臺灣花蓮地方法院民事判決 100年度簡上字第40號上 訴 人 紀正時
林宗正葉日安張益祥黃錦洲即黃壬駿共 同訴訟代理人 吳明益律師複 代 理人 許嚴中律師被 上 訴人 財政部國有財產局台灣北區辦事處花蓮分處法定代理人 陳水勝訴訟代理人 邱鈺光上列當事人間確認國有耕地承租權存在事件，上訴人對於中華民國100年4月29日本院花蓮簡易庭100年度花簡字第117號第一審判決提起上訴，本院於100年9月27日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人提起上訴，聲明1.原判決廢棄，2.確認兩造間就坐落花蓮縣○○鄉○○段如附表所示地號國有耕地之租賃關係存在。其陳述除與原審判決書所記載者相同，予以引用外，另補充陳述略以：
(一)本件被上訴人代表國家與上訴人就系爭土地簽訂國有耕地租賃契約，乃屬私法上契約行為，而有民法租賃規定之適用，而本件被上訴人未能舉證說明系爭土地已變更為公用財產，且無單方終止租約事由之情況下，依民法第450條第1項之規定，本件系爭租約期限屆滿前，被上訴人應不得任意終止系爭租約：
1.「官署依據法令管理國有財產，雖係基於公法為國家處理公務，但其與人民間就該項國有財產所發生之租賃等關係，則仍屬私法上之契約關係。人民與官署因租用國有土地所生爭執，自屬於私權之爭執，非行政爭訟所能解決。而官署基於私法關係所為之意思通知，亦屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，而對之為行政爭訟。」此有最高行政法院51年度判字第282 號判例要旨可參。又司法院大法官釋字第448 號解釋文：「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院五十八年判字第二七○號判例及六十一年裁字第一五九號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」。
2.觀諸上開判例及解釋要旨，被上訴人與上訴人就系爭耕地所簽訂之租約既屬私法上之契約行為，即應有民法租賃之適用。而依民法第450條第1項之規定，租賃定有期限者，除一方具有終止租約之事由得提早終止租約外，租賃關係均須於期限屆滿始為消滅。
3.本件被上訴人以系爭土地經行政院原住民族委員會（下稱原民會）申請撥用為由，而於94年12月16日台財產北花三字第0940015719號函向上訴人主張終止系爭國有耕地租賃契約。
然而，本件系爭土地於94年11月15日經原民會申請撥用後，至今尚未有提供公用之情事，因此系爭土地是否變更為公用財產，被上訴人應負舉證責任證明系爭土地已變更為公用財產，尚不得徒以系爭土地業經原民會申請撥用，率而認定系爭土地變更為公用財產，而主張終止系爭租約。
4.再者，縱依國有不動產撥用要點第15點第3 項之規定，被上訴人應辦理有關系爭土地終止租約事宜，如前所述，依民法第451條第1項之規定，定有期限之租賃契約原則上應於期限屆滿時，方為終止消滅。而被上訴人亦未舉證證明其有單方終止租約之事由或權利，徒憑不動產撥用要點，逾越民法之規定，逕為終止本件租賃租約，顯屬違法。
5.論此，被上訴人既未舉證說明系爭耕地已有變更為公有財產之情事與必要，且就系爭租約是否具有提前中止之事由亦未附證說明，足認被上訴人應無終止系爭耕地租約之權利。故原審判決認定被上訴人得依國有財產法第44條第1項第1款及國有不動產撥用要點第15點第3 項之規定，終止本件系爭耕地租約，應屬無據。
(二)縱原審認定被上訴人得於系爭土地經撥用後，進而主張終止系爭耕地租賃契約，惟該公地撥用乃屬國家行使公權力，致上訴人等人之財產權發生特別犧牲之情況，依法理自應類推適用土地徵收之法律效果，蓋不因權利之大小而保護有別：
1.「土地法第二十六條規定各級政府機關需用公有土地時，應商同該管縣市政府層請行政院核准撥用者，乃對於政府機關使用公有土地在行政監督權方面所為之規定，經核准撥用之公有土地，因其他法律關係而設有私權存在時，在通常狀態下，該私權上不因該核准撥用而當然歸於消滅。至政府機關需用公有土地，如為舉辦土地法第二百零八條所列之公共事業時，其經層奉行政院核准撥用後，是否與公用徵收發生同一之效果，法律亦乏明文，縱令在法理上有同一之適用，但公用徵收，對於土地所有人或使用之權利，設有若干保障，如土地法第二百三十一條規定需用土地人應俟補償地價及其他補償費發給完竣後，方得進入被徵收土地實施工作，及依同法第二百三十四條、第二百三十五條之反面解釋，市縣地政機關，非於被徵收土地應受之補償發給完竣後，不得限令土地權利人或使用人遷移，及土地所有權人，對於其土地上之權利義務，仍未終止，並有繼續使用之權等是。此為憲法第十五條規定人民財產權應予保障之必然結果，殊不因其權利存在於公有土地而有差異。」此觀最高法院56年台上字第584號判決要旨即明。
2.揆諸上開判決要旨，認定公有土地撥用僅為行政機關間就土地管理權之移轉，並未具有「原始取得」之性質，原審判決認同此見解，故系爭土地縱經申請撥用，依法並不當然立即消滅。倘依原審判決所認定系爭土地經撥用後，被上訴人得逕為主張終止租約使其消滅，其撥用之法律效果乃等同於徵收之效果。而我國就公地撥用原權利人之權利保護亦乏明文規定，故其在法律適用上自有類推適用土地徵收規定（土地徵收條例第6 條）之必要，否則就同屬人民財產權之特別犧牲，卻產生法無明文保護之漏洞。申言之，公地撥用既產生與徵收相同之效果，則原權利人當可請求補償義務機關應給予相當之補償費後，始得終止系爭租約，而非核准撥用程序完成後，土地上原存有之他項權利即行消滅。是以，本件在被上訴人或原民會未補償上訴人之前，上訴人對系爭土地之租賃關係，依法仍應繼續存在，被上訴人應不得任意終止。
3.論此，上訴人之承租權與所有權同為憲法所保障之財產權，若因國家行使公權力發生特別犧牲之情況，自應給予同等之權利保護。況近年來我國就租賃權亦有物權化之取向，足以見得租賃權所獲得之保障亦不亞於所有權之保障。因此，原審判決未以法理考量法律所欲保護之目的同為人民之財產權，徒以權利大小相衡，逕認公地撥用無類推適用徵收效果之餘地，實屬率斷。
二、被上訴人則聲明：上訴駁回。其陳述與原審判決書所記載者相同，茲予引用外，另補充陳述略以：
(一)緣上訴人等請求確認被上訴人間就附表所示國有耕地之租賃關係存在，惟前揭土地，因訴外人原民會為保障原住民基本權利及恢復原住民部落傳統領域土地之人文、自然生態規劃及國土保育政策需要，依土地法第26條：「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市或縣（市）政府層請行政院核准撥用。」之規定，奉行政院94年11月15日院授財產接字第0940034564號函准予撥用，爰被上訴人依國有不動產撥用要點第15點第3 項：「國有不動產，於報奉行政院核准撥用後，原管理機關訂有租約或其他私權契約時，應由原管理機關辦理終止租約事宜。」，及土地租賃契約第4 條其他約定事項第14點第6 款：「租賃耕地有因舉辦公共、公用事業需要或依法變更使用時，放租機關得終止租約。」之約定，於94年12月16日台財產北花三字第0940015719號函知上訴人等租賃契約已消滅（終止），並依前揭撥用要點第15點第2項之規定，洽地政機關囑託轄管地政機關辦理管理機關變更登記完竣。
(二)依最高法院52年台上字第4031號判例略以：「各級政府機關因舉辦土地法第二百零八條所列公共事業需用公有土地，經依同法第二十六條規定由該管市縣政府層請行政院核准撥用者，及政府基公法上之權力，使需用土地之機關取得該土地之權利，而該土地原使用人之權利因與此不能並存遂歸於消滅，此與耕地三七五減租條例第十七條所定終止租約之情形有別。」。
(三)國有財產法第44條規定：「非公用財產類之不動產出租後，除依其他法律規定得予終止租約收回外，遇有左列情形之一者，亦得解約收回：1.基於國家政策需要，變更為公用財產時。2.承租人變更約定用途時。3.因開發、利用或重行修建，有收回必要時。承租人因前項第1、第3兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償。其標準由財政部核定之。」，其次，國有不動產撥用要點第8點第1項、2 項規定：「申請撥用機關應確實調查所需之國有不動產使用狀況及地上物權屬、使用人之姓名、住所、使用關係。」、「前項地上物之拆遷應由申請撥用機關負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。」；惟依修正後農業發展條例第22條規定：「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，其租賃關係終止，由出租人收回其農業用地時，不適用平均地權條例第11條、第63條、第77條、農地重劃條例第29條及促進產業升級條例第27條有關由出租人給付承租人補償金之規定。」。
(四)另公有土地撥用與私有土地徵收在本質上本就不同，土地徵收係因國家公益需要，徵收私人財產，而使土地所有權發生變動，此與各級政府機關因舉辦公共事業需用公有土地，經該管市縣政府層請行政院核准撥用，及政府基於公法上權利，使需用土地之機關取得該土地之權利，而該土地原使用人之權利因與此不能並存遂歸於消滅，兩者確屬不同。為此，本件土地已完成撥用程序，其原租賃契約因歸於消滅，確已不存在，上訴人之訴顯無理由。
(五)提出國有不動產撥用要點、國有耕地放租租賃契約書7 份、土地資料查詢8份、異動索引查詢資料8份、最高法院52年台上字第4031判例、農業發展條例第22條、平均地權條例第11條、第63條、第77條、農地重劃條例第29條、促進產業升級條例第27條等件影本為證。
三、本院判斷及得心證之理由：
(一)按「非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。」、「前項撥用，應由申請撥用機關檢具使用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。」國有財產法第38條第1項前段、第2項定有明文。又非公用財產類之不動產出租後，基於國家政策需要，變更為公用財產時得解約收回；此觀同法第44條第1項第1款之規定即明。另國有不動產撥用要點第15點第3項亦規定：國有不動產，於報奉行政院核准撥用後，原管理機關訂有租約或其他私權契約時，應由原管理機關辦理終止租約事宜。經查：系爭土地因為保障原住民基本權利及恢復原住民部落傳統領域土地之人文、自然生態規劃及國土保育政策需要，奉行政院94年11月15日院授財產接字第0940034564號函撥用，且業已變更登記為系爭土地之管理人，完成撥用程序等事實，業據被上訴人於原審提出系爭土地登記謄本為證，並為上訴人所不爭執。則按諸上引諸法條之規定，於撥用程序完成後，被上訴人國財局花蓮分處即函知原告等為終止租約之意思表示，於法有據，從而發生系爭租賃關係因終止而消滅之法律效果。
(二)次查依兩造所訂立之國有耕地放租租賃契約書第五條特約事項第3 項之約定，租賃土地如經目的事業主管機關查明係屬依法令不得出租土地，出租機關得終止租約收回土地；系爭契約第四條其他約定事項第十四項第6 款約定，租賃耕地因舉辦公共、公用事業需要或依法變更使用時，放租機關得終止租約。系爭土地之性質，既經撥用行為予以變更，乃行政權行使之結果，上訴人如就此變更不服，自應循行政救濟程序加以爭執。然依行政行為之結果，系爭土地已成為不得出租之國有土地，則被上訴人依約終止租賃關係，亦難謂為不合。是以，上訴人主張：「依民法第450條第1項之規定，本件系爭租約期限屆滿前，被上訴人應不得任意終止系爭租約」等語，顯有誤會。又兩造就出租人之片面終止權限既有約定如上，則無庸經由兩造合意終止，即得由被上訴人依意思表示方式而為終止，亦甚灼然。
(三)原審認公地撥用僅係公有土地之管理機關發生變動，並未涉及私人所有權之得、喪、變更，其效力本不及徵收強大，彼此之間性質並不相同，縱認有類推適用而彌補上述法律漏洞之必要，亦僅及於補償機關之認定、補償標準之計算等與補償費發放相關之程序。上訴人或得依國有財產法之規定請求補償，但究屬公地撥用完竣租約終止後之另一問題，且係公法上之爭議。是上訴人主張其得類推適用徵收之法理，在未獲取補償前得主張兩造間之租賃關係存在云云，於法無據。經核與法並無不符，乃予援用。
四、綜上所述，系爭租賃關係因被上訴人終止而已消滅，上訴人於原審提起本件確認租賃關係存在之訴，即無可採，原審駁回其訴及為訴訟費用負擔之裁判，核無不合。上訴意旨仍執前詞指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第436條之1第3項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 11 日
臺灣花蓮地方法院民事庭
審判長法 官 湯文章
法 官 沈世亮法 官 沈培錚以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 100 年 10 月 12 日
書記官 胡旭玫