絕無異議。系爭契約既明訂承租土地，限於造林使用，則原告在系爭土地上種植南瓜等爬藤植物，自屬違規行為，被告先後通知原告限期清除該違規之作物，原告均置之不理，被告依租約約定行使終止權，並無不當。不論原告種植南瓜之目的，是否係為涵養土地之水分，以利水土之保持，或係為採收、販賣得利為目的，均屬違反限於造林使用之約定方法，且經被告限期改正，而仍繼續為之，依民法第438條第2項之規定，被告亦得終止契約。
㈢東部地區適於造林之季節，固為每年11月至翌年3月，但原
告之違規行為，係在承租土地上種植南瓜等爬藤類植物，而被告於97年6月24日函通知原告限期於97年7月23日前清除該等作物後造林，嗣經原告於97年7月4日陳情，稱該區域於4至10月間易發生旱害，請求准予展延至適合造林季節，再行清除南瓜及造林等語，被告於97年7月18日再函知原告限期於97年7月31日前將該等農作物清除，再憑續辦造林申請案，是被告通知原告改正者係其在承租地上種植南瓜之違規行為，亦即通告原告限期清除違規作物，與該地區何時適於造林無關，原告企圖以被告通知伊限期清除違規作物之時機不適宜造林為藉口，故意拖延清除違規作物之期限，自非正途，被告於催告期滿後行使終止權，自屬合法。
㈣本件終止契約之函件係97年9月3日發文，依民法第263條規
定，契約關係自終止時起歸於消滅。原告主張接獲被告終止契約之通知後，曾向立法委員廖國棟提出陳情，後於97年9月12日前往現場勘查，系爭土地上南瓜確實已清除完畢，亦表示是否終止契約關係仍需相關單位或上級機關認定等情，縱屬實情，亦係在本件租賃契約合法終止之後，自無法回復原契約之效力。
㈤官署依據法令管理國有財產，雖係基於公法為國家處理公務
，但其與人民間就該項國有財產發生之租賃關係，仍屬私法上之契約關係，雙方立於平等地位，同受私法之支配，因而行政官署關係私經濟之行為，非公法上之行政行為，自不受行政程序法有關規定之拘束，故原告祇須有違背系爭租約約定之行為時，被告即得依法終止租約，並不因被告私經濟之行為是否合乎行政程序法之規定，而有所不同。兩造就系爭土地之租賃關係，自終止之時起即屬不存在，原告主張存在，且無法舉證以實其說，自應為其敗訴之判決等語資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執之事實：㈠兩造所提出之文書資料、照片形式上均為真正。
㈡兩造曾於97年5月間就系爭土地簽訂國有土地（造林）租賃契約書，期間自97年5月12日起至104年12月31日止。
四、得心證之理由：本件兩造所爭執之處，應在於：㈠原告是否有違反租賃契約之行為或事實？㈡被告於97年9月3日函告原告終止租賃契約是否合法？茲審酌如下。
五、本院之判斷：㈠按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，民事訴訟法第247條第1項前段定有明文。
所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存否不明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言（最高法院52年台上字第1240號、52年台上字第1922號判例意旨可參）。積極確認之訴，祇須主張權利存在者對否認其主張者提起，當事人即為適格（最高法院60年度台上字第4816號判例意旨可資參考）。本件原告主張其就系爭土地有租賃關係存在，惟為被告所否認，原告主觀上認其法律上地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，得以確認判決將之除去，依據前述說明，原告對否認其主張之被告提起本件積極確認之訴，即有確認利益。
㈡依兩造不爭執之系爭租賃契約第七條其他約定事項第㈣㈤項
約定：「租賃土地，限於造林之用，承租人不得以任何理由變更使用。承租人使用租賃土地，應受下列限制：⒈不得作違背法令或約定用途之使用。」第八條第㈢項約定：「承租土地，係以林業經營方式造林使用，無擅自變更使用情事，如有虛偽不實，願意無條件接受出租機關隨時終止租賃契約交還土地，絕無異議。」第七條第項約定：「租賃土地有下列情形之一時，出租機關得終止租約：⒌承租人違背本租約約定時。租約終止時，承租人應交還土地，地上尚未砍伐林木，歸出租機關所有。」有系爭租賃契約書在卷可參（本院卷20頁），而原告自承其在系爭土地上承租造林將近30年（本院卷183頁筆錄參照），對上開租賃契約之約定應無不知之理，經核該契約內容就兩造之權利義務均詳予規定（契約第五條約定造林利益分收率原告得百分之九九、被告得百分之一），亦具體說明何種情形係違規使用（契約第八條、第七條第㈢㈤項規定參照），且契約條列之違規情形，均係為維護國有林地之永續生存，並無加重原告責任、減輕或免除被告責任之情形，亦無民法第247條之1各款所定顯失公平情事；原告承租國有林地出資造林，獲取砍伐林木之利益，其顯非經濟上弱勢之一方，若原告認系爭租約內容顯失公平，自可拒絕與被告締約，並不因其未訂立系爭契約而發生不利益，或經濟生活因此而受制於被告，故本於兩造意思表示合致而簽立系爭契約，原告自不能以其事後受對方終止租約而受不利益（被告終止租約符合契約之約定，容後詳述之），而反指系爭租賃契約之約款無效。故原告主張系爭租賃契約違反民法第247條之一規定云云，並無理由。
㈢系爭租賃契約訂立後，被告人員於97年6月5日至系爭土地勘
查現場，發現系爭克寶山段3地號土地在台泥礦區道路10.5公里處南側種植南瓜，地上南瓜大部分已成熟並完成採收，現地只餘較成熟之藤蔓及零星瓜果，又於97年8月19日至系爭同段4地號土地勘查發現亦種植南瓜，且現地瓜果藤蔓繁盛等情，有土地勘清查表、簽、照片可憑（本院卷128至137頁）。原告固為前述主張，惟查：
⒈原告已自承其在系爭土地上小部份土地種植南瓜，作為涵養
水分之用，卻又稱被告查勘地點非系爭土地，質疑如有變更使用或係第三人侵害所致云云，豈非自相矛盾？被告為系爭土地之管理機關及出租人，熟稔系爭土地之位置及範圍，其既派人現場查勘並提出土地勘查表及現場照片為證，且與被告自認在系爭土地上種植南瓜之事實相符，應認被告所辯原告於承租期間在系爭土地上種植南瓜等情為真。如原告否認，自應另行提出其種植南瓜之相關證據俾推翻被告之前述事證，而非僅空言否認要求被告再為舉證。
⒉按訴願法第一條及行政訴訟法第一條第一項所謂處分，係指
中央或地方官署所為公法行為中之廣義的行政處分而言。若人民對於官署之私經濟行為即私法行為有何爭執，則屬關於私權之爭執，自應依民事訴訟程序訴請普通法院裁判，不得依行政救濟方法提起訴願及行政訴訟。本件被告官署（台中縣政府）否認原告就被告官署經管之國有林地有租賃關係存在，將該地除已墾為田之部分保留為固定苗圃外，餘均出租與大肚鄉公所。其出租公地，顯屬私法上之行為，原告主張該地在臺灣省光復前即由原告之先父承租，現應繼續出租與原告。既屬關於私權之爭執，依首開說明，自應依民事訴訟程序訴請普通法院裁判（最高行政法院45年判字第18號判例意旨可參）。行政程序法係就行政機關為行政行為時之程序規定（行政程序法第3條），而所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序（同法第2條第1項）。本件被告將國有系爭土地出租予原告並訂立租賃契約，係本於雙方意思合致所為之私經濟行為，而非被告基於公權力作用所為之行政行為，依據前述說明，被告就系爭租賃契約履約過程之查勘、蒐證，自不受行政程序法之規範。原告主張被告未會同原告勘查現場，違反行政程序法第1、7、8、9、39、42條規定云云，自非的論。
⒊原告確在系爭土地上種植南瓜，且栽種範圍非小，有被告所
提現場照片可參（本院卷129、131至134頁），而原告承租系爭土地限於造林使用，不得以任何理由變更使用，系爭租賃契約約定甚明，原告在土地上種植可為瓜菜之南瓜作物，自屬違規使用，不得以欲作為綠肥為由而變更土地之用途，且縱使系爭土地上林木之存活率符合獎勵造林之規定，亦不得以之作為種植南瓜作物、變更系爭土地造林目的之藉口。故原告所為主張，均屬無據。被告辯稱其兩度於97年6月5日、97年8月19日至系爭土地勘查均發現原告種植南瓜，應堪信為真實。
㈣被告於發現原告違規使用系爭土地後，於97年6月24日、97
年7 月18日兩度函知原告請其於97年7月23日前、97年7月31日前清除南瓜後造林，如不配合改正造林者，將依約收回土地；原告則於97年8月11日函覆被告表示承租地遭遇颱風侵襲，將南瓜全部毀壞等語，然經被告派員於97年8月19日複查結果，發現系爭土地上仍種植南瓜，被告乃於97年9月3日函通知原告，依契約第七條第㈣㈥項、第項第5款、第八條第㈢項之約定，終止系爭租賃契約等情，有被告函、原告申請函可參（本院卷22、25、27、29至30頁）。原告在系爭土地上種植南瓜作物，違反租賃契約之約定，經被告兩度限期改善仍未將南瓜全數清除，被告自得依前開契約約定終止租約，且其終止之意思表示已到達原告，而生契約終止之效力。系爭租賃契約既經終止，兩造間之租賃關係即不存在，則被告之法定代理人乙○○縱曾於97年9月12日查勘系爭土地時表示「是否需終止契約關係，仍需相關單位或上級認定之」，亦不能使已不存在之租賃關係回復。
六、綜上所述，原告在系爭土地上栽種南瓜，違反系爭土地限作造林使用之約定，經被告兩度通知限期改善而未改善，被告依兩造租賃契約之約定終止契約，即屬合法，系爭租約已因被告合法終止而失其效力。從而，原告依民事訴訟法第247規定請求確認兩造間就系爭土地自97年5月12日起至104年12月31日止之租賃關係存在，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，均無礙勝負判斷，爰不一一論列，附此敘明。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 98 年 9 月 4 日
臺灣花蓮地方法院民事庭
法 官 楊碧惠上列為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須附繕本)。
中 華 民 國 98 年 9 月 4 日
法院書記官 羅仕健