臺灣花蓮地方法院民事判決 102年度訴字第102號原 告 許雪卿訴訟代理人 陳正忠律師被 告 花蓮縣花蓮市公所法定代理人 田智宣訴訟代理人 歐宇倫律師上列當事人間請求土地所有權移轉登記等事件，經本院行政訴訟庭裁定移送前來（101年度簡字第3號），本院於民國103年2月12日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：㈠原告所有花蓮市○○路○○○號房屋（下稱系爭房屋），為民
國21年起造，經花蓮市公所拓寬中山路，亟須改建，其坐落基地有一筆花蓮市○○段○○○○○○○號土地、面積54平方公尺（下稱系爭土地），為市有地。前曾依據臺灣省政府規則關於畸零地之規定申購，此後連續10餘年被通知並繳交使用費達新臺幣（下同）20餘萬元。旋因凍省而被告知待縣自治條例頒布後再行申購。乃92年8月間，花蓮縣政府參酌國有財產法「還地於民」之政策，增訂公布花蓮縣縣有財產管理自治條例（下稱縣自治條例）第58條之1之規定，原告隨即自92年10月28日起迭次向原處分機關即被告申請專案讓售系爭土地予原告，以利規劃重建該屋。前市長始則應允讓售，並函知將地分割在案。然嗣被告竟在93年拓寬中山路，拆除該屋臨路部分，或拒發給該屋整修證明，或該屋在94年10月間遭龍王颱風吹斜，雖經工務課告知按「人」字型整修，被告不但未能苦民之所苦，反而還報違章、甚至滅失；近日更悉被告復私下對地政事務所行文甚至訴願，欲撤銷原告上開房屋21年建築、坐落基地等之登記不成，而發函托詞不賣該地。鑑於當時申請期限將屆滿，乃以前市長有允諾為由提起民事訴訟，經民事判決以市長無權代理而定讞。旋更強調上開公法規定、專案申請原處分機關應依法行政為理由，並以原告所有之系爭房屋坐落系爭土地，係屬直接使用人之條件，符合縣自治條例第58條之1規定，暨鑑於新上任田市長，在吉安鄉長任內，有輔助鄉民依照上開條例規定協助申購土地等情，乃再持被告所印之制式申請書及切結書等文件，提出專案申請讓售該地，詎被告竟函覆稱：將以標售方式辦理云云，其無視於縣自治條例之特別明文規定，且吉安鄉民可以援引適用該法，惟獨花蓮市民不予給用，原告甚為不平。雖經訴願委員會以100訴字第7號撤銷其處分，另為適法之處分，被告依然函復否准讓售，原告再提訴願（101訴字第5號），亦遭駁回，爰不得已依法提起本件訴訟，以資救濟。
㈡有關申購系爭土地所依據之法令：縣自治條例第58條之1、
第86條規定，花蓮縣政府92年10月16日府財產字第00000000000號函花蓮縣議會、本縣各鄉鎮市公所、本府各局室其主旨：「本府執行縣自治條例第58條之1讓售案件之審核，將參照國有財產局發布之『辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項』辦理，請查照。」及國有財產法第52條之2讓售案件之補充規定。申購系爭土地經過：
1.原告所有系爭房屋及前段臨路土地，於84年拍賣取得，該屋為21年起造之老屋，屋後占用系爭土地。
2.原告於87年間，向花蓮縣政府取得畸零地合併使用證明書，依當時臺灣省政府關於畸零地合併使用之規定，持向花蓮市公所申購該地。此後被通知連同後述依縣自治條例申購前後連續10餘年繳交使用費達20餘萬元，卻遵到推三阻四，旋因凍省即被告知待縣自治條例頒布後再行申購，顯然不依法行政。
3.92年8月間，花蓮縣政府參酌國有財產法「還地於民」之政策，增訂公布縣自治條例第58條之1之規定，原告隨即自92年10月28日起迭次向花蓮市公所申請專案讓售系爭土地予原告，以利規劃重建該屋。
4.前市長始則應允讓售，並函知將地分割在案，此有陳前財政課長作證，原告亦允喜樂捐贈所方告知之急難救助基金。
5.93年間花蓮市公所拓寬中山路，拆除該屋臨路部分，惟拒絕發給該屋整修證明書，聲稱土地都答應要賣給妳了，還要什麼證明書？
6.該屋在94年10月間，遭龍王颱風吹斜（依縣政府公告縣自治條例第58條之1讓售係參照國有財產法第52條之2讓售審查細則及其補充規定，房屋因不可抗力毀損及拍賣取得等，並不影響申購權），雖經花蓮市公所工務課告知按「人」字型整修，財政課人員不但未能苦民所苦，還報違章，甚至報滅失，嗣更函知要收回該地；另悉花蓮市公所復私下對地政事務所文甚至訴願，欲撤銷原告系爭房屋21年建築、坐落基地等登記不成（其對地政機關訴願遭駁回），而惱羞成怒，發函托詞不賣該地，百般設詞刁難，莫此為甚。
7.97年5月縣自治條例更修訂延長至104年1月30日止。
8.相關函文計：①93年9月20日花市0000000000000號函（說明二、花蓮市
○○段○號房屋建築完成日期於民國89年補登為民國21年，本所尚有疑義，台端所請，歉難照辦）。
②93年10月7日花市財字第0000000000號函（說明二、依據門牌歷史資料尚難認定已符合縣自治條例第58條之1之規定。
三、本所目前尚無規劃出售本筆土地，台端所請，歉難照辦，尚請諒達）。
③99年10月8日花市財字第0000000000號函稱：「台端陳情所
讓售市○○○段○○○○○○○號土地經由最高法院判決詳如主文（96年台聲字第718號），台端所請歉難辦理，請查照。」④100年1月12日花市財字第0000000000號函稱：「台端欲以縣
自治條例第58條之1承購花蓮市○○段○○○○○○○號土地乙案，台端所請歉難辦理，請查照。」，其說明二更稱本所將依最高法院判決（96年台聲字第718號）辦理。
⑤現任田市長於100年2月8日在市公所會見時，聲稱本件申購
案，如第一次係由他受理時，即會准予讓售等語，堪證本件申購向來即已符合申購條例無疑。花蓮市公所不依法行政，有違行政機關誠信原則要求及行政機關恪守信用心以保護相對人正當信賴之法理。
⑥100年3月9日花市財字第0000000000號函處分，已為花蓮縣政府訴願決定書100訴字第7號撤銷。
⑦100年3月11日花市財字第0000000000號函處分，已為花蓮縣政府訴願決定書100訴字第7號撤銷。
㈢花蓮縣政府101訴字第5號訴願決定理由違背法令、不符法制，理由如下：
1.訴願決定認被告得自行決定準用或不準用本自治條例之規定
，准駁原告之申請乙節，顯然無視於中華民國憲法第128條「市準用縣之規定」之明文規定。所謂縣自治條例之規定，市公所「準用」，是在市公所有自訂財產管理自治條例，得不準用縣自治管理條例之規定；反之，其未自訂財產管理自治條例者，即應依照縣自治條例之規定辦理，並非恣意而為，以符法治。被告迄無自訂財產管理自治條例，舉國皆有還地於民之政策及遵循之法令，被告竟然自外於國政法令，自認「得不」準用縣自治條例，顯然與憲法第128條「市準用縣之規定」之規定，有所牴觸，印證「徒法不足以自行」之古諺。訴願決定不唯不予糾正，竟還縱容被告得就其「自治事項」決定「是否準用上述規定」，任由還地於民之政策法令，束之高閣，花蓮市民成為化外之次等國民。法規之援引適用，全國應有其一致性，不宜各自異同，花蓮縣政府曾有47筆依該條例讓售之案例，復於100年1月5日廣為宣導讓售，國有財產局亦迭有該項讓售之案例。尤其同屬花蓮縣治轄內，有玉里鎮公所遵循上揭自治條例適用，有五筆土地之多。同一性質之法規，應有其適用上之一致性，俾免於偏倚差別，有違行政程序法第6條揭示行政行為，不得為差別待遇之明文規定。乃被告承辦人員不依法行政，明顯違法瀆職。
2.訴願決定又認本件申請不符規定之構成要件，惟有無居住使用之事實，得由原處分機關依職權查證之。經查該木屋至今水電資料多數為0度、偶有1度或4度之情況，與一般建物有居住、使用之事實者，應有使用水電之常情不符，乃認原告不符「居住使用至今」之要件；原告主張「使用房屋不限於用水用電，舉凡檔案堆放、歇腳之用也可以」，顯示原告並未居住及直接使用該木屋，難認其該當縣自治條例第58條之1規定之構成要件；又原木造房屋，已於94年遭颱風摧毀，殊難認原告於35年12月31日或89年1月14日起至今，仍於系爭土地上有持續、直接及使用之事實，故非辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項第5點第1項規定之直接使用人云云。上開所持理由，似是而非，更罔顧法令「準用」及各自法令應各自從頒布起始日予以適用之原則，暨該主管機關（國有財產局）關於「直接使用人」之函示意旨，謹敘反駁理由如後：
①辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項第5點第1項之
規定，係頒布縣自治條例第58條之1特別規定之主管機關花蓮縣政府於92年10月16日函示參照在案，其明令準用之法意至為明確，自應從該條例增訂（58條之1）頒布施行之日（92年10月）起生效準用之，從而訴願決定關於89年1月14日起至今使用房屋乙節，顯屬逕依國有財產法第52條之2之實施日（89年1月14日）為準，而未依本條例增訂頒布之日（97年5月1日）起為準，已然違誤；尤與被告印製之申購書、切結書繕印載明「建物所有人」「（地上房屋）於97年5月1日以前取得產權」等語相悖，被告竟然反其道而行，殊屬言行失信，政府威信何在？訴願決定理由，認事用法，顯然錯誤至極。
②關於「直接使用人」之定義，業據國有財產局之函示說明三
略以：直接使用人89年1月14日修正（52-2條）生效前已使用，至讓售時仍繼續使用之主體建物所有人或實際分戶使用人等語，應係「房屋所有人」或「實際分戶使用人」兩種情形併列，只要符合其中之一情形即可。系爭房屋既有登記在案之所有權，自符合「直接使用人」之要件，即使因被告拓寬中山路道路、拆除臨路之部分房屋，或嗣經颱風風災傾斜，依工務課指示按人字形修繕，經被告惡意查報違建，惟均不影響原告擁有該屋所有權，原告屬「直接使用人」之要件無疑，更不應遽以房屋用水用電之斷續指稱原告未繼續使用為其駁回申購之理由，其將所有權之永久性及持續性，加以主觀曲解，更顯毫無法理依據。
③抑有進者，原處分機關無視於縣自治條例第58條之1讓售案
件之審查，參照國有財產局發布之『辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項』辦理，已如前述，而國有財產法第52條之2讓售案件注意事項更有補充規定條文之頒布，參照（準用）國有財產法第52條之2讓售案件規定，其補充規定第六條(三)「房屋因自然老朽或不可抗力因素而倒毀者，仍得讓售」之規定，系爭房屋係當初申請之後才遭龍王颱風侵襲受創，屬不可抗力之因素而予修建，其既係在原告提出申購後之有效期間內（延展至104年1月30日）所發生者，益顯本件申購案件，自始並無不合，風災房屋受創之後，原告仍為該屋之所有人，屬於直接使用人，而符合縣自治條例規定申購讓售條件甚明。
3.原訴願決定以本件不符國有財產第52條之2條規定之立法目的，並以：①本條例之制定係參照國有財產第52條之2條規定之意旨，還地於民，以人民若因繼承而於土地居住或占用始符意旨，②原告因拍賣而取得系爭土地，與還地於民之意旨未合，③被告得自行決定準用或不準用，其基於政策考量，且無依本自治條例第58條之1規定核准讓售之公告、自治規則或前例，而否准此類案件之申請，非不合理之差別待遇，本府應予尊重云云，為其理由：
①本件訴願決定，所持理由，誠然視法令為無物，砌成官官相
護之高牆。縣自治條例第58條之1，既係參照國有財產第52條之2條規定之意旨，還地於民，其既明文規定:「直接使用人」之定義，主體建物所有人或實際分戶使用人，即係「房屋所有人」或「實際分戶使用人」兩種情形居其一者，即符構成要件，原決定及被告，竟可偏執限縮謂：僅繼承而居於土地或占用始可，極盡扭曲法令之能事；復與被告制式專案申購書載明提出所有產權即可之要件不符，難以令人折服。②其另執「拍賣」取得系爭土地乙節，果若其所稱：既已取得
系爭土地云云，則原告何必為本件之訟爭，其有誤植已明，其闡述即無理由。事實上原告所買到者，為系爭房屋及臨道路之土地，房屋並占用系爭土地，系爭土地為裡地，係畸零地。原告取得在84年，依縣自治條例參照準用國有財產法第52條之2讓售案件注意事項補充規定，亦有明文關於拍賣取得情事之特別規定，即依上揭補充規定第三條(十)規定：分戶使用人於89年1月14日（此日期係指國有財產法施行日）以後以拍賣方式取得建物者，得予適用。申言之，其於89年1月14日之前，以拍賣方式取得房屋所有權者，尤得依該法規定申購讓售其公有基地。系爭房屋係在84年拍賣取得所有權，而縣自治條例第58條之1係在92年8月增訂公布實施，並展延效期至104年1月30日，本件係在92年10月28日提出申購，俱證本件申購伊始，本來就合乎縣自治條例第58條之1之規定。申購時，被告僅要求原告切結地上房屋於97年5月1日前取得產權為其要件，百姓當作圭臬遵守，被告豈可失信於民。
③訴願決定理由③，更是荒謬無稽，無視花蓮縣政府自行制訂
之縣自治條例，恣意任由行政裁量，視專案申購公地為無物，蔑視法治，無以復加。
4.職是，被告不適用法令否准原告申購系爭土地，而訴願決定，亦因循官官相護，未加指正，反而將該縣自治條例第58之1條參照準用國有財產法第52條之2讓售案件注意事項第5點第1項之二個選項規定，竟只扭曲限縮採用繼承規定部分，而無視於所有權亦為該規定所涵蓋之意旨；其又無視於房屋因不可抗力滅失者，依該補充規定亦得讓售；而本件房屋係在84年間因拍賣取得所有權，依該補充規定亦得讓售，被告及原決定理由，均任意限縮扭曲法令，對申購案百般予以搪塞否准，不依法行政，毫無法治至明。佐以花蓮縣政府、國有財產局乃至花蓮縣玉里鎮公所，皆有該條規定之讓售案例，豈可同一國土、頒布同一性質之法令，彼縣民、鎮民等申購案件，均准予讓售，唯獨花蓮市民無法援用，以致淪為次等國民，殊有違法令適用之一致性與公平性，其所為，尤有違行政行為不得差別待遇之規定（行政程序法第6條）。
㈣被告所辯諸多於法未合，駁斥如下：
1.系爭房屋係21年建築，經建物所有權登記在案，由原告管領占用迄今，被告稱原告非於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今云云，係斷章取義，毫無可採。被告又稱原告無從提出直接使用證明之證據，並以用水用電多數為零度，原告應舉證木造房屋係供檔案堆放、歇腳之用云云，然原告所有之房屋，係取得產權之後，據為己有，使用迄今，難道歇腳脫衣服、取放檔案，需要拍攝存証，才是使用？取得產權、登記為所有權人，已具公信力，如何利用，還需要報備？真是焉有此理。
2.被告辯稱未違反縣自治條例第86條，其引述之條文（準用之規定）固屬正確，然一反過往辯稱其並非未準用，而是準用之結果，原告並不符合申購資格，故否准申購云云。被告係一行政機關，本來就應依法行政，打從92年10月申購以來，被告口口聲聲宣稱：其得自行決定準用或不準用本條例之規定，逕為否准原告之申請等語在案；如今一反常態宣稱準用本條例，卻斷章取義，一味否准而已。申言之，被告既宣稱準用本條例，其關於申購讓售，即應依花蓮縣政府公告「參照『辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項』辦理。
」及國有財產法第52條之2讓售案件之補充規定辦理，被告無視於上開參照等規定，一味自行認定否准，殊不足取。又被告辯稱其並未違反國有財產法第52條之2及其辦理注意事項第5點之規定云云，然毫無疑義，國有財產法第52條之2並非原告起訴法律依據所憑，被告應就其所為否准之處分，是否有違縣自治條例為其論點，方屬正確。
3.被告辯稱原告並不符合自35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者之持續使用要件云云，顯然在準用、參照之外，另設關卡「持續使用至今」之條件，屬無中生有，不合法制。無論自被告印製之制式專案申購書所載「97年5月取得所有權」亦列為其單獨申購之條件，及原證19之函示「房屋所有人」即屬「直接使用人」之意旨，益證被告不適用法令規定，專擅主觀認定，其不依法行政、涉嫌瀆職至明。
4.被告辯稱未違反憲法第128條云云：①依據地方制度法第25條規定，本縣自治條例自屬該憲法規定
所涵蓋，本條例既有明定市未自訂財產管理自治條例者，準用縣自治條例，亦屬承憲法規定。
②被告自認其決定無合法性之瑕疵，恐係以管窺視而已，被告
訴願層面，屢屢宣稱不準用本條例，逕自認定、片語否准申購，而訴願決定理由第3頁逕稱：原處分機關（指被告）得自行決定準用或不準用本條例之規定，准駁訴願人（即原告）之申請云云，更於第5頁聲稱此基於其行政裁量權下之行政行為…本府應予尊重云云，顯屬官官相護，不依法行政。然本件起訴後，被告則改稱其準用本自治條例，復稱其無合法性之瑕疵，予以自圓其說，殊屬前後矛盾。益證本件申購，依法有據甚明。
5.原告所附證2-1至2-5證物，無非就被告本件申購案，自始即施展其搪塞刁難之能事。被告不依法行政，有違行政機關誠信原則要求，及行政機關恪守信用、以保護相對人正當信賴之法理；抑有進者，被告無所不用其極，意欲阻礙各項符合申購條件之成就，既如上述，明顯違反縣自治條例準用，及參照國有財產法第52條之2讓售注意事項及其補充規定，俱證本件申購條件已然成就、合法存在。被告百般妨堵申購條件之成就，即應依民法第101條規定，視為條件已成就，准予本件土地之申購讓售。
6.被告辯稱其無出售、移轉系爭土地之義務乙節，誠屬似是而非之托詞。原告申購既已符合各項條件，被告又稱應準用本條例，且印製制式之本條例專案申購申請書及切結書等，記載房屋所有權為單一申購條件，極其詳盡，即應依縣政府公告參照國有財產法第52條之2讓售注意事項及其補充規定等，予以讓售，乃公法上之規定，無待兩造簽約為憑。本件讓售移轉，依縣自治條例第86條，並無規定該財產異動情形，於半年列報時，需被告送經市民代表會審議同意為之，被告虛以列出，以為搪塞，顯非適法。
7.有關縣自治條例第86條第1項規定文字「得」字，應讀第三聲「ㄉㄟˇ」，係屬「應該」、必須的意思，有辭海字典註解說明極為清楚可證，絕非讀為「ㄉㄜˊ」，任由被告自由裁量、為所欲為，被告本身既無制定自治條例，又不準用縣自治條例，專擅而為，明顯違憲（憲法第128條）；被告所謂之「應遵循法定程序」乙詞，根本就足以證明其不依法行政。本件法律上之主張除了憲法第128條之規定外，要係依據縣自治條例第86條第1項「應」準用縣自治條例規定及準用縣自治條例第58條之1之規定，並依法參照國有財產法第52條之2讓售案件注意事項及其補充規定，暨應將該條文中原規定「縣有非公用土地」因準用該條例而改為「市有非公用土地」，以符實際。
8.被告法定代理人即現任田智宣市長於100年2月8日在市公所會見時，聲稱本件申購案，如第一次係由他受理時，即會准予讓售等語。102年11月20日田市長在花蓮市民代表會與市代、鄉代等表示，依該條例35年公告現值由市公所讓售，屬市長（地方首長）行政裁量權等情，已見諸102年11月21日報端（更生日報第6版），原告於本事件中並未曾有何主張雙方之間有契約（要約與承諾）意思表示一致之陳述，故與前案非同一事件至明。原告既已符合市地讓售資格之規定，亦請參酌司法院釋字第540號解釋理由，就讓售價格部分予以審認（係雙階段理論，即公法階段之資格認定，以及私法領域之買賣價格之認定）。
9.被告舉100年、102年度等裁判認機關得自行裁量決定云云，惟該等裁判係有關國有財產、國土政策、國家資源分配，與本件系爭土地係市有地、百姓房屋內之裡地、畸零地等情形迥異，洵與國土政策南轅北轍，無以作比對，有違物盡其用、地盡其利之法則。並聲明：被告應於原告給付5,676元之同時將系爭土地辦理所有權移轉登記予原告。
二、被告則以：㈠94年10月前，原告所有之花蓮市○○路○○○號木造房屋（即
系爭房屋）並未取得系爭土地之權利，原告亦未符合申購該土地之資格，幾經民事及行政判決確定在案：
1.原告為84年因拍賣取得系爭房屋，惟並未取得系爭房屋坐落之林森段1122地號土地，爾後，因該土地尚有其他使用人，故原告占用部分分割出○○段000000地號土地（即系爭土地），原告遂依國有財產法第52條之2向被告申購讓售系爭土地，案經原處分機關以「不適用國有財產法規定」否准，原告並提起行政救濟程序（花蓮縣政府89訴字第11號訴願決定書、台北高等行政法院90年度訴字第1939號、最高行政法院92年度判字第640號判決），均遭駁回。
2.原告復於93年向花蓮縣花蓮地政事務所申請登記「時效取得地上權」，經被告提出異議並經調處不成後，被告對原告提出確認地上權不存在之民事訴訟，經鈞院94年度訴字第224號、臺灣高等法院花蓮分院（下稱花蓮高分院）96年度上字第18號、96年度再易字第12號判決均取得勝訴判決。
3.於前開地上權爭議程序進行中，原告復依縣自治條例第58條之1對被告提起「應為系爭土地所有權移轉登記」之民事訴訟，經鈞院94年度訴字第44號、花蓮高分院95年度上字第40號、最高法院96年度台上字第468號、96年度台聲字第423號、96年度台聲字第718號裁判，均遭駁回。
㈡94年10月，系爭房屋已因風災滅失，原告並無權利使用系爭土地亦經行政法院判決確定在案：
1.94年10月龍王颱風來襲，經被告會同管區、里長至現場會勘，發現原木造房屋已然滅失，部分土地已在搭蓋簡易鐵架，被告遂於95年1月23日以花市財字第0000000000號函告知訴願人，將於95年1月1日起收回系爭土地。
2.原告遂於95年2月提出陳情，期能「續繳使用補償金」暨「核發准予修建該屋之證明」，並提起行政救濟程序，花蓮縣政府95訴字第005號決定、台北高等行政法院95年度訴字第02839號、最高行政法院96年度裁字第01590號裁定，均遭駁回。
3.100年2月8日，原告依縣自治條例第58條之1規定申購系爭土地，被告以花市財字第0000000000號函否准申請，原告遂提起訴願及本件訴訟。
㈢原告不得主張依縣自治條例第58條之1規定申請讓售：
1.縣自治條例第58條之1第1項規定，非公用財產類之不動產，於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於104年1月30日前，檢具有關證明文件，向本府申請讓售。經核准者，其土地面積在五百平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。超過五百平方公尺部分，依第58條規定辦理。亦即得依本條例規定申請讓售要件有二，其一為非公用財產類之不動產，於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今，其二為直接使用人。
2.原告係於84年間經拍賣取得房屋，原告使用系爭房屋並非自35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，且原告實際上係居住於花蓮市○○路○號，並不符本條規定之直接使用人之資格，況原告自拍賣取得之房屋亦於94年10月因風災而滅失，嗣後乃自行搭建簡易鐵架。原告不符合上開條例規定之構成要件，不得主張申請讓售。
3.退萬步言之，縱認系爭房屋未滅失且係於35年12月31日以前已供建築居住使用至今者，原告亦無從提出直接使用證明之證據，系爭房屋自89年迄今之用水、電資料多數為零度，若真如原告所言，系爭房屋係供檔案堆放、歇腳之用，應由原告舉證。綜上，被告否准原告之申購，並未違反縣自治條例第58條之1。
㈣原告依縣自治條例第58條之1規定提出申請，被告非即應准予讓售：
1.該條文內容為符合「非公用財產類之不動產，於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今」及「直接使用人」之要件者，僅具有得於104年1月13日前向管理機關申請讓售之權利，惟國有土地之出售屬私經濟行為，該條文僅係規定得申請讓售土地之資格、要件，使符合資格、要件之人，取得請求讓售國有土地之地位（即為要約）而已，縱認原告符合上述要件，則是否讓售，管理機關仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並非規定管理機關對於具備上開要件之申請人，有依其申請而為讓售之義務（最高法院102年度台上字第630號判決及100年度台上字第80號裁定要旨）。況國有財產之讓售與否，事涉國家之資源分配，應由專責行政機關，權衡國土政策，而為適當之判斷決定，是否為讓售之承諾，機關得自行裁量決定。
2.依縣自治條例第86條規定，市有土地之處分，應由市公所送經市民代表大會審議同意後，報經縣政府核准。是以市有土地之處分，依法需經過機關審查後送市長初步核定，再由市公所送交市民代表大會審議，最後由縣政府核准之，而非原告提出申請讓售，被告即可承諾成立兩造間買賣契約進而讓售市有土地。
㈤被告得自行決定是否準用縣自治條例之規定，准駁原告認購申請：
1.縣自治條例第86條第1項規定，鄉（鎮、市）公所未訂財產管理自治條例者，「得」比照本自治條例規定辦理。原告主張被告應依縣自治條例第86條規定準用同條例第58條之1規定，惟被告並非未準用，而是準用之結果原告並不符合申購資格，故被告否准原告之申購，並未違反該條例規定。
2.在法學基礎中，吾人皆知悉法律條文中的「得」與「應」的意義不同，「應」的拘束效果較強，違背了「應」的義務，是當然違法的效果，為當然失效或當然不生效力；「得」拘束力較弱，保留給裁判者裁量的空間，即可為或也可不為，此乃法理原則，絕非當事人可自行創設解釋。
3.原告稱因條文中規定之「得準用」之「得」字其讀音為「ㄉㄟˇ」，即屬「應該」之意思，而非讀為「ㄉㄜˊ」，任由被告自由裁量、為所欲為等語，顯有違誤。被告受理申請案時，依法自得行使裁量權，選擇是否受該條文拘束而比照本自治條例規定辦理，原告之主張自不可採。
㈥被告未違反國有財產法第52條之2及其辦理注意事項規定：
1.參酌國有財產法第52條之2規定於92年2月6日修正之立法理由：「民眾欲申請讓售，卻常因土地變更程序曠日費時或根本不知有此法律存在，致使無法行使該項權益。爰提案修正延長期間至104年1月13日前，以確保民眾原有權益。至申請核准與否，主管機關仍保有決定之權利，自不待言。」依該條文規定，主體建物須於35年l2月31日前已存在，且持續居住使用至今，倘有居住中斷者，自不符合該條讓售之規定，且符合申購要件者，僅具有得於104年1月13日前向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售之權利，非謂受申請機關有讓售之義務。佐以該條文前開修正之立法理由，益徵讓售之性質與締結買賣契約無異，管理機關於受理申請後，有決定讓售與否之自由，無承諾讓售之義務。
2.國有財產法第52條之2辦理注意事項第5點規定，本條所稱直接使用人，係指本條施行（89年1月14日）前已使用，至讓售時仍繼續使用之下列各款之人：(一)國有土地，其地上已有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人。(二)國有房地，為設有戶籍之現居住使用人。而原告自拍賣取得該木造房屋於94年10月滅失，嗣後另搭建簡易鐵架，顯有使用中斷之事實，且至今之用水用電資料多數為0度，顯與一般建築物有居住、使用之事實者，應有使用水電之常情不符，顯示原告並未持續居住使用系爭房屋。
㈦被告並未違反憲法第128條：憲法第128條係指，在自治事項
方面，市應準用縣之規定（憲法第121條至127條），並非如原告所稱：市未自訂財產管理自治條例者，即應依照縣自治條例之規定辦理，原告對憲法條文之詮釋恐有誤會。退步言之，原告不服之處，其實並非被告是否準用縣自治條例第58條之1，關鍵所在毋寧是：依照縣自治條例第58條之1，被告之決定亦無合法性上之瑕疵。
㈧原告稱自87年間申購系爭土地時，被告即通知自84年起，繳
納使用費迄94年12月31日止，共繳納20餘萬元云云。惟無權占有他人之土地，可獲得相當於租金之利益乃社會通常之觀念，原告無法律上原因，無權占用系爭土地，受有相當於租金之利益，因此致被告受有損害，被告自得依前揭規定，向原告收取相當於租金之不當得利。被告對於訂有租約之市有房地使用人收取房地租金，對於無權占用市有房地之人則收取使用補償金，原告向被告繳納之費用乃使用補償金，為性質相當於租金之不當得利費用，非原告所稱之使用費等語置辯。並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執之事實：㈠花蓮市○○路○○○號房屋（即系爭房屋）依建物謄本記載，
係於51年6月25日為第一次登記，登記內容為系爭房屋於21年間建築完成，坐落基地為花蓮市○○段1120、1121、1121-1及1122-1地號土地（其中1122-1地號土地面積54平方公尺即系爭土地為花蓮市所有，花蓮市公所為管理機關）。（土地登記謄本附於本院卷14頁，建物登記謄本參本院101簡字第3號卷27頁）㈡被告於79年間將系爭房屋前段徵收為道路用地，致系爭房屋
坐落基地僅剩花蓮市○○段○○○○○號面積26平方公尺土地，以及系爭土地面積54平方公尺土地。原告於84年3月21日經由本院拍賣取得系爭房屋及花蓮市○○段○○○○○號面積26平方公尺土地之所有權。並於93年7月花蓮市○○路拓寬，拆除該屋臨路前段部分，原告申請整修證明書，被告未核給。㈢原告向被告申請讓售系爭土地，主張應依國有財產法第52絛
之2規定計價出售，經被告函覆駁回後，而提起訴願及行政訴訟，經台北高等行政法院90年度訴字第1939號判決、最高行政法院92年度判字第640號判決駁回確定。（本院101年簡字第3號卷72至78、121至122頁）。
㈣原告復於93年向花蓮縣花蓮地政事務所申請登記「時效取得
地上權」，經被告提出異議並經調處不成後，被告對原告提出確認地上權不存在之民事訴訟，均取得勝訴判決（本院94年度訴字第224號、花蓮高分院96年度上字第18號、96年再易字第12號民事判決，本院101簡字第3號卷79至87頁）。
㈤原告於92年11月起陸續向被告提出「應依縣自治條例第58條
之1規定讓售系爭土地，由原告申購」之申請，經被告審理評估後均予以駁回。
㈥於前開地上權爭議程序進行中，原告復依縣自治條例第58條
之1對被告提起「應為系爭土地所有權移轉登記」之民事訴訟，均遭駁回（本院94年度訴字第44號、花蓮高分院95年上字第40號、最高法院96年度台上字第468號、96年度台聲字第423號、96年度台聲字第718號，本院101簡字第3號卷88至
98、123至130頁）。㈦94年10月龍王颱風侵襲，花蓮市○○路○○○號木造房屋受創
，被告於同年12月27日會同管區、里長至現場會勘，發現坐落於系爭土地之木造房屋已不存在，部分土地已另搭建簡易鐵架。被告遂於95年1月23日以花市財字第0000000000號函通知原告，將於95年1月1日起收回土地；原告遂於95年2月提出陳情，期能「續繳使用補償金」暨「核發准予修建該屋之證明」並提起行政救濟程序，均遭駁回（花蓮縣政府95年度訴字第5號決定、臺北高等行政法院95年度訴字第02839號、最高行政法院96年度裁字第01590號裁定，本院101簡字第3號卷99至105頁）。
㈧99年12月31日原告依縣自治條例第58條之1規定申請承購系
爭土地，被告以花市財字第0000000000號函否准申請，原告遂提起訴願，經花蓮縣政府以101年度訴字第5號駁回訴願（本院101年簡字第3號卷19至22頁），原告即提起本件訴訟。
㈨被告依縣自治條例第86條第1項之規定，關於申請讓售得比
照該條例之規定辦理，被告依此要求原告欲申請讓購市有之系爭土地，應遵循法定程序。
㈩本院94年度訴字第44號民事判決事實及理由三、兩造協議不爭執事項1至14。（本院101簡字第3號卷124反面至125頁）。
四、得心證之理由：本件兩造所爭執之處，應在於：㈠本件與本院94年訴字第44號民事事件是否為同一事件？㈡原告得否主張依縣自治條例第58條之1規定申請讓售？
（縣自治條例第58條之1：非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月30日前，檢具有關證明文件，向本府申請讓售。經核准者，其土地面積在五百平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。超過五百平方公尺部分，依第58條規定辦理。前項讓售之標的係指位在花蓮縣轄區內並為下列各款以外之縣有非公用不動產：(一)抵稅不動產。(二)公共設施用地。(三)依法不得私有之不動產。(四)原屬宿舍、眷舍性質之不動產。前項第(二)款公共設施用地，係指下列各款之一：(一)都市計畫法第42條第1項各款規定之用地。(二)非都市土地編定為交通、水利用地，並經本府認定應留供公共使用者。(三)因公共或公務需要，經本府認定應保留之土地。第一項之審查辦法，由本府另定之。）㈢原告依縣自治條例第58條之1規定提出申請，被告是否即應
准予讓售？原告主張同屬花蓮縣治轄內，有玉里鎮公所遵循上揭自治條例適用，有5筆土地之多（證18），花蓮縣政府更有47筆依據該條讓售之案例（證16），國有財產局迭有該項讓售之案例（證17），同一性質之法規，應有其法規適用上之一致性，被告應准予讓售，是否有理？㈣被告有無違反國有財產法第52條之2及其辦理注意事項第5點
（本院101年簡字第3號卷47頁）讓售案件補充規定（本院101年簡字第3號卷48至51頁）之規定？（國有財產法第52條之2：非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月30日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在五百平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。）原告主張：
1.系爭房屋是21年起造，該屋占用系爭土地迄今。
2.縱使認為該房屋已不存在，依國有財產法第52條之2讓售補充規定（證15-1），亦不影響既存之申購權利。
3.水電用量並不影響原告為該房地之直接使用人之認定。
4.房屋未經常使用就不能使用本條例專案申購並無法源依據。
5.被告之制式申購書、切結書只需97年5月1日以前已取得產權之規定，原告該房地之取得符合規定。
6.國有財產法第52條之2讓售案件注意事項及其補充規定關於拍賣取得房屋無設專案申購及房屋因不可抗力滅失，不影響本條例之申購規定（證15）。
7.原告自92年10月28日起迭次向被告申請專案讓售系爭土地，前市長應允讓售，並函知將地分割在案（陳前財政課長作證可證），是否有理？茲審酌如下。
五、本院之判斷：㈠按民事訴訟採處分權主義，原告應於起訴時，依民事訴訟法
第244條第1項第2、3款規定，表明及特定其作為訴訟上請求之訴訟標的及其原因事實、應受判決事項之聲明，以利進行本案審理時，能明確法院之審理與判決對象及當事人之攻擊與防禦目標；並於訴訟進行中，依同法第255條規定處理原告「將原訴變更或追加他訴」及依同法第259條規定處理被告「提起反訴」；再於判決確定後，依同法第400條規定判斷既判力之客觀範圍。經查，本院94年訴字第44號民事事件，原告係起訴主張：「市長為被告之機關首長，對外代表被告，其所為之發言自代表被告之意思表示。」、「市長既已承諾依縣自治條例第58條之1規定讓售，則兩造於93年8月11日就買賣之標的物及價金已互相同意，即應認被告已應允讓售系爭土地予原告，買賣契約即已成立。」、「惟被告雖同意出售，卻藉詞拒絕依上開規定計價讓售，甚至完全否決出售，又因申購案件尚須被告花蓮市代表會通過始能完成手續，爰依民法第348條第1項、縣自治條例第58條之1規定，先位主張：被告於原告給付5,676元同時，交付系爭土地並將系爭土地移轉所有權登記予原告。備位主張：被告應於原告給付2,319,570元同時，將系爭土地全部交付並移轉所有權登記予原告。」等語，有判決書可參（本院101年簡字第3號卷123頁反面至124頁），並經本院依職權調閱上開民事事件卷宗核閱屬實；原告於本件則主張訴訟標的為「據縣自治條例第58條之1之規定」及「被告印製的專案申購」請求（本院卷56頁），其先後二訴所表明及特定其作為訴訟上請求之訴訟標的及其原因事實並不相同，是本件與本院94年訴字第44號民事事件並非同一事件，先予敘明。
㈡依縣自治條例第58條之1規定，得申請讓購非公用財產類之
不動產者，為「於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人」，而所謂直接使用人，參照國有財產法施行細則第55條之3第2項第1款規定：「本法第52條之2所稱直接使用人，指本法中華民國89年1月14日修正生效前已使用，至讓售時仍繼續使用之下列各款之人：一、國有土地，其地上已有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人。」經查，系爭房屋登記於21年間建築完成，原告於84年3月21日經拍賣取得系爭房屋所有權等情，為兩造所不爭，是堪認原告應屬系爭房屋之直接使用人。被告雖辯稱系爭房屋於94年10月因風災而滅失，嗣後乃自行搭建簡易鐵架；用水用電資料多數為0度，並未持續居住使用系爭房屋，不得主張申請讓售云云，惟按「占有，因占有人喪失其對於物之事實上管領力而消滅。但其管領力僅一時不能實行者，不在此限。」，此觀民法第964條規定自明，被告所述上開情形縱屬真正，亦屬管領力僅一時不能實行者，不影響原告持續占有使用系爭房屋及為系爭房屋所有權人之事實。㈢按國有財產法係就國有財產之管理、使用、處分做一整合規
定，僅為方便國有財產局在管理國有財產時有一可遵循之法規，其法律本身並未含有任何特殊之規範目的，亦非為執行某一國家既定政策而制訂之特別法規，是其規範性質即非有強制意味，國有財產法第52條之2僅規定得申請讓售土地之資格、要件及程序，至於是否讓售、出售之範圍及價格為何，國有財產局均有審查及決定之權限，此由該條文於92年2月6日修正之立法理由：「民眾欲申請讓售，卻常因土地變更程序曠日費時，或根本不知有此法律存在，致使無法行使該項權益。爰提案修正延長期間至104年1月13日前，以確保民眾原有權益。至申請核准與否，主管機關仍保有決定之權利，自不待言。」亦可觀之。原告雖符合系爭房屋「直接使用人」之要件，然參酌前述國有財產法規定之立法精神，可知原告應僅得向被告申請讓售屬公有非公用財產類不動產之系爭土地而已，主管機關仍保有決定之權利。原告請求讓售之上開土地雖屬市有土地，然其出售乃私經濟行為，非屬行政契約，自有私法上契約自由原則之適用，原告援引之條例等法規僅係規定得申請讓售土地之資格、要件，使符合資格、要件之人，取得請求讓售國有土地之地位（即為要約）而已，至是否讓售，管理機關仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，故被告於原告申請讓售時，並不負有與原告訂立買賣契約，讓售系爭土地之義務。易言之，原告申請讓售時，被告依據縣自治條例規定，對於申請讓售國有土地具有審核及裁量權，原告並無請求被告必讓售土地予原告之權利，且原告請求讓售系爭土地應屬買賣契約之要約，被告是否為契約之承諾，須依相關讓售規定審查要約人所附之相關證明文件，並有裁量權，非謂一經原告提出承購之要約，被告即負有承諾出售之義務，縱原告符合讓售之相關規定，被告亦無必為承諾讓售之義務，原告所提「承購市有房地申請書」第二點亦已明載：「申請人依有關規定所為之申請，僅具有要約之效力，並不據為貴（府）已為承諾之規定」（本院101年簡字第3號卷45頁）。
㈣另原告主張前市長應允讓售乙節，本院94年度訴字第44號判
決就此已論述甚詳：「市有地之讓售需依一定之法定程序進行，非市長一人之意思即可為決定，是市長雖為被告機關之法定代理人，仍不能單獨決定市有土地是否讓售及讓售價格應如何決定，是縱市長曾因原告之陳情承諾依法辦理或依縣自治條例第58條之1規定辦理等語，其個人之意思表示，尚不足以拘束被告依法行政之程序，否則即有違法治國家之依法行政原則。故原告主張因市長之承諾使兩造間之買賣契約就標的物及價金均已合致成立等語，亦不可採。」。至於原告指稱「花蓮縣政府更有47筆依據該條讓售之案例，國有財產局迭有該項讓售之案例，同一性質之法規，應有其法規適用上之一致性，被告應准予讓售」方面，因平等原則係要求「禁止差別對待」，亦即「相同事件相同處理，不同事件不同處理」，被告就其主張雖提出剪報為證，然市有財產之處分既為市自治事項，被告自仍得本於財政、城鄉發展、交易公平性等一切情狀，決定讓售與否及讓售條件，上開剪報內容不足認定其他申購案件之具體情狀與本件相同，尚難可採。是原告以上開情詞，主張於其請求讓售土地移轉登記手續時檢具依國有財產法所規定之相關文件，被告即應同意讓售並將系爭土地所有權移轉登記予原告，於法未合。
六、從而，原告依縣自治條例第58條之1之規定、被告印製的專案申購等，請求被告於原告給付5,676元之同時將系爭土地辦理所有權移轉登記予原告，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，均無礙勝負判斷，爰不一一論列，附此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 103 年 3 月 7 日
臺灣花蓮地方法院民事庭
法 官 楊碧惠上列為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須附繕本)。
中 華 民 國 103 年 3 月 7 日
法院書記官 張永田