臺灣花蓮地方法院民事判決 100年度建字第3號原 告 正韋電氣工程有限公司法定代理人 陳美親訴訟代理人 李麗雯
李文平律師張照堂律師被 告 台灣電力股份有限公司法定代理人 黃重球訴訟代理人 張秉正律師
羅忠政上列當事人間給付工程款事件，本院於中華民國102年3月19日言詞辯論終結，判決如下：
主 文被告應給付原告新台幣叁佰捌拾陸萬肆仟肆佰貳拾伍元及自民國100年6月3日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔十分之四，餘由原告負擔。
本判決原告勝訴部分於原告以新臺幣壹佰貳拾捌萬捌仟元為被告供擔保後，得假執行。但被告如以新臺幣叁佰捌拾陸萬肆仟元為原告供擔保後，得免為假執行。
原告其餘假執行之聲請駁回。
事實及理由
壹、程序方面
(一)按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第3款定有明文。本件原告起訴時，訴之聲明為「被告應給付原告新臺幣（下同）9,752,965元及自本起訴狀送達之翌日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。」，嗣於訴訟進行中變更聲明為「被告應給付原告9,880,575元，及自本起訴狀送達之翌日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。」，核其所為係屬擴張應受判決事項之聲明，揆諸前開規定，自應准許。
(二)台灣電力股份有限公司之法定代理人原為陳貴明，原審審理中因辭卸董事長職務，由黃重球擔任董事長職務，此有經濟部101年5月8日經人字第00000000000號函可證。黃重球於民國101年8月27日具狀聲明承受訴訟，經核於法尚無不合，自應准許，合先敘明。
貳、實體方面
一、原告起訴主張：
(一)被告台灣電力股份有限公司花蓮區營業處「97年乙工區配電外線工程」（以下稱系爭工程）公開招標採購，由原告正韋電氣工程有限公司於97年5月8日得標，並於同年月21日依期開工，至98年5月20日契約屆滿前，因被告交辦工程僅為契約總價71.33%（115,554,600元），未達契約約定8成，兩造同意依據契約規定辦理展延，期限最長1年。嗣98年8月27日被告交辦總工程款估算達契約總價之99.45%，被告乃發函通知原告停止交辦，並表示因營建物價指數下跌，被告將自98年10月12日起分8期扣回物價調整款總計9,880,575元（含稅）。原告以契約並未約定適用物價調整，扣回物調款與契約規定不符，要求被告勿擅斷行事，被告不為理會，執意自給付原告之工程款中扣減9,880,575元（含稅）的物調款，被告此舉不僅違約，且已造成原告營運損失及資金調度問題；又系爭契約於98年5月20日契約屆滿前，因被告僅交辦工程總價71.33%予原告施作，未達契約約定之8成，原告乃依據契約規定展延，契約展延即視同新契約，如有物價調整之適用，其調整公式，尤其是計算基期，當然與原契約不同，然被告亦未就此部分通知原告或與原告議定；行政院公共工程委員會（下稱工程會）明定採購契約如有物調約定，採購機關須逐月就已施作部分按當月指數計算物價調整款，並且累計給付逾10萬元之物價調整款時，應由機關刊登契約給付金額變更公告；本件被告計算之物調扣款逾980萬元，於契約結束前全無物調計算及公告，被告不應事後始一次進行物調扣款；依「物價調整要點」關於預付款、規費、規劃費、設計費、土地及權利費用、法律費用、管理費、保險費、利潤及稅雜費（不包括營業稅）應不予調整，惟被告扣款之明細其中含有施工費用、工安設施及管理費、工程品質管制費、稅雜費等一併納入物價調整範圍，顯屬無據；主契約第14條約定：「本工程金額因工程期限內物價之變動，依本契約規定指數調整之，其計算方法依照特訂條款內物價指述調整要點計付。」、「物價調整要點」壹、一、約定：「施工期間市價波動漲跌幅符合本要點之規定時，其每期估驗應得款中，…」等語，由此可知，物價波動調整僅限於「施工期間」始為計算，本件為開口契約，雖有訂立契約期間，惟施工內容則以被告交辦之各項工程為準，被告交辦後，原告才有履行施工義務，且各項交辦工程均有其各自之竣工日，在被告未為交辦工程時，原告則無施工必要，原告之施工期間應以被告交辦各項工程之日至各項工程竣工日之間為計算，而不應以契約期間計算；系爭契約自98年5月21日至98年8月27日之契約延展期間，係因被告交辦工程不足所致，為不可歸責於原告之事由，就此契約延展期間之物價波動，被告應不得扣減工程款；本件契約為定型化契約，契約不明，契約解釋應為有利使用定型化契約條款一方相對人之認定，被告主張物價下跌而應對原告扣回物調款，卻未能說明97年下半季物價下跌，對於被告造成何等不利益，然其扣款卻造成原告財務及營運困難，顯失公平；被告進行物調扣款未遵循工程會頒定之「機關已訂約工程因營建物價下跌物價指數門檻調整處理原則」之行政規則；物調指數僅一抽象數字，無法真實反應成本變化，實務上亦認為無須一律必須遵照物調原則調整工程款，物價調整是在協助公平調整對價關係的機制，因此無論是因應上漲或下跌，核實計算都是物價調整最根本應遵守的規則，本件勞務與材料所佔比例分別為52.85%、47.15%，原告進料實際價格高於契約價格者佔31.61%，故此部分未受營建物價指數下跌影響，復因本件開口契約性質，原告必須先行備料，以因應被告隨時交付工作之指示，故有諸多材料乃早已進貨庫存，原告亦不因營建物價指數下跌而受惠；另水泥電桿12M及10.5M係原告賠本項目，被告指示施作數量超過契約預定數量，原告於履約中曾發函說明超出部分應由被告自行供料，但未獲被告同意，致多虧損1,480,40 3元，被告若再依物調扣款，亦不公平；物調款既是情事變更之具體化契約條款，其目的乃一種損失補償或是一種風險分擔機制，調整雙方之利益、損失，始契約不至於有失公平，應類推民法第252條：「約定之違約金額過高者，法院得減至相當之數額。」之規定，若物調結果對當事人過於不利，則法院應得類推上開規定，將物調款減至相當之數額。兩造雖曾將系爭物調款爭議報請經濟部履約爭議處理小組協處，仍無法達成共識，原告遂提起本件訴訟，訴請被告給付無理由扣減部分之工程款。
(二)並聲明：被告應給付原告9,880,575元，及自本起訴狀送達之翌日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息；原告願供擔保，請准宣告假執行。
(三)提出系爭工程採購承攬契約節本影本、被告物調款明細表影本、被告系爭97年契約物價指數調整要點影本、被告通知原告展延系爭契約函文影本、工程會96年3月9日工程企字第00000000000號函釋影本、工程會92年3月12日修正採購契約範本節本影本、工程會97年4月15日工程採購契約範本修正對照表節本影本、臺灣高等法院99年度上字158號民事判決影本、被告99年版採購契約物價指數調整要點影本、被告公司物價指數調整工程款簽呈影本、被告公司96年契約及舊版物價指數調整辦法影本、被告歷年契約物價指數調整要點規定比較表、政府近年發布有關因應物價變動之物調補貼原則影本、物價指數調整要點之調整原則及依據適用條文作業簡圖、正韋公司請臺灣電力公司供給原料函及復片乙件、契約訂價及結算數量與實際材料平均採購價格比較表暨材料採購盈虧分析表、台電公司花蓮區營業處97年乙工區配電外線工程【結算後主要材料採購單價與契約定價】盈虧分析比較簡表、正韋公司【花蓮區營業處97年乙工區配電外線工程】材料採購損益表、水泥腳木明細表及發票、電線電纜明細表及發票、鋁線明細表及發票、水泥電桿明細表及發票礙子明細表及發票、輕鋼橫擔明細表及發票、附屬材料明細表及發票各、台電花蓮區營業處97年乙工區配電外線工程【主要材料契約數量與結算數量】比較表、95年至98年詳細價目之「契約數量與結算數量」比較表、95年至98年「詳細價目表之契約數量」比較表、95年至98年「詳細價目表之結算數量」比較表、95年至98年詳細價目之「單價與權重比」比較表、各品項契約價格變動曲線圖、各指數銜接表及曲線圖、盈虧分析比較表、主要材料契約數量與結算適量比較表、物價指數明細表光碟等件為證。
二、被告之答辯：
(一)原告以契約並未約定適用物價指數調整，扣回物調款與契約規定不符，乃依法提起本訴。惟按民法第153條規定、民法第71條規定、民法第72條規定及民法第490條規定可知，基於契約自由原則，兩造約定未違反法律之強制規定及公序良俗，雙方之約定自屬有效。而原告與被告簽訂之工程採購承攬約，其中第14條第1項業已明定：「本工程金額因工程期限內物價之變動，依本契約規定指數調整之，其計算方法依照特訂條款內物價指數調整要點計付。」，而系爭契約特訂條款第八條付款辦法中另明定：「5.配電工程之工程金額調整依『物價指數調整要點』辦理。」而依此一物價指數調整要點業已明定兩造間系爭契約有關物價變動之工程款調整方式，故原告稱兩造間並無工程款物價波動調整之規定，當有誤會之處。前述物價指數調整要點既係雙方契約之一部，而被告公司依據上開兩造契約之規定，就工程款予以調整扣減，被告所為扣減當符契約之規範。依「物價指數調整要點」壹「調整原則」、貳「調整依據」之約定，係依照行政院主計處之「營造工程物價總指數」為基準，招標文件未約訂特定個別項目及中分類項目得調整者，每期估驗款只依「營造工程物價總指數」漲跌幅超過2.5％部分計算物價指數調整款。故被告依上開兩造契約調整工程款，當無違約之情事。
(二)原告另於95年及96年、98年曾另向被告承攬「花蓮區營業處九十五年乙工區配電外線工程帶料發包」工程、「花蓮區營業處九十六年乙工區配電外線」工程、「花蓮區營業處九十八年乙工區配電外線」工程，上開契約年度分因物價波動上漲，而被告並依契約中所規定之上開指數調整規定，而分別增加物價調整款1,406,902元及2,577,284元、2,908,279元予原告公司，原告於上開年度因物價波動上漲，經被告審核符合上開物價波動調整規定，而增加物價調整款予原告，斯時，原告並無不同意見，認被告無補償之必要，且原告已領取上開物價波動調整款。而本件工程年度，因物價波動下跌，經被告同以相同之物價波動調整規定，依約審核調整並扣還物價調整款，原告即認被告之扣還並無依據，由此足見，相同之契約內容、相同之物價波動調整原則，原告就增加給付部分並無意見，而就扣還部分則不同意，並提出本件訴訟，原告之主張當無理由。若原告執意提出本件物調款之給付，則被告亦就上開業已給付予原告之95年及96年、98年之物調款，本於原告之主張理由，認原告之受領為不當得利，並依民法第179條等不當得利返還請求之規定，請求原告返還予被告，並就該金額為本件原告請求金額之抵銷抗辯。
(三)有關原告陳稱：被告直至98年8月27日方告知原告，因營建物價指述下跌，被告將自98年10月12日分8期扣回物價調整款乙事，然而被告除於上開時間函知原告上開物價調整事項外，被告早於98年1月17日即發函告知原告等承攬廠商，因97年度各月指數波動劇烈，更因景氣不振，指數持續走跌，可能在辦理調整物價指數工程款時，有扣回工程款之情行發生，被告除表示「物價指數調整要點」為兩造契約外，並將「營造工程物價指數銜接表」內各項指數，預估可調整工程款之正、負值，函知原告知悉，故原告除各年度承包被告之上開工程均已知悉有物價調整之規定外，於本件工程發包後，除於97年5至7月物價持續上漲外，於97年8月後至12月物價波動下跌趨勢明顯，被告即刻告知原告上開事項，被告誠已盡告知之能事。依據政府採購法第41條規定、本件工程「工程採購投標須知」第八、九條之約定，可知有關招標文件（含括上開採購承攬契約、一般條款、特定條款等），均係投標廠商於投標本件工程前需申購之招標文件。換言之，原告於投標本件工程前，均已知悉上開條款之規定，另依據系爭契約投標須知第十條(二)說明，投標廠商對招標文件內容有疑義者，應於招標文件規定之一定期限內，以書面向被告之發包單位請求釋疑，惟該期限內原告未以書面請求釋疑，亦即，其於投標本件工程前，就物價調整之規定甚明而仍願投標本件工程，原告並未請求被告釋疑等，可知原告就物調規定當已清楚知悉而無疑義。本件原告並未於施工期間甚或工程延期期間，對本件爭議以書面向被告請求釋疑，其於本件工程結算後，不得再於本件訴訟中存疑並提出物調款扣減無理之主張。系爭契約於98年5月20日屆期前，經原告於98年4月16日以（98）正韋花電程字第00000000號函請求被告依約辦理契約延展，被告依約延展契約。而原告公司上開函文請求延展之月份「營造工程物價總指數」，較開標當月「營造工程物價總指數」而言，亦顯呈下跌之趨勢，而被告公司早於98年1月17日即發函告知原告公司等承攬廠商，因97年度各月指數波動劇烈，更因景氣不振，指數持續走跌，可能在辦理調整物價指數工程款時，有扣回工程款之情行發生，而原告在接獲上開被告公司函文後，甚或隨時可依據物價指數調整要點規定之指數隨時上網查詢物價波動之情況下，仍願意依約請求被告公司依約展延契約，顯見原告亦認同本件工程款應依約扣減物調款。故原告當不得於一面要求展延契約，另一面要求被告公司不得扣減物調款。原告迄今未能舉證其有「按契約預定履約進度訂購材料」一節，則當不能認為原告有上開函示所指事先購置材料，嗣因施工期程延後，致受有跌價損失之情形。系爭契約第6條「工程期限」、一般條款A.「定義及解釋」中關於「開工日」、「竣工期限」已分別就工程期限、開工、竣工期限已有所約定，原告於招標、簽訂契約時即已清楚知悉契約內容，而兩造就工程之辦理，亦係基於契約規定辦理，工程之結算驗收，亦係本於契約規定辦理，是兩造間並無原告所稱契約延展即視同新契約之問題。兩造契約之「物價指數調整要點」雖約定：「預付款、規費、規劃費、設計費、土地及權利費用、法律費用、管理費、保險費、利潤及稅雜費（不包括營業稅）」不予調整，然依本件工程結算驗收證明書所載，被告就「稅雜費」並未調整，而調整之「施工費」、「工程安全衛生設施及管理費」、「工程品質管制費」，均屬「直接工程款」，依約應依照物價指數調整規定辦理調整，上開項目非屬物價指數調整要點壹、二；貳、一所列之不予調整之項目。系爭契約「工程採購投標須知」六、「結算及付款辦法」中之（三）所列及契約「特訂條款」第八條「付款辦法」即明，蓋依上開規定，「估驗款」與「物調款」乃分別辦理，物調款係另列一項區分之，契約並未要求被告須隨同於各期估驗款計價時，一併為物調款之調整。至於契約「物價指數調整要點」所列「每期估驗款」，僅係作為物調款調整之依據及範圍而已，並非表示被告應於每期估驗款需隨同為物調款之調整，原告為契約之解釋誠有誤會之處。本件工程工程款編列、工程招標、開標、兩造簽約時，既係以工程開標當時等之物價為計，故方有兩造契約所定：以「開標當月」為計算之基準，方能彰顯物調款制訂之精神所在。另有關「營造工程物價總指數」本即含括「材料」及「勞務」等2個大類，符合兩造契約衡平之原則，原告於本訴之請求並無理由。
(四)並聲明：原告之訴駁回；如受不利判決，被告願供擔保，請准免予宣告假執行。
(五)提出：工程採購承攬契約及附件資料影本、台灣電力公司（花蓮區營業處）結算驗收證明書、台灣電力公司（花蓮區營業處）結算明細表影本、花蓮區營業處配電工程物價指數調整明細表影本、台灣電力公司物價指數調整要點及調整辦法、台灣電力公司（花蓮區營業處）九十五年乙工區配電外線工程帶料發包工程結算明細表影本、台灣電力公司（花蓮區營業處）九十六年乙工區配電外線工程結算表影本、台灣電力公司花蓮區營業處98年乙工區配電外線工程結算明細表影本、台灣電力公司花蓮區營業處98年1月17日D花蓮字第00000000000號函影本、行政院公共工程委員會96年3月9日工程企字第00000000000號函影本、正韋電器工程有限公司98年4月16日以（98）正韋花電程字第00000000號函影本、「花蓮區營業處九十五年乙工區配電外線工程帶料發包」工程物價指數調整辦法影本、「花蓮區營業處九十六年乙工區配電外線」工程物價指數調整辦法影本、「花蓮區營業處九十八年乙工區配電外線」工程物價指數調整要點影本、行政院93年頒布之「中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則」影本、兩造契約工程採購投標須知影本、行政院公共工程委員會97年11月17日之電子傳真信函影本、台灣電力股份有限公司配電工程隊97年11月20日D配工字第00000000000號函影本、台灣彰化地方法院99年度建字第7號民事判決影本、行政院98年3月30日頒訂「機關已訂約工程因應營建物價下跌之物價指數調整處理原則」影本、經濟部99年6月14日經授營字第00000000000號函暨該函檢附之『經濟部公共工程履約爭議協處報告表』影本、物價指數調整計算說明範例、物價指數調整圖表說明、物價指數調整圖表說明、正韋電器工程有限公司98年4月16日（98）正韋花電程字第00000000號函影本、97年乙工區配電外線工程結算驗收證明書影本、臺灣電力股份有限公司配電工程隊97年2月15日D配工字第00000000000號函影本、兩造承攬契約影本花蓮區營業處九十八年乙工區配電外線工程契約「特訂條款」影本、臺灣台北地方法院99年度建字第399號民事判決影本、最高法院97年台上字第60號判決影本、行政院公共工程委員會所頒「中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價處理原則」、行政院公共工程委員會網站所示有關物價指數調整相關函示、臺灣電力股份有限公司配電工程隊97年2月15日D配工字第00000000000號函、臺灣高雄地方法院101年度建字第19號民事判決、「花蓮區處97乙工區配電外線工程費用調整明細表」之光碟、最高法院102年度台上字第231號民事判決影、臺灣高等法院台中分院100年度建上字第32號民事判決等件為證。
三、兩造不爭執事項及協商簡化爭點：
(一)不爭執事項：
1.原告與被告於97年5月14日簽訂系爭工程契約，工程總價為154,285,714元（未稅）、營業稅為7,714,286元。
2.系爭工程於97年5月21日開工，至98年5月20日一年期間屆滿前，因被告交辦工程僅為契約總價71.33%，未達約定8成，兩造同意依據契約約定辦理展延，期限最長一年。嗣98年8月27日被告交辦總工程款估算達契約總價99.45%，被告乃發函通知原告停止交辦，表示因營建物價指數下跌，被告將自98年10月12日起分8期扣回物價調整款總計9,880,575元（含稅）。並自98年12月9日起開始辦理驗收，至98年12月9日及11日驗收合格。
3.兩造另於95年、96年及98年間分別簽訂花蓮區營業處乙工區配電外線工程契約，均因物價波動上漲，由被告依契約中關於物價指數調整之約定，分別增加物價調整款1,406,902元（含稅）、2,577,284元（含稅）及2,908,279元（未含稅）予原告。
(二)協商簡化爭點如下：
1.兩造就系爭工程是否於契約中已就物價調整之計算方式達成合意？若是，其內容如何？
2.兩造就系爭工程合意延展契約期間是否視同成立新契約？契約延展期間是否適用原契約關於物價調整之約定？
3.被告得否將「施工費用、工安設施及管理費、工程品質管制費、雜稅費」等納入物價調整項目而予調降扣款？
4.被告調扣系爭工程款之過程或方式是否公平合理？原告得否請求被告改依法律原則、習慣、法理或工程慣例等核實計算物價調整？或得否請求法院酌減物價調整扣款？
5.原告得否請求被告返還系爭工程物價調整之扣款？若得，其金額為何？被告得否以他項工程已給付之物價調整款與之主張抵銷？
四、本院之判斷及得心證之理由：
(一)兩造就系爭工程於契約中確有就關於物價調整計算方式之合意：
1.系爭工程契約之構成，係包括「台灣電力股份有限公司工程採購投標須知」（下稱投標須知）、「台灣電力股份有限公司工程採購承攬契約」（下稱主契約）、「一般條款」、「特訂條款」及「詳細價目表」等，並依上揭順序於相互牴觸、矛盾不符或不明確時定其優先適用順序。
2.依主契約第14條「工程金額調整」第1項約定：本工程金額因工程期限內物價之變動，依本契約規定指數調整之，其計算方法依照特訂條款內物價指數調整要點計付。特定條款第八條「付款辦法」第5點約定：配電工程之工程金額調整依「物價指數調整要點」辦理，並將上揭要點置於「附件四十四」。本件兩造就系爭工程所採之「物價指數調整要點」乃96年8月29日版，兩造並就本工程「約訂特別個別項目」、「約訂特定中分類項目」、及「採用之國產化保護電力設備器材及約定機電設備」等三項，明定為「無」。故兩造按上揭「物價指數調整要點」乃確有達成合意約定：施工期間市價波動，「營造工程物價指數不含該特定個別項目及中分類項目總指數」漲跌幅超過2.5%部分，其估驗應得款辦理物價指數調整，並分別定有「指數增減率計算公式」及「工程估驗款調整金額計算公式」等。
(二)兩造就系爭工程合意延展契約期間乃原契約之續行而非成立新契約，契約延展期間仍應適用原契約關於物價調整之約定：
1.系爭工程為「配電外線工程帶料發包」，於「招標須知」附註三十一之四第二項載明：「本工程係年度發包工程，工量估算以一年為期，惟工程交辦或實際施作數量與用戶申請或配合政府工程需要等因素有關，預估總工程款不易精確，交辦總工程款依下列原則辦理：...(二)自開工日起屆滿一年，交辦總工程款已達本工程契約總價（含稅）之80%時，即停止交辦重行發包；反之，自開工日起屆滿一年，交辦總工程款未達本工程契約總價（含稅）之80%時，經雙方同意後契約得展延，惟最長以一年為限，但展延期間工程交辦總工程款估算達本工程契約總價時（含稅），即停止交辦重行發包。」等語，參酌系爭工程契約並未明確約定終止之日期，其契約效期乃端視交辦總工程是否已達契約總價而定，而以被告停止交辦重行發包，為契約終止之時點。故系爭工程因為自97年5月21日開工起算一年期間交辦總工程款未達上述契約總價（含稅）之80%，因此兩造合意援引上揭「招標須知」附註三十一之四第二項之契約約定，仍由被告繼續交辦工作，不予終止契約及重辦招標，故原契約效力未曾中斷或終止，應屬原契約之續行，而無原告主張之成立新契約之情事。
2.原告於98年5月21日起至98年8月27日被告以交辦總工程款估算達契約總價99.45%而發函通知停止交辦及重行發包之期間，其繼續承作被告交辦之工程既屬原契約之續行，則一切關於契約權利義務之事項，包括物價調整之約定，均應依原契約履行，未有變更。
(三)被告不得將「工安設施及管理費、工程品質管制費、雜稅費」等納入物價調整項目而予調降扣款：
1.系爭工程契約於特定條款附件四十四「物價調整要點」壹、二約定：「預付款、規費、規劃費、設計費、土地及權利費用、法律費用、管理費、保險費、利潤及稅雜費（不包括營業稅）不予調整。」等語，為兩造所不爭。
2.經查，被告行使物價調整就系爭工程原告應得估驗款予以調降扣款之項目，包括：施工費、材料費、工程安全衛生設施及管理費、工程品質管制費等。又比對同屬契約一部之「詳細價目表」內關於系爭工程之項目，包括：施工款、材料款、工程安全衛生設施及管理費、工程品質管制費及稅雜費等。故本件主要爭議點即在於「工程安全衛生設施及管理費」、「工程品質管制費」這二項是否應納入物價調整而予以調降扣款。
3.上述「工程安全衛生設施及管理費」及「工程品質管制費」之計價方式，工程慣例上有採單價方式計算，亦有採依施工款一定比例計算者。本件係採後者，即工程安全衛生設施及管理費部分係依施工費3%計算；工程品質管制費依施工費4%計算。由於此種依施工費比例計算之管理費用，目的在提升工程期間之勞工安全衛生維護及獎勵確保施工品質，較重質而不重量。而當期施工費用之多寡，亦代表著當期投入施作工程人力數量之多寡，施作量愈高則應投入維護勞工安全衛生及品質控制之管理亦應愈高。雖然營建工程物價指數有所調降，其可影響施工款裡的勞工、材料等成本降低，但因工作量不變，所需付出或投入上述管理之注意力及維護成本不能下降而仍應維持不變，故不應調降工程安全衛生設施及管理費及工程品質管制費，以免廠商因此減少這方面成本之支出而影響勞工安全及工程品質。
4.再物價調整之對象，係針對每期估驗款中直接工程費用而言，有工程會96年3月9日工程企字第00000000 000號函示可參。而營建管理學所謂直接工程費用係指工程中人力、材料及機具設備費用，此由行政院主計處臺灣地區營造工程物價指數表將得計算物價調整款之項目指數分二大類：「一、材料類，二、勞務類；其中勞務類又細分(一)工資類，(二)機具設備租金類」，即足證之，其他如規費、品管費、勞安費用及承商管理費等管理性質之費用並不在上表調整之列，蓋規費、品管費、勞安費用與承商管理費等管理性質之費用與物價波動並不具必然之關聯性。準此，工程安全衛生設施及管理費用與工程品質管制費既屬管理性質之費用，非屬前述得計算物價調整款之項目，雖未列明於前揭契約約定中，仍不應計入物價調整公式計算物價調整款，是被告將工程安全衛生設施及管理費用與工程品質管制費計入物價調整公式，洵不足採。
(四)關於被告調扣系爭工程款之過程或方式不符誠實信用原則及公平合理原則：
1.按機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇；辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定，政府採購法第6條第1項及第2項定有明文。公共工程之政府採購契約之履行，除應受私法自治及契約自由原則所支配，並應符合誠實信用原則外，因其契約成立前階段涉及公權力之介入意思決定作成之過程，具有公法行為之特性，應受上述維護公共利益及公平合理之原則所檢驗，而履行行為常以招標程序之規範內容為據，並為契約當事人合意之基礎，故公共工程之履約方面，應一併適用私法原則及公法原則予以審查，以平等對待契約當事人及防止機關之專斷，始符合政府採購追求公共利益及全民福祉之法旨。
2.系爭工程自97年5月21日開工後迄至被告於98年8月27日通知停止交辦而終止契約，歷經營造工程物價指數上漲後又大幅下跌之情事，為不爭事實。原告主張被告於98年8月27日始發函通知原告因營建物價指數下跌，將自98年10月12日起分8期扣回物價調整款總計9,880,575元（含稅），未於各期工程完竣時進行物價調整，顯失公平等語；被告則以契約並沒有約定被告不得於最後竣工後結算時再進行物價調整扣款等語置辯。然原告上述爭執於法律上並非沒相當之意義，蓋本件爭議發生，係因為在系爭工程成立前之過去公共工程採行「物價指數調整要點」的期間，多屬營造工程物價指數上漲之情形，鮮少有如97年7月至98年8月期間如此大幅下跌之經驗。雖然投標須知、主契約、特約事項附件等均有關於物價調整之約定，但當此過去未經歷之營造工程物價指數大幅下跌情事發生後，被告會如何採取調降工程款及扣款之實際做法，則為原告所未能明瞭。倘被告在98年5月21日前已依系爭工程契約所附「物價指數調整要點」進行扣款，則原告若明知將遭大幅調降工程款，是否仍會依原契約投標時報價繼續契約之履行，依通常具經濟理性之企業或社會平均人之判斷，必然會卻步，故被告適時進行物調扣款，於契約履行之附隨義務上，至關重要。又據上述「物價指數調整要點」之約定，辦理物價指數調整係就原告估驗應得款中為之，故其調整之標的乃各期「估驗款」。是以被告謂原告應於投標及簽約時已明瞭物調規定而於98年5月間知悉有物價下跌趨勢卻仍同意繼續履約，應不得事後反悔云云，而迴避且不交待其有何正當事由致未能在各期估驗時即對原告以予物價調整，因此原告質疑被告待契約結束後才開始辦理物調，乃事後突襲，非屬無據。按行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法，民法第148條第2項定有明文。適時、正確的履約乃誠實信用之表現，系爭契約雖未明定被告應於何時辦理物價調整，惟此未約定事項應屬契約成立時當事人不及思及之規範漏洞，應透過契約解釋予以填補。而系爭工程乃開口契約性質，工程款既係由被告於開工一年期間內陸續交辦原告施作工程，而各次交辦工程之款項均可獨立估驗，解釋上被告自應負有適時於估驗時同時辦理物調及計入估驗工程款中之附隨義務，以達資訊對等及公開之公平性，始符誠信。
3.復據上述「物價指數調整要點」中，就「逾履約期限之部分」如何定期計算物調之前後指數，有特別約定：「逾履約期限之部分，應以估驗當期之約訂指數與契約規定履約期限當月之約訂指數二者較低者為調整依據。但逾期履約係非可歸責於乙方（廠商）之原因，且已經甲方（機關）核延工期者，應以估驗當期指數為調整依據。」等語，核此約定係僅考量在一般營建工程物價指數上漲之情形，為防止廠商投機而從估驗當期之約訂指數與契約規定履約期限當月之約訂指數二者中選擇較低者，來進行物調，以減少調漲之金額；但於不可歸責於廠商之逾期延工情形時，則採通常指數為較高之估驗當期指數，為調整依據，使廠商可以獲得調高較多工程款，而上述「物價指數調整要點」於不可歸責乙方時，應以估驗當期指數為調整依據，則若發生在指數下跌之情勢時，反而對無過失之乙方不利，而失公平。由上說明，亦可以發現系爭工程契約所使用之「物價指數調整要點」版本，於設計之初應未預料會發生如本件大幅下跌之情事，所以在契約規範上並未周全，乃屬契約規範上未預期之漏洞，而上述「逾履約期限之部分」如何定期計算物調之前、後指數之約定，若適用於本件因被告交辦工程不足而延長契約履行期間，而該期間營建工程物價指數與開標當月指數比較有大幅下跌之情形，若仍按估驗當月總指數為前指數，則確屬顯失公平。從而，上項「物價指數調整要點」關於「逾履約期限之部分」物調方式之契約漏洞，應透過契約解釋予以填補。
4.行政院公共工程委員會因明瞭上述「物價指數調整要點」不能合理規範營造工程物價指數於民國97年下半季前逐年攀升，97年下半季營建物價指數竟無預警下跌，所形成部分契約訂約時承攬廠商已與材料商議價採購所需施工建材，因處於物價高點，部分價款已支付，及至工程施工申請估驗計價時，卻適逢物價嚴重崩跌，因而遭受機關依物價指數下跌情形扣款之失衡情形，乃於98年3月30日訂定「機關已訂約工程因應營建物價下跌之物價指數門檻調整處理原則」，規定：「機關辦理已訂約之工程採購，契約載明依營造工程物價指數漲跌幅超過百分之零門檻計算物價調整金額，其因營造工程物價指數大幅下跌，依契約規定計算物價調整金額，有過度扣減契約價金之情形者，訂約廠商得依下列規定，要求依本處理原則修改契約物價指數調整方式及其漲跌幅調整門檻，機關可依工程物價下跌情形及個案特性，同意依廠商選擇之方式辦理，惟應先辦理契約變更，增訂或修訂物價指數調整規定。機關無正當理由，不得拒絕。」等語，亦足說明系爭工程契約所採之「物價指數調整要點」對於本件97年下半季營建物價指數大幅下跌之失衡現象，不僅未能合理調整機關與廠商間契約之公平性，反而造成諸多適用上疑問，其原本預定用來發揮「衡平作用」之規範功能，因欠周延，確已失靈。
5.回顧我國政府採購之發展，過去公共工程契約並沒有關於「物價指數調整要點」方面之約定，故從前發生因為營建物價大幅波動所生之履約爭議，只能訴諸適用或類推適用民事訴訟法第397條或後來增訂民法第227條之2之情事變更原則，請求法院予以衡平調整。然法院實務上就是否有契約成立後情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平等要件，於審查上不易判斷，故工程會乃多次透過頒布相關物價調整處理原則因應，並持續修改契約範本及「物價指數調整要點」，將此不可預期之物價波動所產生各種問題之解決機制導向納入契約條件來處理。因此契約上之「物價指數調整要點」，其實是法律上情事變更原則一種轉換後的變形，透過契約預先擬定之假設條件，將原本由法院行使「增、減其給付或變更其他原有之效果」之「形成權」，改由機關於估驗時自行來行使，俾增加機關就如何進行調整工程款之掌控性，減少法院適用情事變更原則之機會。由上說明，足見關於「物價指數調整要點」之契約條款，其訂定目的在既在防範未來物價波動，惟天不可測，且工程承攬採購事務類型繁多，恐難以簡單之一項調整原則即可放諸四海皆準，故不僅有訂定時未能適應所有未來可能發生之物價指數波動之盲點，形成契約漏洞，而非單以契約自由所得一語帶過，而不許當事人尋求法律原理之衡平救濟途徑，更重要的是在履約過程中如何正當、正確行使具有「形成權」性質之具體工程款調整計算，使之朝向公平合理之結果。易言之，兩造雖就工程款訂定有物價調整之契約條款，但其調整之發動乃行成權之行使，若未由被告發動則不會發生工程款物調之法律效果，故被告如何發動及何時發動，即攸關原告將會被實際增加或減少怎樣程度金額之結果，牽動彼此之權益。
6.本院斟酌：系爭工程契約「物價指數調整要點」因有契約漏洞而使其預定發揮調整因營建物價變化所生情事變更之衡平功能喪失，不足以公平合理分配系爭工程履約期間之物價波動風險造成契約爭議，有透過解釋以補充漏洞之必要；被告又未能於97年5月開工至98年5月屆滿一年期間，就各期估驗款於估驗時依「物價指數調整要點」計算應增、減之金額，使原告從提早得知被告將如何行使物調形成權，被告於此方面之契約履行上有違誠實信用原則；被告固主張其曾98年1月17日即發函告知原告等承攬廠商，因97年度各月指數波動劇烈，更因景氣不振，指數持續走跌，可能在辦理調整物價指數工程款時，有扣回工程款之情行發生等語，但此種抽象、內容不確定的觀念通知，怎麼也比不上用具體於已發生各期估驗中明列出其應扣款金額數字而向原告為形成權之意思表示來得明確，復據被告提出之結算驗收證明書內，各期估驗款均有一項「調整估驗應得款」，係按約訂前、後指數計算出物調結果，何以不能於竣工估驗當期即提出，使原告知悉其內容，卻要在最後合約終止後才主張，此種不合理之履約方式，甚屬可議，被告一語「契約並未規定不能這樣辦理」，猶如大學生明知考試作弊應記過一次，學校於其前二次作弊後都沒記過，然後才於第三次作弊時一併記過三次退學，雖謂「校規並未規定不能這樣辦理」，但做法上仍屬違背誠信原則而有顯失公平之虞；再以原告陳稱被告指示施作水泥電桿12M及10.5M之數量超過契約預定數量，原告於履約中曾發函說明超出部分應由被告自行供料，但未獲被告同意等語，即表示原告確有項目不因為營建物價總指數下跌而受惠，故調降工程款對這些項目並不合理，惟本件特殊之處在於開口契約滿一年時（98年5月20日），原告有是否繼續履行契約之選擇權，原告可選擇變更契約或不再繼續，而被告於98年1月17日即發函說未來可能要減扣工程款，卻不具體行使減扣，無從使原告明瞭其具體將被減扣工程款之金額為何，復觀原告就兩造間有無物價指數調整約定、前後指數如何計算等於本件訴訟中多所爭議，其主張固然沒有理由，但若被告至少在98年5月20日前行使物調形成權予減扣工程款，則原告雖已錯失於招標期間就契約疑義救濟之機會，但尚有機會了解被告係如何實施物調扣款之計算，可以提早評估損益，避免因為同意繼續履約而遭受後來被告交辦工程部分之物調扣款損失，爰認被告無故拖延至契約終止後始向原告發動物調形成權，其中自98年5月21日以後交辦工程部分，未給予原告判斷之充足資訊條件，有藉機佔原告便宜之嫌，應不得行使物調形成權，否則與誠實信用原則、公平合理原則等有違。
(五)原告得依承攬報酬請求權，請求被告給付系爭工程物價調整中關於「誤調降工安設施及管理費、工程品質管制費」及「98年5月21日以後各工程款之物價調整」所扣款部分之金額，且被告不得否他項工程已給付之物價調整款與之主張抵銷：
1.被告調降系爭工程款中之工安設施及管理費、工程品質管制費，包括乙式工程部分226,033元（詳見附表1之「管理費調整」欄）、甲式工程部分28,005元（詳見附表2之「管理費調整」欄）、逾期竣工部分6,717元（詳見附表3之「管理費調整」欄），合計267,472元，因其扣減之形成權行使要件與契約不符，原告就此部分仍有承攬報酬請求權，得向被告請求。
2.被告於98年5月21日以後各工程款之物價調整，包括乙式工程部分3,590,359元（詳見附表4之「誤為物調」欄）、逾期竣工部分6,594元，合計3,596,953元，因其扣減之形成權行使方式與誠實信用原則及公平合理原則不符，原告就此部分仍有承攬報酬請求權，得向被告請求。
3.綜上，原告對被告尚有3,864,425元之承攬報酬得請求給付（3,864,425=3,596,953+267,472）。
4.另被告主張若本件不應予以減少報酬，乃依民法第179條不當得利返還請求權，請求原告返還95、96、98年度因物調增加之報酬並予以抵銷云云。經查，兩造間之契約就工程期限內因為物價之變動而為謀公平合理，訂定有依「物價指數調整要點」辦理工程款增、減調整之約款，而上開約定自有拘束兩造之效力。又上述依營建物價指數變動調整工程款之形成權行使，係由被告於辦理估驗款時計算出「調整估驗應得款(含稅)」，列於被告製作之花蓮區處97年配電外線工程費用調整明細表，最後附於結算驗收證明書，因此上揭「物價調整形成權」乃由被告主動行使及發動，原告僅具請求促使被告發動之權能。上開「物價指數調整要點」係以契約方式，約定由被告依一定計算規則來自行調整工程款以因應物價波動，取代原本由法院依情事變更衡平增、減給付或變更其他契約原有效果之功能。故被告於訂定上述「物價指數調整要點」及執行時，除了受到民法契約自由原則之規範外，尚因公共工程政府採購契約，其訂定招標內容之過程，係受政府採購法之規範，故其關於如何達成調整因動價波動之調整方法，仍應受到公平合理原則之事後審查，亦即苟依其訂定之物價指數調整要點執行之結果，有不合宜甚或不合理之情形，仍應依公平合理原則加以變更之，而不受契約自由原則之限制。本件認為原告一部請求有理由，係因被告採用之「物價指數調整要點」不足以因應本件97年下半季營建物價指數大幅下跌情事，更於延展約期之開口契約未設計調整延展期間之前、後指數計算方式，足見系爭物價指數調整要點預定之衡平規範功能確已功能失靈，已如前述，而被告係因為無故不於系爭工程施作期間於各期估驗時明白告以原告該工程項目「調整估驗應得款(含稅)」，足致原告就扣款方式及結果之判斷與被告實際欲行使者有所出入，甚至發生誤會，以為系爭工程沒有物價調整之約定，影響了原告決定是否同意於一年期滿後繼續契約之判斷，因而認被告若仍許於一年期滿後繼續契約期間行使「物價調整形成權」，即有失公平合理，乃不許其為之。上述情形，與被告在95、96、98年度因物調增加之報酬給付原告，符合契約並與公平合理無違，二者有別，不能比附援引。再者，「工安設施及管理費、工程品質管制費、雜稅費」等依約並不納入物價調整項目，被告就此等項目逕予調降扣款，原告有所爭執，被告即因無扣款之依據，仍應給付原有承攬報酬。惟被告於營建指數上漲時就工安設施及管理費、工程品質管制費得不調增，卻自願發動形成權予以調增工程款，原告受領而未異議，即視同以此被告履行給付及原告受領同時已生合意變更契約給付內容之形成效果（與一方無契約解除權卻表示解除但他方當事人同意未表示反對而發生合意解除之效果類似），原告受領給付難謂無法律上之原因，自不得再對原告主張不當得利返還請求權。
五、從而，原告依工程契約之承攬報酬請求權之法律關係，請求被告給付3,864,425元及自起訴狀繕本送達翌日即100年6月3日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之法定遲延利息，為有理由，應予准許；逾此範範圍部分，即屬無據，應予駁回。兩造均陳明願供擔保，聲請宣告假執行或免為假執行，經核，原告勝訴部分，均與法律規定相符，爰分別酌定相當之擔保金額予以准許；至原告敗訴部分，其假執行之聲請，因訴之駁回而失所附麗，不應准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻防方法及所提證據，業經審酌，核與本件判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第79條。中 華 民 國 102 年 4 月 19 日
臺灣花蓮地方法院民事庭
法 官 沈培錚以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須附繕本)。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 102 年 4 月 19 日
書記官 李宜蓉