臺灣花蓮地方法院民事判決 100年度重國字第22號原 告 張淑芬訴訟代理人 陳彥君律師
籃健銘律師被 告 花蓮縣政府法定代理人 傅崐萁訴訟代理人 張德謙
曾迪群被 告 花蓮縣花蓮地政事務所法定代理人 黃一釗訴訟代理人 張麒瑋
洪淑麗葉明娟上列當事人間國家賠償事件，本院於中華民國101年6月18日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：
(一)原告張淑芬所有坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地，民國95年10月31日分割自同段110 地號），系爭土地均位於花蓮溪口附近，被告花蓮縣政府於92年3 月
13 日以府地用字第09200244080號函核示被告花蓮縣花蓮地政事務所（下稱花蓮地政事務所）○○○鄉○○段○○○ ○號土地(系爭土地分割前之地號)編定為「農牧使用之土地」，經花蓮地政事務所於92年6月19日以花所用字第0920010212號函，將其類別補註為「風景區，農牧用地」並經花蓮縣政府以92年6月26日府地用字第09200708600號函，同意被告花蓮地政事務所前開所為之變更。然而其後花蓮地政事務所經重新查明，以系爭土地應係位於行政院核定之沿海自然環境保護計畫中「花東沿海保護區分計畫」劃定之「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，向花蓮縣政府申辦更正編定為「生態保護用地」，經其以98年4月8日府地用字第0980037611號函同意更正編定。原告認為其間有發生錯誤編定之情形，而原告因信任該錯誤之編定登記，而認系爭土地得以作農牧用地使用，以每坪新台幣（下同）19,000元，總價14,397,200元之高價購買系爭地，嗣系爭土地變更使用地類別登記變更為「生態保護用地」致原告受有高價買入之損害，此有原告95年11月29日之土地買賣契約書可佐，而系爭土地類別登記變更為「生態保護用地」後，其土地現值依鄰近土地，99年6月間之成交價，至多僅3836.6元，致原告受土地差價至少11,490,016元之損害，此與被告等之錯誤編定行為具有因果關係，花蓮地政事務所在參與系爭土地使用地類別之編定過程中，有編定錯誤之不法之過失行為，該行為亦符合土地法第68條第1 項所規定之登記錯誤的態樣，致使原告之信賴利益受有損失，原告乃依土地法第68條第1項及國家賠償法第2條第2項、國家賠償法第5條、民法185條第1項前段規定，起訴請求花蓮地政事務所、花蓮縣政府連帶負損害賠償責任。
(二)對被告抗辯之陳述：⒈ 土地法第68條第1 項係為保障土地公示制度之公信力，並保
障土地交易安全所設，該條所定登記錯誤之情事，舉凡登記錯誤、遺漏或虛偽係因不可歸責於受害人之事由所致者，地政機關均須負責損害賠償，不以土地登記規則第13條為限，被告花蓮地政事務所以土地登記規則第13條所稱之登記錯誤，限於登記事項與登記原因證明文件所載不符，其本案更正編定之過程均依被告花蓮縣政府函文辦理，故無錯誤云云置辯，誠無足採，並分述說明如下。
⑴ 實務上向來對土地法第68條第1項之構成要件，向以「登記
錯誤、遺漏或虛偽係因不可歸責於受害人之事由所致者，地政機關均須負責損害賠償」為判斷基準，並認土地登記規則第13條僅為例示規定：此依土地法第3條、土地登記規則第3條第1項、第55條規定可知。又按最高法院76年度第5次民事庭會議決議所示：「土地法第六十八條規定因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關負損害賠償責任。茲該地政事務所既未將重測前已登記之抵押轉載於重測後新設之土地登記簿，自屬登記有遺漏，某乙不知其情，致其嗣後設定之抵押權未獲全部清償，自得請求該地政事務所賠償損害。土地登記規則第十二條所指情形（按：為現行土地登記規則第十三條），乃屬例示，不能以此而謂因土地重測而發生之錯誤遺漏之情形，不包括在土地法第六十八條之內。土地法第六十八條之立法精神，旨在保護土地權利人，土地之登記準確與否，影響人民之權益至鉅，地政機關所負責任亦重。不應就土地登記規則第十二條作狹義解釋，致與土地法之立法精神不符。」。
⑵ 最高法院91年度台上字第1172號判決要旨所示：「…次按，
因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，除能證明其原因應歸責於受害人者外，由該地政機關負損害賠償責任，土地法第六十八條第一項定有明文。此項規定係國家賠償法之特別規定，依國家賠償法第六條規定，自應優先適用。又土地法上開規定，其立法意旨係在貫徹土地登記之公示性及公信力，使土地權利人不因地政機關就土地登記之錯誤、遺漏或虛偽而受損害，以兼顧交易安全及權利人之權利保障。至土地登記規則第十三條（修正前第十四條）所指情形，乃僅屬例示；應解為如登記錯誤、遺漏或虛偽係因不可歸責於受害人之事由所致者，地政機關均須負損害賠償責任。苟解為僅具該條所定情事者，地政機關始負損害賠償責任，將限縮土地法第六十八條第一項之適用範圍，而有危害交易安全及損害權利人權利之虞，難謂與該條之立法精神無違。…」。最高法院100年度台上字第1727號判決要旨所示：「…又地政機關人員明知或可得而知申請登記文件不實，仍為登記，致真正權利人之權利受損害，即屬該條第1 項所稱因登記虛偽而受損害之情形。」。最高法院90年台上字第1372號判決要旨所示：「按不動產登記關係人民權益甚鉅，地政機關辦理土地登記業務之人員為不動產之登記時，應盡善良管理人之注意義務，自應本於專業知識及技術，盡其職務上相當之注意義務，據以審查不動產登記申請之文件是否真實，而為准否登記之處分。…」。
⑶ 綜觀上開法令及相關實務見解所示，地政機關辦理土地登記
業務時，應負有善良管理人之審查義務，以確保土地登記制度之公信力及保障交易安全且土地法第68條第1項所示之土地登記錯誤、遺漏等構成要件，舉凡登記錯誤、遺漏或虛偽係因不可歸責於受害人之事由所致者，地政機關均須負責損害賠償，不以土地登記規則第13條為限甚明。被告花蓮地政事務所依據前開土地法第規定及前開實務見解所示，對於人民申請土地使用地類別變更一事，應盡詳加審查正確後再為登記之善良管理人注意義務，故被告花蓮地政事務所於辦理系爭土地92年間變更為「農牧用地」時，自應依據系爭土地所在位置之地籍圖及相關土地位置資料等原始文件，詳加確認卻未詳加明察，遽於92年3月4日花地所用字第0920002683號函中，逕將非位於水璉、磯碕及海岸公路以東至海岸線所涵蓋地區之系爭土地，確認其確為位於水璉、磯碕及海岸公路以東至海岸線所涵蓋地區之土地，致將系爭土地為錯誤編定，被告花蓮地政事務所錯誤編定系爭土地使用地類別並登記於土地登記簿上，依最高法院之見解，自應有土地法第68條第1項之適用，因此被告確實有土地法第68條第1項所稱登記錯誤之情形，被告花蓮地政事務就系爭土地確有土地法68條第1項所稱之「登記錯誤」之情形，被告主張更正編定過程均依法規辦理而無違法，應不足採。
⒉ 原告張淑芬之損害與被告花蓮地政事務所之錯誤編定具相當
因果關係，且系爭土地之鄰地於被告花蓮地政事務所編定為「農牧用地」後，被告花蓮縣政府亦曾核發建築執照，被告
花蓮地政事務所稱原告張淑芬之損害與被告花蓮地政事務所錯誤編定無相當因果關係，顯不足採：
⑴ 依最高行政法院99年度第1 次庭長法官聯席會議決議內容，
土地應受土地使用管制法令如何之限制，係以土地登記簿上「地目」、「使用分區」及「編定使用類別」欄之登記內容定之（卷一第282 頁）。是以土地使用類別編定亦影響土地所得使用之管制情形無疑，另，最高法院93年台上字第2538號判決，亦肯認因地政事務所之土地使用種類編定，誤將「農牧用地」登記為「丙種建築用地」之錯誤，致他人高價買受土地所受之價差損害，亦與地政事務所之錯誤編定錯誤情事，容有相當因果關係，而應由地政機關賠償之。
⑵ 原告張淑芬因被告花蓮地政事務所誤將「生態保護用地」登
記為「農牧用地」，因而受有高價買入土地之價差損害，自與被告花蓮地政事務所錯誤具有相當因果關係。而系爭土地鄰地之同鄉段110-2號地號土地（與系爭土地同分○○○鄉段○○○號土地），亦於92年間經被告花蓮縣政府及花蓮地政事務所編定為「風景區，農牧用地」，被告花蓮縣政府亦於
96 年4月3日核發府城建執字第96A0192號建造執照，建造執照上明確載明「分區編定：風景區農牧用地」，另外同坐落於系爭土地附近之同鄉段第14號地號土地上，被告花蓮縣政府亦早於94年12月6日核發府城建執字第94A1512號建造執照，建造執照亦上明確載明「分區編定：風景區農牧用地」（卷一第238、239頁），均益徵被告花蓮地政事務所、花蓮縣政府主張該保護區內土地縱編定為「農牧用地」亦禁止建設行為、不得從事農牧使用，應不足採。
(三)綜上所述，依國家賠償法第2條第2項：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」，按區域計畫法第15條及同法施行細則第15條規定，縣政府應按非都市土地使用分區圖所示範圍、土地能供使用之性質編定非都市土地之使用地類別，此為縣政府所屬職責，次按，臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討所示：「重要生態保護區應編定為生態保護用地（參見表4-25）」，又同計畫第4-159頁表4-25應編定為生態保護用地表中，花蓮溪口自然保護區亦屬應編定為生態保護用地之區域，準此，被告花蓮縣政府於判別系爭土地能供使用之性質時，自應依前開規定所示將系爭土地編定為生態保護用地，惟被告花蓮縣政府卻疏於注意系爭土地應編定為生態保護用地，竟於92年6月26日核准系爭土地編定為農牧用地，容有非都市土地使用地類別編定管考上之疏失，自應依國家賠償法第2條第2項規定，負損害賠償責任；而被告花蓮地政事務所將系爭土地錯誤編定登記為「風景區，農牧用地」，被告花蓮縣政府竟亦核准之，此等錯誤編定之情事，因而
致原告於95年11月29日信賴該錯誤編定之登記，而認系爭土地得以作農牧用地使用，以每坪19,000元，總價14,397,200元之高價購買系爭土地，嗣於98年3月間被告花蓮縣政府發現前開錯誤，並以98年4月8日府地用字第0980037611號函，要求花蓮地政事務所將系爭土地使用地類別登記變更為「生態保護用地」，致使原告張淑芬受有高價買入系爭土地之損害。原告已於100年3月22日及23日分別以書面向被告花蓮縣政府及被告花蓮縣花蓮地政事務所請求之，惟被告二機關未於法定期間30日內開始協議，故原告僅得依法提起本件國家賠償之訴。
(四)並聲明：被告等應連帶給付原告11,490,016元及自100年3月24日起至清償日止按年息百分之5計算之利息；原告願供擔保請准宣告假執行。
(五)提出花蓮縣政府92年3月13日府地用字第09200244080號函，花蓮縣花蓮地政事務所92年6月19日花地所用字第0920010212號函，花蓮縣政府98年4月8日府地用字第0980037611號函，國家賠償暨損失請求書，買賣契約書（卷一第16至26頁），內政部90年9月21日台(90)內申地字第9014512號函，內政部76 年1月9日台(76) 內地字第471586號函，花蓮縣花蓮地政事務所92年3月4日花地所用字第09200002683 號函，花蓮地政事務所98年1 月15日花地所用字第0970017565號函，土地謄本及土地異動索引（卷一第44至57頁），花蓮縣政府97年9月8日府地用字第0970108042號函，台北高等行政法院100年度訴字第1272號100年10月11日準備程序筆錄，花蓮縣政府府城建字第96A0192號建造執照，花蓮縣政府府城建字第94A1512號建造執照，臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）（節錄）（卷一第229頁至242頁）等件影本為證。
二、被告之答辯：
(一)花蓮縣政府方面：⒈按國家賠償法第2條第2項規定：「公務員於執行職務行使公
權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」該條項所稱不法侵害成立國家賠償責任者，應同時具備行為人須為公務員、須執行職務行使公權力、須係不法之行為、須行為人有故意或過失、須侵害人民之自由或權利、須不法行為與損害之發生有相當因果關係之共六要件，始足當之（最高法院90年度台上字第371號裁判）；被告機關92年3月13日府地用字第09200244080號函係屬授益行政處分，未侵害請求權人之權利，又98年4月8日府地用字第0980037611號函更正編定，該合法撤銷行政處分亦未侵害請求權人權利且並無相當因關係，核本案並不符合國家賠償法第2條第2項要件，故被告機關依國家賠償法施行細則第19條規定，拒絕賠償洵無違誤，原告所提之訴為無理由，析述如下：
⑴ 按區域計畫法施行細則第16條、製定非都市土地使用分區圖
及編定各種使用地作業須知第23點規定、內政部88年9月16日台(88) 內中地字第8884762號函之意旨，就非都市土地之更正編定，係由各縣（市）政府逕予核定，免報內政部核備，故有權限為土地使用地類別更正編定者，係各縣（市）政府。次按系爭土地係屬「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」所劃定之「花蓮溪口附近自然保護區」，依據「台灣東部區域計畫」、「台灣東部區域計畫（第1 次通盤檢討）」，使用地類別應編定其使用地類別為生態保護用地，且為限制發展地區，依規不得為公共設施等公益用途外之其他土地開發行為。而本案被告機關92年3 月13日府地用字第09200244080 號函雖核定系爭土地更正編定為農牧用地，惟並未使更正編定之申請人受有任何不利益，因對「更正編定之申請人」而言，「更正編定」係屬授予利益之行政處分。再者，原告於92年被告機關核定時，並非更正編定之申請人，亦無任何法律上利害關係，從而本件自不符國家賠償法第2條第2項「侵害人民自由或權利者」之要件，故請求權人之主張並無理由。
⑵ 系爭土地係屬「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東
沿海保護區計畫」所劃定之「花蓮溪口附近自然保護區」，依據「台灣東部區域計畫」、「台灣東部區域計畫（第1次通盤檢討）」、「變更台灣北、中、南、東部區域計畫（第
1 次通盤檢討）」，其使用地類別編定為「生態保護用地」，並無疑義，因此被告機關98年4月8日府地用字第0980037611 號函核准系爭土地更正回復編定為「生態保護用地」，係屬「合法之行政處分」，因此雖撤銷有利於人民之行政處分，固然造成人民之損害，且與人民之損害有因果關係，惟被告機關乃依行政程序法第117條所為之撤銷，此係合法地糾正錯誤之行政行為，故而撤銷處分係屬「合法之行政處分」，對合法之行政行為自不得請求國家賠償。
⑶ 原告是否受有損害及具因果關係有疑義，首先，依原告95年
間就系爭土地之買賣契約「十、特約事項」（卷一第24頁）訂有解除契約約款觀之，原告於97年未取得農舍建照時，即可解除買賣契約並請求返還價金，實難認原告受有損害，其次縱有損害，本件亦不具備相當因果關係，蓋系爭土地位於主管機關所核定之自然保護區而屬限制發展地區並編定為生態保護用地，依非都市土地使用管制規則第6條第1項、第2項之規定，無論使用地類別為「風景區生態保護用地」或「風景區農牧用地」均禁止為建設行為，從而原告是否係因興建農舍而以高於市價購買系爭土地，均非系爭更正編定行為所致，此參「台灣東部區域計畫之第1次通盤檢討」、以及「變更台灣北、中、南、東部區域計畫之第1次通盤檢討」之意旨，即可明瞭依據前開計畫（第一次通盤檢討）所揭，限制發展地區以資源保育為原則，除經中央主管機關核准並經區域計畫委員會同意興辦之穿越性道路、公園、上下水道、郵政、電信、變電所等公共設施及為維護水源必要之道路外，不得從事其他土地開發行為，而系爭土地位「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，依據上開計畫所示，不允許作非保育目的之發展及任何開發行為，以達資源保育與環境保護目的。因此，系爭土地不得為任何開發行為，不因其土地使用分區編定為何而異其性質，原告就系爭土地由「農牧用地」更正編定為「生態保護用地」，並無實際之不利益發生因此本件自不符國家賠償法第2條第2項「相當因果關係」之要件。
⒉ 原告稱其信賴利益受有損害，然其不具有信賴基礎、信賴表
現、信賴值得保護（即無行政程序法第119 條規定信賴不值得保護情形）之要件，理由如下：
⑴ 本件情形，系爭土地位屬「花蓮溪口附近自然保護區」範圍
內，並經「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」納入「限制發展地區」範圍，依照「非都市土地使用管制規則」第6條第1項、第2項之規定，無論編定使用地類別為「生態保護用地」或「農牧用地」，均禁止為建設行為，故而，被告機關92年3月13日府地用字第09200244080號函核准系爭土地更正編定，並不生得為興建「農舍」之必然結果，二者間實際上欠缺因果關係，原告因信賴「土地編定使用地種類」而對土地價值判斷，進而衍生買賣交易動機及損益，究其實質乃依附於買賣關係之動機錯誤所衍生，國家機關並未積極干擾，亦難認原告買受系爭土地之行為，係出於信賴前揭更正編定所致，原告自應先依據買賣契約關係處理其糾葛，是以原告95年間以興建「農舍」為目的而買受系爭土地與信賴保護原則要件「1.信賴基礎」及「2.信賴表現」二要件，均不相符。又依原告95年間就系爭土地之買賣契約「十、特約事項」訂有解除契約約款可知，原告對於系爭土地得否興建農舍並非深信無疑，惟其未積極查明，僅於買賣契約定有解除契約之特約約款：「本件買賣甲方過戶完成二年後，如無法申請農舍建照時（建蔽率10％），雙方同意解除契約，原金無息退還，但過戶費用由甲方負擔。」從而原告縱非明知，亦屬重大過失而不知之情形，此屬行政程序法第119條第3款規定，其信賴不值得保護情形。
⑵ 因此原告上不具備信賴保護原則之任何一個要件（信賴基礎
、信賴表現、信賴值得保護），而惟有三者兼備，方產生「信賴利益」，始須衡量公益與信賴利益輕重問題，再以公益是否大於私益來決定究竟係採「存續保護」或「財產保護」方式，原告無由成立信賴保護，自無需論及信賴保護原則之法律效果，究應予「存續保護」或「財產保護」之方式。而原告雖主張所受之損害為「信賴利益」之損害，惟其以興建「農舍」為目的而買受系爭土地之「信賴基礎」既不存在，且「信賴不值得保護」，自無信賴保護原則之適用，更不生「信賴利益」之問題，既無「信賴利益」，又何來損害為「信賴利益」損害之理？
⑶ 退萬步言，縱有「信賴保護原則」之適用，更正土地使用地
種類之公益，亦大於信賴利益，亦無行政程序法第117條但書不得撤銷之情形，而信賴利益損失補償乃公法上之請求權，而非屬國家賠償之範圍，依行政程序法第120條第3項之規定，原告應向行政法院提起訴訟，非屬本院之管轄。
⒊ 綜上說明，「台灣沿海地區自然環境保護計畫」雖係行政院
核定之政策指導計畫，惟臺灣省政府86年6 月24日86府建四字第160229號函公告之「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」，業將該計畫之自然保護區納入「限制發展地區」之「生態保育地區」範圍，以維護原有景觀及避免人為破壞，其管制內容亦依區域計畫法定程序公告實施在案，且區域計畫具有法規命令性質，系爭土地既位於上開計畫（第一次通盤檢討）所列「限制發展地區」，自應受該限制內容之拘束，而原告主張購入系爭土地後，因被告機關更正編定為「生態保護用地」，致使無法為農牧用地之使用，使用效益受有損害，顯有誤解。再者，原告主張其係認系爭土地得以作農牧用地使用，而以每坪19,000元，總價14,397,200元之高價購買，然依上開土地之買賣契約「十、特約事項」訂有解除契約約款可知，原告應係以系爭土地得以興建農舍為條件，方以上開價格購入系爭土地，倘除去該「得以興建農舍」之條件，原告是否仍然願意以每坪19,000元，總價14,397,200元之價格取得？又縱使原告並非以興建農舍為目的而購買系爭土地，然以「農牧用地」無法為興建農舍等容許使用項目使用，是否仍具備原告95年間購買系爭土地之價格水準，亦不無疑義。
(二)花蓮地政事務所方面：⒈ 系爭土地位於「台灣沿海地區自然環境保護計畫」所劃設之
「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，而花蓮溪口自然保護區範圍內土地在非都市土地使用編定公告前即已公告為限制發展地區，其後編定或更正何種用地亦無法改變已列為限制發展地區之事實。此依據非都市土地使用管制規則第6條第2項規定：「前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定。」之明文，以及該自然保護區屬86年6 月公告之「台灣東部區域計畫(第一次通盤檢討)之限制發展地區，而所謂限制發展地區係規定：「本地區以資源保育為原則，除經中央主管機關核准並經區域計畫委員會同意興辦之穿越性道路、公園、上下水道、郵政、電信、變電所等公共設施及為維護水源必要之道路外，不得從事其他土地開發行為，又依花蓮縣政府於74年1月21日以府(74)建觀字第6348號函公告「花蓮縣沿洋海自然保護遍及一般保護區範圍及保護措施」，其內容並包含保護措施有 1、非經依法核准不得改變原有地形、地貌(自然保護區) 。…4、除必要之安全設施外，禁止其他建設行為(自然保護區)。…」等事實觀之自明。據上所述，系爭土地並非因地政機關將其使用地類別編定為「農牧用地」即可為「非都市土地使用管制規則」附表一之建築使用。⒉ 原告主張土地法第68條之損害賠償，然依土地法第69條所稱
登記錯誤，依土地登記規則第13條規定係指應登記事項與登記原因證明文件所載不符而言，所稱遺漏，係指應登記事項而漏未登記者，所謂登記事項指登載於土地登記簿之內容，所稱登記錯誤，係指登記事項未依登記原因證明文件所載之內容為之，被告機關於更正編定之過程均依規定辦理且更正編定前後土地所有權人均屬同一，其物權存續狀態即屬一致，並未逾越土地法第69條之規定，另土地法第68條之損害賠償請求權，亦以實際受有損害為要件，此據原告95年間就系爭土地之買賣契約「十、特約事項」之解除條款可以得知，其尚得依債務不履行向出賣人為請求，似難認定其受有實際損害。復按國家賠償法第2條第2項規定，需同時具備行為人須為公務員、執行職務行使公權力、不法行為、行為人有故意或過失、侵害人民之自由或權利及不法行為與損害之發生有相當因果關係等六要件，始足當之，因此人民之自由或權利受到侵害而請求國家賠償者，必須主張其損害與公務員之不法行為有相當因果關係，如該職務義務之行為與該受害之自由或權利無關，則不能認為有相當因果關係(此有88年上國字第14號判決可參照)，本件原告之損害係契約未能依債之目的履行所致，與公務員執行職務無因果關係，應依民法債務不履行之相關規定向系爭土地出賣人請求損害賠償，而非將債務不履行歸責於系爭土地之編定，另原告所主張系爭土地經更正編定後導致價格低落，然而國家賠償法第2條第2項所稱權利受損害，解釋上應係指固有權受有損害，不含純粹經濟上損失，故而本件情形未符合國家賠償法第2條第2項之要件，被告機關無須對之負國家賠償之責任。
⒊ 此外，原告雖主張因信賴系爭土地之「使用地類別」編定為
「農牧用地」得以作農牧用地之使用致其遭受損害，然而，參照司法院釋字第525 號內容，可知信賴利益主張需以信賴基礎及信賴表現為要件，若為純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，不屬於信賴保護之範疇，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之，因而本件原告主張有此「農牧用地」即當然可以「興建農舍」之信賴，顯然與現行之法規制度未合，上開買賣契約書約定條款「十、特約事項：(一)本件買賣甲方過戶完成二年後如無法申請農舍建照時(建蔽率10% )，雙方同意解除契約，原金無息退還，但過戶費用由甲方負擔。」之內容，可以知悉原告明知該土地坐落於花東沿海保護區計畫自然保護區範圍內，雖已更正編定為農牧用地但能否興建農舍仍有風險，才會訂定上開特約事項確保其得全身而退，故而被告對系爭土地可能不能興建之情形應無任何誤導，豈可要求由被告負擔損害賠償責任，原告之損害應係契約未能依債之目的履行所致，而被告機關於辦理系爭土地編定均已依循區域計畫法第15條、區域計畫法施行細則第2 條以及依據「區域計畫法施行細則第16條」訂定之「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」而為辦理登記，其損失非可歸責於被告對於系爭土地編定之行為，原告將興建農舍之許可及及土地價值之預期，將其純粹經濟上之損失怪罪於被告依法辦理更正編定實有倒果為因之誤。
(三)並均聲明：原告之訴駁回。如受不利判決願供擔保請准宣告免為假執行。
三、本院之判斷及得心證之理由：
(一)兩造不爭執事項如下：
1.系爭花蓮縣○○鄉○○段○○○○○ ○號土地，係位於內政部頒「台灣沿海地區自然環境保護計畫」(行政院73年2月23日台七十三交字第2606號函核定) 所規定「花東沿海保護區計畫」之「花蓮溪口附近」地區內（花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區），依該計畫係列為五個「自然保護區」之一。
2.依花蓮縣政府74年1月21日府建觀字第6348號函公告「花蓮縣沿海自然保護區及一般保護區範圍及保護措施」之規定，自然保護區：禁止任何改變現有生態特色及自然景觀之行為，並加強區內自然資源之保護。
3.上述「台灣沿海地區自然環境保護計畫」及「花東沿海保護區計畫」並無法律授權，僅屬政策性質而非得拘束人民權利自由之法規，其所稱「自然保護區」並非「區域計畫法」下的「使用分區」用語。故內政部74年9月23日(74)台內地字第342191號函，乃訂定「配合『台灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」，指示花蓮縣政府：自然保護區之土地，仍依有關區域計畫非都市土地分區使用計畫之使用分區劃定各種使用分區，而台灣沿海地區自然環境保護計畫中花東沿海保護區計畫所劃定之自然保護區，屬台灣東部區域計畫內所列生態保護用地，應依此為用地別之編定。
4.內政部86年4月19日台(86)內營字第8603232號函核定，台灣省政府86年6 月24日八六府建四字第160229號函公告之「台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」第四章第九節中定有「限制發展地區」，其中有「生態保育地區」之「沿海自然保護區」，包括「花蓮溪口」。
5.原花蓮縣○○鄉○○段○○○ ○號土地，原編定為「風景區生態保護用地」。依民眾莊錫賢陳情，於90年9 月21日由內政部九十內中地字第9014512 號函更正編定為風景區，但用地別「暫未編定」。於92年6 月16日依原所有權人邱玉林之申請，由花蓮縣政府以府地用字第09200669250 號函補註用地別為「農牧用地」。系爭土地於95年10月31日自花蓮縣○○鄉○○段○○○ ○號土地分割出來，為王友用所有。嗣於97年12月23日由花蓮縣政府以府地用字第0970197965號函指示花蓮地政事務所辦理更正編定，花蓮地政事務所於98年4 月10日依花蓮縣政府98年4月8日府地用字第0980037611號函辦理更正編定為「風景區生態保護用地」迄今。
6.原告於95年12月20日以買賣原因自出賣人王友用移轉登記為系爭土地所有權人。
(二)按國家賠償法第5 條所謂「國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定。」，應指國家責任成立後之法律效果而言，至於國家責任之成立，仍應以同法第2條第2項前段、後段及第3 條所示之三種類型為限，並不適用民法之其他損害賠償責任。次按土地法第68條規定，因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關負損害賠償責任。但該地政機關證明其原因應歸責於受害人時，不在此限。前項損害賠償，不得超過受損害時之價值。此條規定，係國家賠償法之特別法，依國家賠償法第6 條規定，自應適用土地法之規定。復按土地法第68條所謂「登記錯誤」，依土地登記規則第12條規定，係指登記之事項與登記原因證明文件所載內容不符者而言（最高法院83年台上第2379號判決參照）。本件原告主張依土地法第68條第1 項之規定向被告花蓮地政事務所請求損害賠償；依國家賠償法第2 條第2 項前段之規定向被告花蓮縣政府請求損害賠償；並主張被告花蓮地政事務所與被告花蓮縣政府應依民法第185條第1項前段關於共同侵權行為之規定負連帶賠償之責任。故本件之主要爭點應在於：⑴就土地使用類別更正編定之行政行為性質為何？⑵被告花蓮地政事務所於編定系爭土地為風景區生態保護用地後，更正編定為風景區農牧用地，又再更正編定為風景區生態保護用地，是否係屬登記錯誤之行為而致生原告損害？⑶被告花蓮縣政府就上項使用地類別之更正編定過程，是否有故意或過失而不法侵害原告自由或權利？⑷原告得否主張因信賴登記而以農牧用地之價格購買系爭土地，卻因系爭土地更正編定後成為生態保護用地，致受有二種土地使用類別不同於買賣價差上之損害？⑸如果以上各項國家責任均成立時，被告等是否應負共同侵權行為之連帶賠償責任，抑或為不真正連帶賠償責任？其應賠償之範圍為何？
(三)土地使用類別更正編定之行政行為，應屬限制人民權利之下命行政處分：
1.按國民經濟應以民生主義為基本原則，實施平均地權，節制資本，以謀國計民生之均足；中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制；附著於土地之礦，及經濟上可供公眾利用之天然力，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響；土地價值非因施以勞力資本而增加者，應由國家徵收土地增值稅，歸人民共享之，憲法第142條、第143條定有明文。在民生主義之土地政策下，土地法第10條具體規定：「中華民國領域內之土地，屬於中華民國人民全體，其經人民依法取得所有權者，為私有土地。」，其宗旨即以土地公有為根本精神，而人民係依法律而取得所有權後，才依法享有私有權利，亦即民法所謂使用、收益及處分之權限，均仍受到國家土地政策所為之公法上限制。此乃因為吾國憲法所採者為三民主義，乃調合社會主義與資本主義後之特殊形態，與資本主義財產權自由或社會主義土地公有均有不同。在這種土地為全民公有之憲法精神下，私有土地之自由使用、收益及處分權限並非絕對自由，而是經社會化，土地法就「地權」訂定有諸多限制及調整之規定，而人民雖取得土地所有權，仍應受國家因全民公益所為土地政策之管制，而管制的手段即為「使用限制」。
2.土地法第2 條，將土地依其使用分為：第一類、建築用地；如住宅、官署、機關、學校、工廠、倉庫、公園、娛樂場、會所、祠廟、教堂、城堞、軍營、砲臺、船埠、碼頭、飛機基地、墳場等屬之；第二類、直接生產用地；如農地、林地、漁地、牧地、狩獵地、礦地、鹽地、水源地、池塘等屬之；第三類、交通水利用地；如道路、溝渠、水道、湖泊、港灣、海岸、堤堰等屬之；第四類、其他土地；如沙漠、雪山等屬之。同法第81條規定：「直轄市或縣（市）地政機關得就管轄區內之土地，依國家經濟政策、地方需要情形及土地所能供使用之性質，分別商同有關機關，編為各種使用地。」在上述土地法之法律授權下，地政機關得為各種「使用地類別」之編定，用以限制人民使用土地。
3.土地法第85條規定：「使用地編定公布後，上級地政機關認為有較大利益或較重要之使用時，得令變更之。」，依此規定，地政機關編定使用地類別後，其上級機關仍得依行政上指揮關係命下級機關變更其使用地類別。而此種使用限制，與剝奪土地所有權之土地徵收不同，亦與剝奪土地佔有之撥為公用（公物設定）之性質不同，土地法並無關於政府應對其就人民土地課予使用限制而予補償之規定，參酌吾國憲法並不將土地列為受絕對自由保障之財產，且予以社會化，則人民土地使用被政府以使用地類別予以限制，例如禁止建築或開發等；或人民土地之地權利受到調整，例如限制耕地租賃之租金上限或限制收回租賃耕地之條件等，國家乃依法行使其統治權，並不須予以補償。土地法第80條規定：「土地使用，謂施以勞力資本為土地之利用」。故吾國三民主義憲法下之土地法並不承認土地為資本市場之交易利得工具，且其保障使用之範圍應以勞力資本所投入者為限。
4.行政程序法第92條第1 項規定，本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。土地法第82條規定：
「凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。但經該管直轄市或縣（市）地政機關核准，得為他種使用者，不在此限。」，此種由行政機關就具體之土地而為限制其使用之個別化下命之公法行為，應屬拘束人民自由或權利之行政處分。又使用地類別之編定或變更，乃主管機關得隨時基於公共政策需要的考量為之，享有一定之裁量權，應屬裁量處分。
(四)被告花蓮地政事務所「不當編定」（並非「違法編定」）系爭土地使用地類別之行政行為，仍屬合法、有效之行政處分，並不符合土地法第68條第1 項所謂「登記錯誤」的態樣：
1.所謂「登記錯誤」係指登記之事項與登記原因證明文件所載內容不符者而言。本件被告花蓮地政事務所於土地登記簿歷次所為之使用地類別之登記或變更，均有內政部或花蓮縣政府之函件為據，且所登載之內容並未與上開函件所示不符，故應非屬「登記錯誤」的態樣。
2.「台灣沿海地區自然環境保護計畫」及「花東沿海保護區計畫」並無法律授權，僅屬行政政策性質而非得拘束人民權利自由之法規，為兩造所不爭，已如前述。又被告花蓮地政事務所依據土地法有依公共政策就轄內土地為使用類別編定或更正編定之職權，其所為編定或更正編定行為乃裁量處分，亦如前述。由於上開「台灣沿海地區自然環境保護計畫」及「花東沿海保護區計畫」僅屬政策，不能形成羈束被告花蓮地政事務所編定或更正編定之法規效力，其不按上級政策為編定，僅屬行政倫理上之違反，應依行政監督之程序處理，尚難謂為違法。又編定土地使用類別之權責既在被告花蓮地政事務所，如違反上級政策而其編定有所不當時，上級機關僅得命令其為變更，而不能代其變更，由此足見本件系爭土地應如何編定乃權限行為，只要符合行政程序，僅為結果是否恰當之問題，縱有不當亦並非違法。又被告花蓮地政事務所就編定使用類別裁量權之行使所依據之判斷資訊若有「錯誤」，乃行政處分內部意思決定之判斷錯誤問題，但一旦行政處分對外表示，仍生拘束人民權利之效力，而土地登記簿仍應按此有效之行政處分內容為登記，由於登記內容與編定之行政處分內容一致，故雖事後被告機關再以新的更正編定之行政處分取代舊的不當之原行政處分，然尚非將舊的處分廢止，而係另為內容不同之新的處分，並不可謂將其原先有效行政處分內容登載於土地登記簿之行為係屬土地法第68條第1 項所謂「登記錯誤」。
(五)人民受到國家機關權限行為下之不利益處分，應只有信賴利益保護的問題，而無主張該行政處分有何違法之故意或過失責任的問題：
1.原告於95年12月20日以買賣取得當時編定為「風景區農牧用地」之系爭土地所有權，被告機關於98年4 月10日將系爭土地辦理更正編定為「風景區生態保護用地」，由於原告並無享有「不受變更編定」之合理期待，是以縱使系爭土地當初於90年間由「風景區生態保護用地」變更為「風景區暫未編定」，然後又於92年間由「風景區暫未編定」更正編定為「風景區農牧用地」，其一連串行政處分作成過程固存有判斷錯誤，但吾國整部土地法之精神並未授予人民期待土地一經編定使用地類別就不會再改變，已如前述。而且課土地所有權人予以使用限制，在吾國土地法上乃私有財產社會化之表現，政府只要為了公眾利益考量，即得隨時為使用限制之行政處分。
2.又足以影響原告就系爭土地使用之行政行為，乃98年4 月10日將系爭土地辦理更正編定為「風景區生態保護用地」之行政處分。此回之行政處分乃合法之權限行為，並無違法或不當，亦不存在公務員之故意或過失不法行為。
3.至於被告機關於90年與92年間將系爭土地由原本之「風景區生態保護用地」改變為「風景區農牧用地」，其間固然存有判斷上之錯誤，但原告當時尚非系爭土地所有權人，尚非上述更正編定使用地類別行政處分之相對人，應不能主張受到上述更正編定行政處分之直接影響，應不符國家賠償法第2條第2 項前段之請求適格。
4.被告機關一連串編定及更正編定之行政處分，縱使內容因變更而前後不一致，但各次之行政處分均屬合法、有效、成立而具有拘束人民權利之效力。如後為之行政處分較先前者，於限制人民權利或自由之效果較寬鬆，應屬授益處分性質；反之，如後為之行政處分較前者更為限制人民權利或自由，則為不利益之處分。然人民權利受到不利益之合法行政處分時，只能探討有無受信賴保護原則之保障的問題，而不得請求國家賠償。
(六)本件原告購買系爭土地後，並未有何投入農牧開墾或建築之行為，沒有勞動資本之投入，其單純以金錢購買系爭土地，乃土地所有權買賣之市場交易行為，僅係取得系爭土地之原因，沒有信賴基礎或信賴表現可言，不符合得受信賴保護之要件：
1.依經濟學之觀點，價格之形成乃在於供給與需求達成一致的均衡點。市場上的交易價格，乃是出售一方與購買一方就標的物協商而達成者。尤其在資本市場中，出售一方看空，購買一方看多，互相從事賽局之操作，而達成交易條件之合致，但標的物之實際價值，未必由成交價格所反映。例如：某甲看好A公司股票，認為未來可能會上漲至120元一股，於是以100元一股價格買進10萬股；但事後聞說政府宣布將開徵證所稅，致投資者擔憂而使股市下跌，甲不看好A公司股票上漲，於是以85元一股出售全部持股，乙看好未來而以85元買進甲之全部持股，後來政府改變政策而不開徵證所稅，A公司股票漲至110元。試問，在A公司淨值及營收沒有重大改變之情形下，甲得主張因政府之政策反覆而受到股票交易價額之損失嗎？答案應是否定的，因為股價是主觀的，A公司股票究竟值多少錢，並沒有客觀之標準，有人覺得A公司股票淨值重要，有人覺得營收及獲利能力重要，看法不一。因此，在民法買賣方面才有所謂「風險移轉」之問題，而所謂交易標的物之風險，除了天災、地變、戰爭、暴動、罷工或不可抗力外，在商務契約實務上通常一併考量之交易風險尚包括政府行為，例如突然之禁令或管制等。本件原告買受系爭土地時，於買賣契約特約事項約定出賣人擔保系爭土地可於一定期間內取得建築農舍之許可，否則得解除契約之情形，即屬一種買賣當事人利用特別約定來預防交易目的不能實現的風險之手段，足見原告於購買時亦預見系爭土地得否興建農舍存有政府行為上之風險，甚為昭然。又人民就政府行為固然得主張信賴保護原則，但須先有信賴之基礎，且具有信賴之表現及值得信賴之必要等為前提要件。本件原告主張因為相信系爭土地為農牧用地，而以14,397,200元之高價購買，其後因為被告機關更正編定使用類別為生態保護用地，致有購買價格過高之損失云云，惟查購買土地乃原告取得系爭土地所有權之原因，而單純購買土地之行為，應不能成立就使用地類別編定之信賴表現。參酌被告機關之行政行為性質，乃就原告土地使用予以限制之行政處分，原告所受到的影響係不能自由使用土地，然此土地「使用」之限制，依土地法第80條之規定，應專指「施以勞力資本為土地之利用」的限制而言，亦從原本「直接生產用地」之類別，變成限制不能供直接生產使用，其因新的使用限制所致生之損失，係指不能為農牧耕作而喪失之農牧出產損失，使用應不包含買賣交易，故使用類別編定之信賴對象應限於勞力資本，而不包括非勞力資本之市場價格之變動，始符吾國土地法之立法意旨。況且，俗話說：「買進以後不賣就沒有虧損」，買賣土地係以取得土地所為權為標的，原告支付其主觀上認為合理之價金買受系爭土地，其價金支付之對價於取得所有權時已獲實現，無論買貴或買便宜，均無損失可言。原告取得系爭土地所有權之後，並未再出售他人，亦無價格上虧損可言。至於日後原告欲出售系爭土地，其售價亦由原告自己決定，原告可以自行訂價，若原告以低於買進價格出售系爭土地，乃原告所自由決定者，故此即市場上所謂「買賣價格是主觀的」之說法。被告機關嗣後更正編定系爭土地之使用地類別，並未使原告喪失所有權或佔有，僅限制其使用，而此依法所為之使用限制，應屬對土地使用價值之減少，所以問題應在於原告就系爭土地使用價值減少得否請求國家補償？並無買賣價格損失的問題。
2.原告從購買系爭土地後，並未有何於系爭土地上從事農牧之行為，雖後來因被告機關更正編定使用類別為生態保護用地，其耕作受到限制，但尚難認原告有何期待農作收成之信賴表現。又看好某塊土地之未來「使用」，而出資買受土地，只是取得土地所有權之行為，苟無再積極投入「使用」之具體作為，即無可受保障之信賴表現。至於看好某塊土地之未來「價格」，而於出資買受後，因政府行為而使價格受到不利益之影響，因為買受本身為投資行為及市場行為，應歸屬市場法則範疇及受其支配，係由買賣雙方相互進行賽局或多空交戰來決定價格，價格下跌之風險雖未能具體預見，但是可期待的，因此買賣本身並無可受信賴保護之信賴表現。茲舉試舉一例來說明：A 公司向政府申請許可至大陸設廠生產12吋晶圓，政府誤以為是8 吋晶圓而許可之，甲因看好A 公司獲利而於股價大漲時購入10萬股該公司股票，嗣後政府發現錯誤而撤銷許可，則甲持有股票股價下跌，其股價之價差損失乃受市場風險所涵蓋，應無受信賴保護之餘地；至於A公司在政府許可至撤銷許可期間，若已投入資金購地及添置設備等作為，此部分得認有信賴表現而應受信賴保護；反之，A公司在政府許可至撤銷許可期間，若尚未投入資金購地及添置設備等具體作為，則亦無信賴表現可言。
3.再者，信賴保護原則既以信賴基礎為前提，按合法之授益處分一般而言除具有：①法規有准許廢止或變更之規定；②原處分機關保留行政處分之廢止權；③附負擔之行政處分受益人未履行該負擔；④行政處分所依據之法規或事實事後發生變更致不廢止該處分對公益將有重大危害；⑤其他為防止或除去對公益之重大危害等要件之一時，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止外，基於行政法上之信賴保護原則，行政機關不得任意廢止或變更之。然查，於土地法之使用類別編定，既然屬於國家得隨時依據實際需要而編定或變更者，且因其編定而受到土地使用限制，乃人民取得土地私有所應承受之負擔，此由土地法第10條、第81條、第85條等規定得以明瞭，已如前述。在修正式土地全民化之土地政策立法下，國家既然得隨時變更私有土地之使用類別編定，且不負擔補償義務，私有土地所有權人應不享有不受編定限制使用之期待，亦如前所述，則即不存在相信現有使用地類別編定不會被變更而受限制之信賴基礎，故關於使用地類別之編定或變更應無信賴保護原則之適用。
4.據原告提出之買賣契約內特約事項之約定，原告購買土地主要係為了建築農舍，堪予認定。然若檢討整部土地法及相關法令，關於建築管制，是全面禁建，而以取得建築執照始得從事建築行為，就建築管理而言係採事前許可制。而是否許可建築，不僅其土地之使用類別上應屬得建築之用地外，縱使為建築用地，亦受到其他例如航空法、公路法等諸多法令之限制，故於取得建築執照前，並不享有期待必得為建築之信賴保護。
(七)綜上所述，被告機關於原告取得系爭土地所有權之前，所為之使用類別編定之行政處分，均屬有效，並無登記錯誤之情事。原告取得系爭土地所有權時，系爭土地可供農牧使用，但並不表示日後被告機關不會再為其他變更使用限制之行政處分。因編定使用地類別乃被告機關之依法享有得按政策及實際需要為裁量之權限行為，土地法又不禁止或限制地政機關於編定後再為變更，則被告機關於原告取得系爭土地所有權之後所為更正編定之行政處分，亦屬合法有效。由於縱觀吾國整體土地法制，並未就使用地類別之編定或變更，若受到不利益之使用限制時，得向國家請求賠償或補償之規定，則原告亦無受信賴保護之信賴基礎可言。另因原告取得系爭土地後並無投入勞力資本之具體使用作為，亦無信賴表現可言，至於系爭土地因更正編定為生態保護用地，其是否造成市場價格之下降，應受市場法則支配，亦非信賴保護原則之客體。故被告花蓮縣政府、花蓮縣花蓮地政事務所並無連帶賠償原告主觀上因價格變動所受交易虧損之義務。
四、從而，原告依土地法第68條第1項、國家賠償法第2條第2項前段之法律關係，請求被告連帶給付原告11,490,016元及自100年3 月24日起至清償日止按年息百分之5計算之利息，洵屬無據，應予駁回。原告假執行聲請則失所附麗，應併予駁回。
五、本件判決之基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經審酌後認為對判決結論無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 29 日
臺灣花蓮地方法院民事庭
法 官 沈培錚以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須附繕本)。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 101 年 6 月 29 日
書記官 李宜蓉