臺灣花蓮地方法院民事判決 100年度重國字第2號原 告 許慧菁訴訟代理人 陳清華律師被 告 花蓮縣花蓮地政事務所法定代理人 黃一釗訴訟代理人 黃谷蓮訴訟代理人 張麒瑋訴訟代理人 徐信誠上列當事人間國家賠償事件，本院於100年3月22日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張：
（一）花蓮溪出海口附近，包括山嶺段112地號（以下簡稱：系爭土地）等多筆土地，前經行政院73年2月23 日台73交字第2606號函核定為「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」之花蓮溪口附近自然保護區，並於74年日月16日編定公告為「風景區、生態保護用地」，嗣因包括系爭土地在內之山嶺段110-2地號等多筆土地，50年辦理土地登記時即詮定為「旱」地目，花蓮縣花蓮地政事務所認為符合內政部76年1月9日臺(76)內地字第471586號函揭示之「自然保護區內之非都市土地，於編定公告前已供農牧用者自不列入自然保護區，可依編定當時使用現況更正編定土地使用類別」意旨，先於92年3月17日將上開位於花蓮溪口附近，包括系爭土地在內之山嶺段110-2地號等多筆土地，辦理更正編定為「風景區、暫未編定」，再於92年6月19日依據山坡地可利用限定查定結果辦理補註用地別為「風景區、農牧用地」，上揭包括系爭土地在內之山嶺段110-2地號等多筆土地，因濱臨花蓮溪出海口，又與海岸線近在呎尺，原為土壤貧瘠之不毛之地，乏人問津，惟隨著興建農舍法令之放寬，上揭包括系爭土地在內之編定為「農牧用地之山嶺段土地，一夕之間水漲船高，一躍成為得以興建農舍之農牧用地，炙手可熱。
（二）原告得知上揭位於花蓮溪口之山嶺段地號土地，編定為得以興建農舍之「風景區、農牧用地」之後，遂於94年6 月22日以新台幣（下同）608萬元向訴外人陳慈美購買亦編定為「風景區農牧用地」之系爭土地，並著手規劃農舍興建事宜，嗣後與系爭土地毗鄰之山嶺段110-2地號土地所有權人，於96年間向花蓮縣政府申請農舍建造執照，亦已獲准。豈料原告嗣依約以出賣人陳慈美名義申請建造執照之後，花蓮縣政府竟以「因基地位居花蓮沿海保護區之花蓮溪口附近自然保護區範圍內，其土地於93年8月3日更正編定為『風景區、農牧用地』仍有疑義，在疑義未釐清前，將涉有妨礙區域計畫法，暫緩辦理建造執照」云云，將原件檢還原告，原告不服花蓮縣政府上揭行政處分，以出賣人陳慈美名義向內政部提出訴願，惟遭內政部訴願決定以「本案『風景區、農牧用地』之編定應屬錯誤」、「系爭土地係坐落『臺灣沿海地區自然環境保護計畫』劃設之『花蓮溪口附近自然保護區』範圍內，屬『臺灣東部區域計劃（第一次通盤檢討）之限制發展區域』，既該區域計畫劃定系爭土地為限制開發地區，不宜興建建築物…」為由駁回訴願，致使灸手可熱得以興建農舍之系爭土地，一夕之間淪為一文不值不得興建農舍之生態保育地。
（三）系爭土地係被告機關之公務員於執行職務時，疏未詳查，誤將系爭土地編定為「風景區、農牧用地」，致使原告以為系爭土地得以興建農舍，斥資608萬元購地，而與系爭土地毗鄰之山嶺段110-2地號土地又曾蒙花蓮縣政府核准農舍建造執照，印證系爭土地得以興建農舍之價值，倘被告機關不為上述編定，而係編定為「生態保護用地」，原告即不可能斥資購買系爭土地，故被告機關錯誤編定系爭土地使用地類別，導致原告以為系爭土地為得以興建農舍之農牧用地，斥資608萬元購地及支出規劃興建農舍之設計費用5萬元，共計損失613萬元。
（四）對被告抗辯之陳述：㈠系爭土地花蓮縣政府拒絕核發系爭土地建造執照之理由為
「系爭土地於93年8月3日更正編定為『風景區、農牧用地』仍有疑義」，與系爭土地面積不足及是否已公告為限制開發地區，並不相干，況且，系爭土地位於限制發展地區，不得興建農舍，乃是系爭土地重新更正編定為「風景區、生態保護用地」之結果，並非自始不得興建農舍，此○○○區○○○○段○○○○○○號土地，業已取得建造執照，並非自始不得興建農舍自明。而被告機關於山嶺段110一2地號土地之農舍建造執照，經內政部以「風景區、農牧用地」之編地應屬錯誤為由，駁回建照執照之申請後，即於98年4月12日辦理系爭土地之更正編定，益足證系爭土地係因編定錯誤致無法興建農舍，否則系爭土地之編定若與能否興建農舍無關，被告機關又何必於訴願決定後即辦理系爭土地之使用編定？又被告機關於92年間，將包括系爭土地在內之山嶺段110-2地號等多筆土地，由「風景區、生態保護用地」，更正編定為「風景區、農牧用地」，係因被告認為該等地號土地符合內政部76年l月9日臺（76）內地字第471586號函揭「自然保護區內之非都市土地，於編定公告前已供農牧用者，自不列入自然保護區，可依編定當時使用現況更正編定土地使用類別」意旨所致，足認系爭土地得否興建農舍，與系爭土地編定錯誤，息息相關。故被告機關以系爭土地在非都市土地使用編定公告前既已公告限制發展地區，其後土地使用編定或更正均無法改變已列為限制發展地區之事實，被告機關之更正編定與原告無法興建農舍所致之損失無關等節，不足採信。
㈡依農業用地興建農舍辦法第2條規定「依本條例第18條第3
項規定申請興建農舍之申請人應為農民，並符合第3條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法省（市）施行細則、台北市土地使用分區管制規則、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理，不受本辦法所定申請興建農舍相關規定之限制。」系爭土地出賣人陳慈美，係於89年1月4日農業發展條例修正前之83年3月31日取得系爭土地所有權，依上開規定，原告以出賣人陳慈美名義申請農舍建造執照，並不受法定興建農舍面積0.25公頃之限制。故被告機關主張系爭土地面積未達法定興建農舍面積0.25公頃，拒絕國家賠償等節，亦不足採信。
（五）爰依國家賠償法第2條第2項前段、第8條第1項規定提起本訴。並聲明：㈠被告應給付原告613萬元，及自國家賠償請求書送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息；㈡訴訟費用由被告負擔；㈢願供擔保請准宣告假執行。
二、被告則抗辯：
（一）國家賠償責任，應以原告受有損害為前提。系爭土地之現時所有權人為陳慈美，原告僅為抵押權人，而抵押權係屬擔保債權，現時該債權並未發生已屆清償期未獲清償、因移轉不足清償擔保債權或請求債務人清償而未獲清償等情形，原告藉設定抵押權之方式，來保障其債權，該債權迄今仍屬得完整請求，故其主張受有損害既非事實，被告自不必負擔國家賠償責任。
（二）依據非都市土地使用管制規則第6條第2項規定：「前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定。」系爭土地位於花蓮溪口附近自然保護區，依花蓮縣政府74年1月21日府（74）建觀字第6348號公告『花蓮縣沿海自然保護區及一般保護區範圍及保護措施』之保護區範圍內，其公告事項保護措施除必要之安全設施外，禁止其他建設行為。故花蓮溪口自然保護區範圍內土地在非都市土地使用編定公告前即已公告限制發展地區，其後編定或更正何種用地亦無法改變已列為限制發展地區之事實。再則建築執照之准駁屬建管單位之權責，禁建區範圍內不論土地編定為何，均屬於禁建土地。原告將興建農舍之許可及土地價值之預期，所導致之經濟上之損失，歸責於被告機關依法更正編定，實有倒果為因之誤。
（三）系爭土地無法興建農舍，係因坐落於行政院核定限制發展地區之自然保護區範圍內，而非被告機關更正使用編定所致。而山嶺段更正編定之相關疑義之始瑞起於花蓮溪口自○○○區○○段○○號土地所有權人莊００向花蓮縣政府陳情將上開土地由原編定「生態保護用地」更正編定為「農牧用地」，茲經花蓮縣政府90年10月4日席地用字第104664號函復陳情人，略以…：「二、查本案土地為行政院核定『台灣沿海地區自然環境保護計畫』花東沿海保護區計畫自然保護區範圍，且係屬山坡地範圍內『旱』目土地，得依…檢具相關文件之一逕向花蓮地政事務所辦理更正編定為『暫未編定用地』並俟台端依規逕向水土保持局第六工程所申辦山坡地土地可利用限度查定後，再據以辦理補註崔用地類別」，同時以正本函囑被告機關遵照辦理。其後該自然保護區內如有土地所有權人向被告機關申請更正編定，即依上開花蓮縣政府函示報府核定，才得將土地登記簿之使用編定更正為「農牧用地」。被告機關在更正編定過程中僅係執行作業登記單位，均依花蓮縣政府來函意旨辦理更正編定。故被告機關執行系爭土地更正使用編定職務，並無違法情事，原告因系爭土地買賣契約，無法依其預期所導致之損害，應依民法債務不履行之相關規定向系爭土地出賣人請求損害賠償，而非將債務不履行之損害歸責於系爭土地之編定。
（四）並聲明：㈠原告之訴及假執行之聲請均駁回；㈡訴訟費用由原告負擔；㈢如受不利益判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、兩造不爭執之事實
（一）系爭土地位於行政院73年2月23日台73交字第2606號函核定「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」所劃定「花蓮溪口附近」自然保護區範圍。
（二）系爭土地所有權人為陳慈美於83年3月31日登記取得所有權迄今，並於93年3月19日向被告機關申請更正編定為「農牧用地」，被告機關依據花蓮縣政府93年7月30日府地用字第09301052570號函據以辦理補註用地別為「風景區、農牧用地」。原告旋於95年6月29日辦理登記設定為抵押權人。
（三）被告機關依據花蓮縣政府97年9月8日府地用字第0970108042號函示包含系爭土地位於「花東沿海保護區計畫」所劃定「花蓮溪口附近」自然保護區範圍內土地應更正編定為「生態保護用地」。
四、兩造爭執之要點
（一）系爭土地原編定「風景區、生態保護用地」，被告機關更正編定為「風景區、農牧用地」，是否錯誤？是否因此導致原告無法興建農舍？
（二）原告僅為系爭土地抵押權人，如受有損害，國家賠償責任是否為抵押權擔保之範圍？
（三）如有損害，則損害賠償金額為何？
五、本院之判斷
（一）系爭土地原編定「風景區、生態保護用地」，被告機關因錯誤而更正編定為「風景區、農牧用地」系爭土地位於行政院73年2月23日台73交字第2606號函核定「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」所劃定「花蓮溪口附近」自然保護區範圍，原使用編定「風景區、生態保護用地」，並經花蓮縣政府74年府地用字第86779號非都市土地使用編定公告確定，有系爭土地登記簿謄本1份附卷（本院卷第55頁）及內政部台灣沿海地區自然環境保護計畫1份在卷可稽，該保護區範圍之畫定迄未變更或廢止，故被告機關於93年8月3日將系爭土地使用地類別更正編定為「風景區、農牧用地」，於法不合，顯屬錯誤。原告主張被告機關將系爭土地使用地類別編定錯誤，堪屬實在。被告機關辯稱係依據花蓮縣政府來函意旨辦理使用地類別變更，並無違法，不足採信。
（二）系爭土地雖因被告機關編定錯誤，並不會導致原告無法興建農舍按非都市土地使用管制規則第6條第1項前段、第2項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。…。前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定。」系爭土地位於花蓮溪口附近自然保護區，依花蓮縣政府74年1月21日府（74）建觀字第6348號公告『花蓮縣沿海自然保護區及一般保護區範圍及保護措施』之保護區範圍內，其公告事項保護措施除必要之安全設施外，禁止其他建設行為（本院卷第42頁）。換言之，系爭土地位於保護區範圍內，無論使用地類別為因「風景區、生態保護用地」或「風景區、農牧用地」，均禁止為建設行為。因此，系爭土地雖因被告機關將原編定「風景區、生態保護用地」，錯誤編定為「風景區、農牧用地」，與原告無法興建農舍，並無相當因果關係。原告主張係因被告機關編定錯誤始造成無法興建農舍等情，並不足採信。
原告另主張依內政部76年1月9日臺(76)內地字第471586號函揭示之「自然保護區內之非都市土地，於編定公告前已供農牧用者自不列入自然保護區，可依編定當時使用現況更正編定土地使用類別」意旨，系爭土地一旦由「風景區、生態保護用地」，更正編定為「風景區、農牧用地」，即由「自然生態保護區」變為「非自然生態保護區」不受限制開發之拘束。惟查，行政院73年2月23日台73交字第2606號函核定實施之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」之計畫內容載明「已為農牧使用者除外」者僅限於「花東沿海保護區計畫」之「水璉、磯崎間海自然保護區」，並未包括「花蓮溪口附近自然保護區」等其他自然保護區在內（該計畫書第34頁）。因此，系爭土地縱使錯誤編定為「風景區、農牧用地」，亦仍屬於限制建築範圍內，原告前開主張，亦不足採信。
（三）原告僅為系爭土地抵押權人，如受有損害，國家賠償責任並非抵押權擔保之範圍按抵押權為擔保物權，其所擔保之範圍為原債權、利息、遲延利息、違約金及實行抵押權之費用（民法第861條第1項），修法理由認為亦包括債務不履行之損害賠償在內。系爭土地之現時所有權人為陳慈美，原告僅為抵押權人，而抵押權所擔保之債權1500萬元，原告並未舉證證明已屆清償期而未獲清償之情事，縱屬有之，亦屬原告與訴外人陳慈美間債權債務關係，原告僅能就系爭土地以拍賣或其他方式向陳慈美求償，與國家賠償責任無關。縱依原告與訴外人陳慈美簽訂之不動產買賣契約書第10條特約事項約定：「乙方（即陳慈美）同意以其名義申請建照興建農舍，甲方（即原告）先行辦理預告登記，建物興建完畢移轉予甲方…」，訴外人陳慈美無法履行興建農舍之約定，致原告受到損害，而應對原告負擔損害賠償責任，原告就其所受之損害亦僅能就系爭土地以拍賣或其他方式向陳慈美求償。而被告機關不許陳慈美興建農舍，縱屬應負國家賠償責任，依據前開法條說明，亦非原扺押權擔保之範圍，原告以其為系爭土地抵押權人之地位，認為因被告機關不許其以陳慈美名義在系爭土地興建農舍受有損害，而請求國家賠償，並不足採信。
六、綜上所述，系爭土地雖因被告機關將原編定「風景區、生態保護用地」，錯誤編定為「風景區、農牧用地」，但因系爭土地位於保護區範圍內，無論使用地類別為因「風景區、生態保護用地」或「風景區、農牧用地」，均禁止為建設行為。故被告機關錯誤編定，與原告無法興建農舍間，並無相當因果關係。況原告僅為系爭土地抵押權人，國家賠償責任並非押權擔保之範圍，原告以其為系爭土地抵押權人之地位，認為因被告機關不許其以陳慈美名義在系爭土地興建農舍受有損害，而請求國家賠償，並無理由，應予駁回。其假執行之聲請亦因訴之駁回失所附麗，應併予駁回。
七、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 8 日
臺灣花蓮地方法院民事庭
法 官 湯文章上列正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須附繕本)。
中 華 民 國 100 年 4 月 8 日
法院書記官 黃倪濱