臺灣花蓮地方法院民事判決 101年度訴字第1號原 告 花蓮縣萬榮鄉公所法定代理人 蘇連進訴訟代理人 林國泰律師複 代理人 張秉正律師被 告 田金蘭訴訟代理人 許正次律師上列當事人間請求塗銷耕作權設定等事件，本院於民國101年4月13日言詞辯論終結，判決如下：
主 文被告應將坐落花蓮縣○○鄉○○○段2243、2272、2527地號土地於花蓮縣鳳林地政事務所民國84年5月9日以繼承為原因之耕作權設定登記予以塗銷。
被告應將坐落花蓮縣○○鄉○○○段○○○○○號土地於花蓮縣鳳林地政事務所84年5月9日以繼承為原因之地上權設定登記予以塗銷。
訴訟費用新台幣17,335元由被告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、按訴訟事件是否屬普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係，是否私法上爭執為斷（最高法院88年台抗字第168 號裁判參照）。本件原告起訴主張之訴訟標的係本於原住民保留地開發管理辦法第2條第3項執行機關身分，按原住民保留地土地權利審查委員會之決議，本於民法第767條第1項及同辦法第19條規定，請求法院塗銷被告以繼承為由登記之耕作權及地上權，以排除被告登記為耕作權及地上權人之侵害，其既就私法上請求權起訴，普通法院自有審判權，核先敘明。
二、次按，原住民違反原住民保留地開發管理辦法第15條第1 項規定或發生第19條第1項所定情形時，依同法第16條及第19條第2 項前段規定，除得由鄉（鎮、市、區）公所收回原住民保留地外，對於已為耕作權或地上權登記者，均應訴請法院塗銷登記，而同辦法既已授權由鄉（鎮、市、區）公所提起塗銷登記之訴，此類訴訟由行政院原住民委員會或鄉（鎮、市、區）公所起訴均無不可（台灣高等法院暨所屬法院90年法律座談會民事類提案第20號之決議參照），是鄉（鎮、市、區）公所對於國有之原住民保留地雖不具有處分之權能，但前開管理辦法已賦予鄉（鎮、市、區）公所，就其所執行之原住民保留地設定耕作、地上權業務衍生收回及塗銷登記等事件有訴訟實施權，乃法之特別規定，是土地所在之鄉（鎮、市、區）公所為原告，起訴請求法院塗銷原住民保留地耕作及地上權登記，其當事人適格應無庸疑。查花蓮縣○○鄉○○○段第2243、2272、2527及2277地號土地屬國有之原住民保留地，由行政院原住民族委員會管理，有土地登記謄本附卷足憑，而花蓮縣萬榮鄉公所雖非登記之管理機關，然依原住民保留地開發管理辦法第2條第3項之規定為執行機關，並於同辦法第16、19條規定得收回並塗銷耕作權或地上權登記，故本件以花蓮縣萬榮鄉公所為原告提起訴訟，自無不合。
貳、實體方面
一、原告主張：
(一)緣坐落花蓮縣○○鄉○○○段○○○○○號（重測前為西林段1707地號，地目：旱、面積：609.04平方公尺、權利範圍：全部）、同段2272地號（重測前為西林段1462地號、地目：旱、面積：7020平方公尺、權利範圍：全部）、同段2277地號（重測前為西林段1461地號、地目：建、面積：483.81平方公尺、權利範圍：全部）、同段2527地號（重測前為西林段1249地號、地目：旱、面積：2906.79 平方公尺、權利範圍：全部）土地4筆（以下合稱系爭土地，若分開則稱系爭224
3、2272、2527、2277地號土地 ）屬中華民國所有之國有原住民保留土地，由行政院原住民族委員會管理，原告則為執行機關，合先敘明。
(二)按原住民保留地開發管理辦法（下稱系爭管理辦法）第8 條規定：「原住民保留地合於下列情形之一者，原住民得會同中央主管機關向當地登記機關申請設定耕作權登記：一、本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。二、由政府配與該原住民依區域計畫法編定為農牧用地、養殖用地或依都市計畫法劃定為農業區、保護區並供農作、養殖或畜牧使用之土地。」，同辦法第19條規定：「原住民取得耕作權、地上權、承租權或無償使用權之原住民保留地，因死亡無人繼承、無力自任耕作、遷徙或轉業致不能繼續使用者，經原住民保留地土地權利審查委員會通過後，由鄉（鎮、市、區）公所收回之。前項耕作權、地上權之登記，應訴請法院塗銷。但於存續期間屆滿後，由直轄市或縣（市）主管機關囑託登記機關辦理塗銷登記。」。系爭土地原由訴外人溫廷福耕作與使用，民國48年5 月18日溫廷福因病去世後，由溫廷福之妻潘送妹繼承耕作權及地上權並繼續耕作使用，嗣潘送妹與被告之父田光榮結婚，潘送妹於56年8 月19日過世後，由田光榮繼承，然訴外人田光榮及被告於58年5月8日即將住所遷至花蓮縣秀林鄉景美村加灣35號，系爭土地實際上一直由訴外人溫忠晴耕作及建屋居住使用中（門牌號碼：花蓮縣萬榮鄉西林村172之1號），田光榮並於58年12月14日去世，被告因繼承田光榮之法律關係而登記為耕作權人及地上權人，然住所並不設在花蓮縣萬榮鄉，且被告自58年搬至花蓮縣秀林鄉居住後，從未在系爭土地上耕作與居住使用，此在被告告訴溫忠晴涉嫌竊佔之臺灣花蓮地方法院檢察署85年度偵字第470號不起訴處分書中記載明確，該案亦有黃金水、潘榮明、鄧萬春、葛金德、邱萬發、吳淑美等人證述明確。被告實際上並未在系爭土地上有耕作及使用之事實，且早自58年即遷徙至花蓮縣秀林鄉居住，直至98年方再將戶籍遷入萬榮鄉，而花蓮縣萬榮鄉原住民保留地土地權利審查委員會針對上情業於100 年10月20日依法審查決議塗銷被告之耕作權及地上權設定登記，原告爰依據系爭管理辦法第19條、民法第767條第1項規定提起本件訴訟等語。並聲明判決如主文所示。
二、被告則以：
(一)按「山坡地範圍內山地保留地，輔導原住民開發並取得耕作權、地上權或承租權。其耕作權、地上權繼續經營滿五年者，無償取得土地所有權，除政府指定之特定用途外，如有移轉，以山胞為限；其開發管理辦法由行政院定之。」，山坡地保育利用條例第37條定有明文。可知原住民保留地編定之目的，旨在透過行政手段保障依法受配原住民之生活，扶助原住民藉由原住民保留地之開發使用，得以自立更生，維持生活所需，避免他人脫法取巧，使原住民流離失所。而行政院即本此法律授權訂定原住民保留地開發管理辦法，並於系爭管理辦法第3 條、第15條、第18條及第19條明白揭示此原則，可知系爭管理辦法基於保障依法受配原住民生活之目的，就原住民保留地盡可能輔導原住民開發並取得耕作權、地上權或承租權。又原住民保留地之地上權設定、所有權之取得，既係政府為保障原住民生計，推行原住民行政所必須，而主管機關應會同有關機關輔導原住民設定原住民保留地之耕作權、地上權及取得承租權、所有權，非有法定原因及理由，不得任意剝奪原住民取得原住民保留地耕作權、地上權或承租權之權益，合先敘明。
(二)今原告以系爭管理辦法第19條第1 項規定，認定被告「因遷徙致不能繼續使用」，請求塗銷被告之耕作權及地上權，原告即應就被告確有因遷徙致不能繼續使用之事實，負舉證之責。實際上，系爭土地由被告父親田光榮取得耕作權及地上權後，雖遷徙住所至比鄰之秀林鄉，仍持續得自任耕作，被告繼承耕作權與地上權後，亦同樣得自任耕作，並無因遷徙致不能繼續使用之事實。惟訴外人溫忠晴片面主張系爭土地為伊祖先所遺留之上地，強佔系爭土地而為無權占有，並進而興建房舍、種植樹木，使被告實際占有耕作與使用之面積逐步縮減，導致第三人及原告誤認系爭土地由溫忠晴長期耕作使用，被告亦曾多次要求溫忠晴停止無權占有之行為，於制止無效後，甚至提起民、刑事訴訟，以嚇阻溫忠晴之行徑，並尋求法律保護，回復被告基於地上權與耕作權之占有使用狀態，更對於萬榮鄉公所85年12月11日萬財經字第9473號函所為收回改配予溫忠晴之處分提出訴願後，並經花蓮縣政府認定被告確係「無法自任耕作」，並非「無力自任耕作」，此有花蓮縣政府訴願決定書可稽。
(三)又原民會與被告間之地上權暨耕作權設定契約（下稱系爭物權契約）乃當初田光榮向台灣省民政廳申請並經審核同意，雙方會同簽屬物權設定契約並完成設定，日後並由被告合法繼承，物權存續迄今。一般而言，物權契約之消滅需經當事人合意或一方以法定或約定事由行使解除權或終止權，並將行使解除權或終止權之意思表示，向他方當事人為之，於物權契約消滅後，始得請求塗銷土地登記，以回復物權應有之實際之狀態。原民會與被告間之地上權暨耕作權設定契約迄今仍有效存在，原民會與被告間並未合意終止系爭物權契約，原民會亦從未表示田光榮或被告田金蘭之行為有任何法定或約定解除或終止系爭物權契約之事由行使，更未曾向田光榮或被告行使解除權或終止權之意思表示，系爭物權契約並未消滅；況若行政機關核定被告因繼承取得系爭物權後，就系爭授予利益之行政處分未撤銷或廢止前，對人民、國家機關及法院均有拘束力，任何人不得任意否認其效力，遑論請求塗銷系爭物權，是原告自無請求塗銷被告就系爭土地之地上權及耕作權自明。
(四)綜上，被告取得地上權與耕作權後，有實際占有使用系爭土地之事實，對於系爭土地遭溫忠晴無權占有，而無法實際使用耕作，被告仍積極尋求行政及司法之救濟途徑盡力排除，若認為被告有不能完全繼續占有使用耕作之情事，亦非可歸責於被告。因此，若以系爭管理辦法第19條第1 項針對無力自任耕作或遷徙不能繼續使用為收回原住民保留地之要件，被告因土地遭人無權占有之情事，自不在前揭規定收回土地範圍之列，原告不得據以作為塗銷地上權與耕作權之理由等語茲為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
三、原告所主張之事實，業據其提出系爭土地登記謄本（頁10至13）、台灣花蓮地方法院檢察署85年度偵字第470 號不起訴處分書（頁14）、花蓮縣萬榮鄉原住民保留地土地權利審查委員會100 年10月20日年審查會議紀錄暨原住民保留地設定耕作、地上權利期滿取得所有權移轉登記申請及審查清冊等件（頁15至18）為證。被告則以其非無力耕作，且於遷徙後仍有持續耕作之事實，卻因訴外人溫忠晴無權占用系爭土地導致原告誤以為被告未自任耕作，原告並無理由塗銷被告之地上權及耕作權等語置辯。則本件應審酌者，在於被告對於系爭土地是否有無力自任耕作或因遷徙致不能繼續使用之情事，經查：
(一)被告與系爭土地現使用人溫忠晴就土地權利歸屬迭有爭執，被告曾於85年對系爭土地使用人溫忠晴提出竊佔告訴，然案經檢察官於85年7 月29日不起訴處分後，原告旋即於85年12月11日以（85）萬鄉財經字第9473號函將系爭土地收回後改配予溫忠晴，經被告訴願後，花蓮縣政府以原告於58年間處理系爭土地之繼承程序錯誤，之後被告有遷徙原因亦未註銷耕作權，應請土地權利審查委員會依規定為塗銷決定後再依法處理，而於86年5 月21日撤銷原處分，並請原告另為適法之處分（參頁37訴願決定書）。然原告並未依訴願決定另為處分，被告再就原告85年12月11日（85）萬鄉財經字第9473號函之處分提起訴願，花蓮縣政府以原告所為之處分業經撤銷而不存在，而於99年6 月15日決定不受理（參頁38至39訴願決定書），事後被告於99年8 月13日檢具相關文件申請系爭土地所有權移轉登記，經原告於99年11月8 日以萬鄉農字第0990014492號函否准被告申請，被告提起訴願後，花蓮縣政府以原告未將土地權利審查委員會決議告知訴願人，亦未記載否准之理由及法令依據，或以檢附土地權利審查委員會決議內容之方式送達被告，致被告無從知悉行政處分之內容，而於100年7月20日撤銷原處分（參頁114至116訴願決定書），原告乃於100年9月23日以萬鄉農字第1000013182號函知被告現地勘查結果發現系爭土地現使用人為溫忠晴，經土地權利審查委員會認定被告未有登記後繼續自行經營或自用滿
5 年之事實，決議暫不予受理被告申請案（頁107至114），嗣又於100 年10月20日召開土地權利審查委員會，重申被告未有登記後繼續自行經營或自用滿5 年之事實，決議不受理被告所有權移轉登記申請案，並提起本件塗銷登記之訴（參頁18審查清冊之記載）。而被告於84年5月9日申請繼承系爭土地耕作、地上權登記後，至100年9月間才又因其子女洪瑪莉、洪仁和至系爭土地砍伐樹木並種植作物，而與溫忠晴互為毀損等刑事告訴，案經台灣花蓮地方法院檢察署100 年度偵字第5406號處分不起訴後，洪瑪莉、洪仁和所涉毀損罪嫌另經台灣高等法院檢察署花蓮分署發回續行偵查中（101 年度偵續字第11號），先予敘明。
(二)按「山坡地範圍內山地保留地，輔導山胞開發並取得耕作權、地上權或承租權。其耕作權、地上權繼續經營滿五年者，無償取得土地所有權，除政府指定之特定用途外，如有移轉，以山胞為限；其開發管理辦法由行政院定之。」山坡地保育利用條例第37條定有明文；可知原住民保留地編定之目的，旨在透過行政手段保障依法受配原住民之生活，扶助原住民藉由原住民保留地之開發使用，得以自立更生，維持生活所需，避免他人脫法取巧，使原住民流離失所。而行政院即本此法律授權訂立系爭管理辦法，並於此管理辦法第3 條明白揭示：「本辦法所稱原住民保留地，旨為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地。」並於該管理辦法第15條、第19條分別規定：「原住民取得原住民保留地之耕作權、地上權、承租權或無償使用權，除繼承或贈與於得為繼承之原住民、原受配戶內之原住民或三親等內之原住民外，不得轉讓或出租。前項原住民保留地，原住民為擴大經營面積或便利農業經營，得經直轄市、縣（市）主管機關核准後交換使用，並辦理權利變更登記。」、「原住民取得耕作權、地上權、承租權或無償使用權之原住民保留地，因死亡無人繼承、無力自任耕作、遷徙或轉業致不能繼續使用者，經原住民保留地土地權利審查委員會通過後，由鄉（鎮、市、區）公所收回之。前項耕作權、地上權之登記，應訴請法院塗銷。」；由上述規定可知系爭管理辦法基於保障依法受配原住民生活之目的，不僅限制原住民保留地須有實際耕作之情事，且以取得耕作權之原住民自任耕作為限，於山坡地範圍內山地保留地，輔導山胞開發並取得耕作權、地上權或承租權。又原住民保留地之地上權設定、所有權之取得，既係政府為保障原住民生計，推行山地行政所必須，而省（市）主管機關應會同有關機關輔導山胞設定山胞保留地之耕作權、地上權及取得承租權、所有權；山胞保留地所在之鄉（鎮、市、區）公所應設山胞保留地土地權利審查委員會，掌理山胞保留地土地分配、收回、所有權移轉、無償使用或機關學校使用申請案件之審查事項；倘有違反者，自得依法撤銷或收回之。
(三)被告雖以其父親田光榮取得耕作權及地上權後，遷徙住所至秀林鄉，惟仍得持續自任耕作，被告繼承耕作權與地上權後，亦同樣得自任耕作，並無因遷徙致不能繼續使用之事實，並提出台灣花蓮地方法院檢察署100 年度偵字第5406號不起訴處分書（頁35至36）、被告及其使用人耕作之照片數幀（頁40至45）等為證。惟查，被告於58年即與父親遷住於花蓮縣秀林鄉，為被告所不爭，而自田光榮於58年12月14日往生後，至被告於84年5月9日繼承登記系爭土地耕作權及地上權止，被告並未舉證其於系爭土地使用耕作情形。被告雖曾在85年間對系爭土地使用人溫忠晴提出竊佔告訴，然經檢察官調查並參酌多位證人證詞及其他事證，認定溫忠晴在系爭土地上耕作已數十年之久，告訴人即本案被告從未在系爭土地經營生產，並逾追溯權時效而將溫忠晴處分不起訴確定（頁14），參以溫忠晴於本案中證稱其兄弟姐妹自58年開始即在系爭土地上耕作，83年間在西林段1461地號土地（即系爭2277地號土地）上建造門牌西林村172之1號鐵皮屋一棟等語（參卷頁50），更在87年向鄉公所申請在西林段1462、1249、1707地號土地（即系爭2272、2527、2243地號土地）上造林，顯已長期經營使用系爭土地，設若被告有持續耕作系爭土地，何有可能任令溫忠晴於土地上建築房屋、種植作物、申請造林等，益證被告在系爭土地上未有持續耕作之事實。
(四)被告另舉證人高秋美之證詞，用以證明其並未因遷徙而不能繼續使用系爭土地，亦非無力耕作。然據證人高秋美證述略以：被告在80年期間就僱用我種植及整地，當時系爭土地上雜草叢生沒有房屋，我們大約在80年左右就有實地去做地上清理的工作，比較密集耕種的時間是83年至85年，85年被告辦理繼承登記後，萬榮鄉公所還說要自行經營5 年，為了要認定我們有在系爭土地上耕作，所以我們就在系爭土地上種植東西並拍照，我們在耕作時大約有4、5位一起，被告搬到秀林後也會從秀林過來。我們是不間斷的去耕種，但在種植期間有不明人士對我們破口大罵，也有用機具把我們種植的檳榔、烏心石樹破壞掉，我們有去派出所，也有跟鄉公所的人說，但不知鄉公所有無關心，但我們還是有繼續去做。我從80年開始，一直到100 年都有幫被告種植及整地，她需要我時我就會去，中間有間隔，最長到6、7個月。我幫被告整地的面積比較大，差不多一、二分地，種植面積則散種在各處，可是因為她的土地面積太大，且種植的東西都遭破壞，所以都沒有收成。我知道土地在什麼地方，被告也有把繼承的土地地號範圍告訴我，指給我看，但我不記得地號了，我是有看到建築物，但不確定是否坐落在被告繼承的土地上等語（參卷頁92至99），可知被告於80年間開始有整地或種植之行為，然僅係繼承登記前始開始整地並零星的種植作物，且僅在約1、2分土地上整地後種植，而在整地前既為雜草叢生之狀態，則被告在此之前是否有耕作之情即有疑義；且證人稱受僱至現場耕作期間通常間隔數月，至今連一次都未收成，則被告若真以耕作為業或有持續性之耕作，何有可能任令作物荒廢數月未加管理，且完全未收成作物，被告雖歸咎於因土地範圍廣大且遭人破壞才無法收成，惟若被告有心經營，於遭人破壞後應更加強戒護土地，何有可能讓他人有任意破壞之機會，更在取得繼承登記至今均未有作物收成，實與常情有悖；況據證人所稱被告繼承土地筆數有5 筆，且被告曾將土地範圍指給證人知悉，但證人長期幫忙被告耕種，卻表示未曾見過溫忠晴於系爭2277地號土地上所建之鐵皮房屋，而溫忠晴在系爭土地耕作長達數十年之久，怎會有證人所稱整地前呈雜草叢生之情形，徵諸被告於系爭土地4 筆之外，另有繼承自田光榮於西林段1455地號土地耕作權，則證人所稱受僱整地及耕種之土地是否即為本案系爭土地，亦非無疑。故從上開客觀事實及證人所述，至多僅可證明被告與證人高秋美有整地及種植作物，惟耕作之土地地號不明，且整地及種植面積僅約1、2分地，佐以花蓮地方法院檢察署10
0 年度偵字第5406號毀棄毀損案案卷中，溫忠晴主張系爭土地自始為其及家人使用，被告並無耕作之情事，亦經數名鄰人證明在卷，被告亦不爭執溫忠晴於系爭2277地號土地上建屋，及於88年間申請系爭2243、2272、2527地號土地上造林等事實，足堪認定被告未實際耕作系爭土地，僅為申請繼承登記，與為於耕作及地上權利期滿取得所有權移轉登記，才在土地上零星耕種作物，顯與前開所舉條例及管理辦法欲達成保證原住民耕作權及土地利用之意旨未合，被告所辯其有持續耕作，並遭溫忠晴阻撓等節，自不足採。
四、按原住民設定耕作權、地上權或取得承租權、無償使用權之原住民保留地，因死亡無人繼承、無力自任耕作、遷徙或轉業致不能繼續使用者，經原住民保留地土地權利審查委員會通過後，由鄉（鎮、市、區）公所收回之。前項耕作權、地上權之登記，應訴請法院塗銷之，系爭管理辦法第19條定有明文。被告既設籍在花蓮縣秀林鄉而非萬榮鄉，且自設定耕作權及地上權前後始零星在不明地號之土地上整地耕作，系爭土地實際上由溫忠晴及其家人佔有耕作及建屋數十年，被告應有因遷徒而未繼續使用該土地；又依花蓮縣萬榮鄉公所100年9月23日萬鄉農字第1000013182號函文內容可知，被告於99年8 月13日向原告申請就系爭土地於他項權利期間屆滿後取得所有權登記，經原告100 年9月2日協同萬榮鄉公所土地權利審查委員會委員現地勘察後發現土地實際使用人為溫忠晴，並於100年9月13日召開土審會，做出決議為：「田金蘭因本所之繼承作業及他項權利登記之瑕疵而取得系爭土地，然其實際上未有原住民保留地開發管理辦法第8、9條及第17條之規定繼續自行經營、自用5 年之事實，故田金蘭申請所有權移轉登記一案，依法礙難照准。」而暫不受理被告之所有權移轉登記申請，而原告亦撤銷被告之他項權利，並公告收回該項權利之系爭土地，再行改配（參卷頁107至113），是被告於系爭土地上之耕作權及地上權登記已經撤銷，則原告依該決議要求收回系爭土地耕作權與地上權，核與系爭管理辦法第19條第1 項所規定之法律要件相符，自得訴請塗銷系爭耕作權及地上權之登記。從而，原告請求被告應將系爭土地於84年5月9日以繼承為原因設定之耕作權與地上權登記予以塗銷，為有理由。至被告抗辯其與原民會並未合意終止系爭物權契約，地上權暨耕作權設定契約仍有效存在，且行政機關核定被告因繼承取得系爭物權後，就系爭授予利益之行政處分未撤銷或廢止前，對人民、國家機關及法院均有拘束力，原告自不得請求塗銷系爭耕作權及地上權云云，惟上開辦法第19條第1 項既僅規定原住民有條文所列情事而不能繼續使用土地者，經土審會通過後，鄉（鎮、市、區）公所即得收回，並本於同條第2 項規定訴請法院塗銷耕作權或地上權之登記，自無所謂應先循合意終止契約關係始得塗銷之限制，被告此部分所辯亦不足採。
五、綜上所述，原告主張被告因遷徙而未繼續使用系爭土地，經花蓮縣萬榮鄉土地權利審查委員會決議通過不予同意其所有權移轉登記之申請，原告並撤銷被告於系爭土地之他項權利，則原告以其為執行機關，依民法第767條第1項規定，訴請塗銷被告耕作權及地上權之登記，自屬有據，應予准許。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 4 月 27 日
臺灣花蓮地方法院民事庭
法 官 劉雪惠以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須附繕本)。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 101 年 4 月 27 日
0 書記官 洪美雪