臺灣花蓮地方法院民事判決 102年度訴字第55號原 告 黃春梅訴訟代理人 廖學忠律師被 告 財政部國有財產署北區分署法定代理人 黃偉政訴訟代理人 簡燦賢律師
邱劭璞律師上列當事人間請求土地所有權移轉登記事件，本院於中華民國103年7月14日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面
壹、原告起訴時，雖以財政部國有財產局臺灣北區辦事處花蓮分處為被告，然依財政部國有財產署組織法第1 條、財政部國有財產署各分署組織準則第1 條、財政部國有財產署北區分署辦事細則第4 條第14款規定，財政部國有財產局更名為財政部國有財產署（下稱國產署），財政部國有財產局臺灣北區辦事處則更名為財政部國有財產署北區分署（下稱國產署北區分署），財政部國有財產局臺灣北區辦事處花蓮分處則更名為財政部國有財產署北區分署花蓮辦事處（下稱花蓮辦事處），且花蓮辦事處係國產署北區分署之內部單位，國產署北區分署於訴訟程序上始有當事人能力，原花蓮辦事處之各項業務亦由國產署北區分署承受，故原告改以國產署北區分署為被告。另被告國產署北區分署之法定代理人原為廖蘇隆，嗣變更為黃偉政，此有財政部民國102年7月11日臺財人字第00000000000 號令附卷可稽。被告之法定代理人現已變更為黃偉政，並由其聲明承受訴訟，有民事委任狀及民事聲明承受訴訟狀在卷可核，自應准許。
貳、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一，且不甚礙被告之防禦及訴訟終結者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第2款、第7款分別定有明文。
本件原告起訴時原主張依民事訴訟法第245 條之規定、合作試種協議書第10條約定、買賣契約法律關係、民法第242 條規定，先位聲明請求：被告應為附表一所示土地之開發費用為計算之報告；被告應於原告就附表一所示土地按前項開發費用計算之價金完成給付之同時，將附表一所示之土地所有權移轉登記予原告。備位聲明請求：被告應為附表一所示土地按國有財產計價方式，及原臺灣省政府建設廳87年間議定方式為計算之報告；被告應於原告就附表一所示土地按前項國有財產計價方式，及原臺灣省政府建設廳87年間議定方式計算價額，以最低之價金完成給付之同時，將附表一所示土地所有權移轉登記予原告。嗣於103年1月22日，依相同之主張，具狀變更其訴之聲明，先位聲明請求：被告應於原告就附表一所示土地按附表三所示之價金完成給付之同時，將附表所示之土地所有權移轉登記予原告。備位聲明請求：被告應於原告就附表一所示土地按附表四所示之價金完成給付之同時，將附表一所示土地所有權移轉登記予原告。核原告所為訴之變更，僅將其原主張由被告提出計算報告部分，改由其自行計算並以最低之價金為標準，基礎事實均屬同一，亦未礙被告防禦及訴訟終結，揆諸上開規定，程序上並無不合，應予准許。
乙、實體方面
壹、原告主張：
一、緣臺灣省政府（以下稱省府）於78年間將省有之大禹河川公地交省府建設廳東部土地開發處（以下稱東開處）開發，並計劃於開發完成優先讓售原墾農民。大禹開發區土地分兩期開發，土地開發完成後，隨即辦理地籍整理，所有權登記為省有。原告原墾土地列為大禹開發區第二期，地號為花蓮縣○里鎮○○段○○段○○○○○○○○○○○○○○○號（下稱系爭土地），由東開處於87年間與原告簽訂「合作試種協議書」。
依合作試種協議書第10條規定及臺灣省東部土地開發處理辦法（下稱東開辦法）第6條4項規定，原告為「合於承購開發完成土地之資格者」，對系爭土地有優先承購權。開發前東開處向包括原告在內之原墾農民表示，開發完成之土地售價，依當時之農業發展條例（下稱農發條例）第17條第1 項定以開發費用計價（此條文於89年1 月26日修正刪除），但大禹開發區土地開發完成後，原臺灣省政府建設廳於87年間曾議訂計價方式（下稱省府計價方式）計算土地標售之底價，準備交東開處讓售，嗣逢精省，東開處歸併內政部，改名為營建署新生地開發局（下稱新開局），土地移給國產署接管，並交花蓮辦事處依國有財產法以專案讓售程序辦理讓售，惟售價改以國有財產法第58條訂定之「國有財產計價方式」，參酌市價計估底價，已違反前東開處對原墾農民之承諾。
二、政府為解決此爭議，指定國產署於90年5月2日邀花蓮辦事處、內政部、新開局、財政部法規會及國產署內部單位、農業委員會（以下稱農委會）等機關召開「研商內政部營建署新生地開發局於精省前辦理花蓮縣玉里鎮大禹開發區土地標售底價之訂定等問題會議」（以下稱研商會議），會商結論略以：（一）新開局辦理東部土地開發，依據東開辦法第6 條規定合作試種戶合於承購開發完成土地之資格者，於開發完成核定地價後，公告標售前，得申請依標售底價承購原合作試種之土地。（二）倘農委會釋示有修正前農發條例第17條之適用開發成本計價，則本案可行之計價方式有下列三種，允宜以計估結果價格最低者為評定基準，以維原合作試種農戶權益：1.國有財產計價方式；2.省府議訂方式；3.修正前農發條例第17條規定以開發成本計價。（三）大禹第二期土地，允宜比照同一計價方式辦理，以求一致。（四）本案俟農委會釋示後，由被告按前述（二）評定標售底價方式計估，並循國有財產估價作業程序辦理。依此結論，計算方式及結果詳如附表二。
三、修正前農發條例第17條第1項規定立法意旨係基於憲法第146條之精神，由政府開發邊際土地供農用使用，以增進農民利益，保障農業政策之強行規定。系爭土地地目為「田」，使用編定為農牧用地，故不論農委會解釋有無上開條文之適用，均有強制被告採開發費用計價（詳附表三）讓售原告之效力：
㈠農委會90年9月6日（90）農企字第000000000 號函說明第三
點「有鑑於上開條例經89年1 月26日修正實施，且原第17條條文業已刪除，惟本案土地當初決定讓售合作試種農戶時間，若在上開條例修正實施前，則本案合作試種農戶應為原第17條規定優先租售之農民，應無疑義」。又農委會之訴訟代理人曾於91年4 月11日臺北高等行政法院另案準備程序陳述：「我們是很確定可以適用（農發條例）第17條，我們當時行文的內容非常清楚」等語。
㈡研商會議附帶決議指明將開發成本責由開發單位之新開局計
算，且國產署於90年5 月24日以臺財產局管字第0000000000號函請新開局提出開發成本，新開局於90年7 月11日以90新開處字第0000000 號函檢附「大禹開發區第一期開發成本統計表」乙份請國產署查照。且國產署代表於91年4 月11日臺北高等法院開庭時陳述：「我們行文是問（修正前農發條例）第17條立法意旨，我們費用如何計算是我們的事情…」、「當時立法意旨是否以開發費用作為計價，如果是的話，那麼費用當然是我們來決定沒有問題」等語，故「開發成本」之項目及金額之計算無再交農委會解釋之理。但國產署竟以90年8月1日臺財產局管字第0000000000號函稱：依農委會函略以修正前農發條例第17條第1 項之規定，僅揭示優先租售農民之開發費用應分期收回，並未涉及開發土地底價如何訂定問題，故上開方式不適用於本案云云，已與前揭結論自相矛盾，故不足採。
㈢大禹開發區之開發重點在施作公共設施，配合秀姑巒溪整治
，依據東開辦法第13條第2 項規定，所需經費不攤入開發成本。至合作試種之農地部份僅規劃坵塊，但地上不作整地、客土，地上仍佈滿礫石，亦有東開處78年4 月17日78東土農字第0825號函附大禹開發區土地開發調處委員會第一次會議紀錄之東開處人員答覆可證，而開發完成之土地地目為田，農民需自己籌資整地、填土至適合耕作。故土地現有市價係加上農民出資改良土地之增值，政府售地不能以市價坐收其利益，上揭3種計價方式以開發費用最低，應優先適用。
㈣省府計價方式為：（評定地價當期公告土地現值×2/3）＋
大禹二期單位土地（每公頃）應償付開發費用，且評定地價當期土地公告現值，已記載於土地登記簿上，而大禹二期土地接管總面積為71.8014公頃（其中已出售面積為32.0274公頃），又新開局91年9月26日新開處字第00000000 號函送「大禹開發區第二期開發成本統計表」給國產署，內載開發成本總計75,953,298元，由二者可算出大禹二期土地每公頃土地之開發成本為1,057,825 元，進而再以合作試種戶申購當期土地公告現值，以省府計價方式評定價金。被告得依上述方式評定大禹二期土地標售底價，通知合作試種戶承購，為其應先履行之債務，或可謂合作試種戶承購之停止條件，被告卻可歸責而給付遲延，或參酌民法第101條第1項規定，合作試種戶得以上揭兩種計價方式所訂定最低之金額為價金而承購，更得依民法第242 條規定代位訂定價金（詳附表三），以供申購。
四、原告本得以計估結果價格最低者申購系爭土地，惟被告竟違反之：
㈠被告違背國產署90年8月1日及91年10月30日函示，未辦理大禹二期土地之讓售作業：
⒈被告於研商會議後，對大禹一期土地讓售，係採國產局函
示將訂定之標售底價通知各合作試種戶承購，但未辦理大禹二期讓售合作試種戶之作業。
⒉國產署94年3月9日以臺財產管字第0000000000號函示：新
生地開發基金自94年7月1日裁撤，請對於包括大禹二期在內之國有土地後續專案讓售及標售作業處分事宜，仍依原訂方式（即國產署上揭函示方式）辦理至94年12月18日等語，然被告94年4 月13日臺財產北花二字第0000000000號函竟未計價通知原告承購。
⒊原告於94年12月7 日函請應將辦理計價之價金告知，詎被
告94年12月13日臺財產北花二字第0000000000號函回覆尚未完成訂價之法定程序。
⒋雖國產署95年1月2日臺財產局管字第0000000000號函稱包
括大禹二期在內之土地，於94年12月18日以後，依國有財產法相關規定辦理，不再適用研商會議結論辦理。但國產署96年6 月4日臺財產局管字第0000000000號函及98年4月13日臺財產局管字第0000000000 0號函，仍表示應依研商會議結論之計價原則辦理，但被告置之不理。
㈡國產署於96年4 月16日與大禹自救會代表協商時，局長郭武
博表示依照研商會議結論，採國有財產計價方式及省府計價方式計估金額之最低者為價金通知合作試種戶承購，但原告久等未獲被告後續音信。
㈢以國產署指示讓售價金採國有財產計價方式或省府計價方式
評定，價金均可得而定，依民法第346條第1項規定，亦得視為價金，故原告於99年7月2日向被告提出承購之申請，即與國產署間成立買賣契約，被告應通知原告繳價及辦理所有權移轉登記事宜。
㈣財政部於101年8月28日臺財產字第0000000000號函核准專案
讓售在案，被告101年8月31日臺財產北花二字第0000000000號函通知原告，在說明欄第三點稱此函為「本同意承購之通知」，亦有承諾原告申購之意，故原告亦與國產署成立以該署指示計價為價金之買賣契約。
㈤被告於原告99年7月2日申購時竟拒絕評定，原告自得依民法第242條規定代位計算，計算方式如下：
⒈國有財產計價方式：參考市價查估。
經查估該年市價而訂定售價，出售之土地中最高售價為220萬元，故系爭土地於99年間應不高於此金額。
⒉省府計價方式：評定地價當期土地公告現值×2/3 ＋開發
區單位土地應償付開發費用。系爭土地從99年起至今，每平方公尺之公告現值為110元至130元，每公頃之開發費用為1,057,825 元，據此評定99年起至今系爭土地每筆之售價如附表四。
㈥縱使依據101年8月28日財政部核准讓售時計價，斯時仍在國
產署101年10月2日函示停止適用90年8月1日、91年10月30日函之前，亦應依研商會議結論之計價方式計價。101 年間，採國有財產計價方式，或因系爭土地查估之市價與99年間不同，但原省府議定方式之計價項目包括單位土地開發成本及公告現值均與99年間相同，二者金額仍應以省府計價方式之價金較低。
五、並聲明：㈠先位聲明：
被告應於原告就附表一所示土地按附表三所示之價金完成給付之同時，將附表一所示之土地所有權移轉登記予原告。
㈡備位聲明：
被告應於原告就附表一所示土地按附表四所示之價金完成給付之同時，將附表一所示土地所有權移轉登記予原告。
六、對被告抗辯所為之陳述：㈠國產署曾於98年4月13日以臺財產管字第00000000000號函示
：「新開局於精省後移交本署之大禹開發區第1期等9區國有土地讓售價格，基於同一區域處理方式一致性，仍請依本署90年5月2日會商結論之計價原則辦理。」原告於99年7月2日申請承購系爭土地，經國產署層轉財政部於101年8月28日以臺財產管字第0000000000號函同意辦理專案讓售，當時未停止前揭98年4 月13日函示之適用。即使依該署90年8月1日臺財產局管字第0000000000號函示及91年10月30日臺財產局管字第0000000000號函示，均謂：「花蓮縣玉里鎮大禹開發區土地讓售價格，應分別依國有財產計價方式，或原省府議定方式辦理計估，並以計估結果價格最低者為標售底價之評定基準，完成估價程序後通知原合作試種戶繳價承構。」但被告從未依上開指示，於完成估價程序後通知原告繳價承構，原告於94年12月13日具函給表示願意承購系爭土地，詎被告94年12月13日臺財產北花二字第0000000000號函覆：「原告承購之大禹開發區第二期土地得比照第一期開發區專案讓售，依規定讓售價格需依『國有財產價作業程序』規定完成後，始能確定讓售價格多寡，因而在未完成上述法定程序前，尚無從告知」。尤有甚者，國產署已於96年6 月4日及98年4月13日以0000000000、00000000000號函示依據90年5 月2日研商結論之計價方式計價，通知原告承購，但被告仍堅持採國有財產計價方式，公然抗拒上級機關之指示。
㈡系爭土地之讓售價金適用修正前農發條例第17條規定以開發成本計算：
⒈新開局於上揭研商會議前之90年3月5日以90新開處字第00
00000號函在說明欄第三點已敘明：「…於90年1月20日90新開處字第0000000 號函(諒達)送大禹開發區發經費及成本分析表提供貴局參酌辦理在案」，國產署於90年5 月24日以臺財產局管字第0000000000號函將上開研商會議結論，在第六點「附帶決議」事項，交由新開局確認開發成本數額事宜，新開局90年7月11日以90年新開處字第0000000號函檢附「大禹開發區第一期開發成本統計表」給被告，依「大禹開發區第一期開發成本統計表」記載開發成本總計112,663,678 元，國產署於90年8月1日臺財產局管字第0000000000號函之說明第4點及第6點引用計算大禹開發區第一期土地之開發區單位土地(即每公頃)開發成本，計算式為「開發費用總額112,663,678元÷實際可出售面積112.443公頃」金額為1,001,963 元，又國產署96年6月4日臺財產局管字第0000000000號函之說明欄第三點列出為：「標售底價評定地價時當期公告土地現值×2/ 3＋開發區單位土地應償付開發費用（即每公頃開發成本）」，足以證明農委會無須計算開發成本。
⒉鈞院95年度訴字第191 號及臺灣高等法院花蓮分院96年度
重上字第17號案中，雖判決訴外人陳西賓等人敗訴，但均認定農委會已經認定大禹開發區土地讓售有修正前農發條例第17條之適用。
⒊被告一再以農委會曾釋示略以：修正前農發條例第17條第
1 項之規定，僅揭示優先租售農民之開發費用應優先收回，並未涉及開發土地底價如何訂定之問題，故以開發成本計價方式，不適用於本案云云。惟90年5月2日研商會議結論為農委會祇要釋示大禹開發區土地讓售，有修正前農發條例第17條規定之適用而已，並未要求計算開發成本之金額，如可以適用該法律規定即得以開發成本計價，故被告所辯不足採。
⒋上揭陳西賓等人請求被告讓售土地事件，法院判決認地價
之核定方式及系爭土地之出售由國產署本於權責核處辦理云云。惟本件原告已獲財政部於101年8月28日同意讓售系爭土地，原告取得承購權利，已無疑問，至於土地讓售價金，應以90年5月2日研商會議結論為依據。
㈢依據被告在另次之說明資料中答稱：「依黃春梅係於99年 7
月2 日申請國有土地（即系爭土地），得依申請當時之規定處理至結案等語，此為符合政府機關應遵守信賴保護原則」，資料中稱「得依當時之規定」，包括得依99年7月2日申請時所定之計價方式。原告申購後，被告於99年12月29日仍對大禹開發區第一期原合作試種戶鍾文琴承購價金訂為每公頃
200 萬元，足以證明原告於99年7月2日申購系爭土地時，被告對於大禹開發區第一期土地所定之價金應不超過200 萬元，如第二期比照時，亦應為相同之訂價。
㈣本件土地讓售案件，應由被告先訂定公告標售底價，然後通
知合作試種農戶承購，然被告之通知違反規定，不生拘束原告之效力：
⒈依東開辦法第13條第1項規定，及國產署90年8 月1日臺財
產局管字第0000000000號函及91年10月30日臺財產局管字第0000000000號函示，被告應先訂定價金，然後通知原告提出申請繳價承購。
⒉被告辦理大禹開發區第一期土地之讓售時，先定出標售底
價後，才通知全部合作試種農戶優先承購，此後合作試種戶始提出承購之申請，第二期土地之讓售應比照第一期之程序。
⒊被告101年8月31日臺財產北花二字第0000000000號函所稱
之財政部同意之原告承購，自係就原告99年7月2日申購之要約，（包括標的物及價金）所作之承諾，故計價方式及計價之基準均以99年7月2日為準。財政部101年7月31日臺財產管字第00000000000 號函示：承購國有非公用土地案件，面積超過1,650 平方公尺以上者，不予讓售，並說明本函示發布前已受理之案件，依申請時之規定處理至結案。國產署獲指示後曾特別陳明：原告係於99年7月2日申請承購國有土地，有關承購土地面積，得依申請時之規定處理至結案為止等語。被告101 年12月19日繳款通知書之金額，雖採國有財產計價方式，但非逐筆查估市價而得，亦非適用原告99年7月2日申購時之規定，甚至非依90年5月2日研商會議結論辦理，亦違反平等原則，故其通知原告限期繳款，對原告不生拘束力。
⒋被告以國產署95年1月2日臺財產局管字第0000000000號函
示，對系爭土地之標售價格之計價方式，須依國有財產法之方式辦理，惟與國產署98年4月13日臺財產局管字第00000000000 號函之指示相違，從而，其101年12月19日通知原告繳款之價金，單以國有財產法計價，對原告自不生效力。
㈤大禹開發區第二期開發成本統計表是由新開局於91年10月30
日以臺財產局管字第0000000000號函檢送國產署，國產署連同新開局90年1月20日90新開處字第0000000號函送大禹開發區第一、二、三期開發成本統計表給被告，被告以上述開發成本除以第二期開發土地總面積，自可得出單位面積（每公頃或平方公尺）之開發成本，再得出省政計價方式之計價，可見被告於94年12月13日以臺財產北花二字第0000000000號函稱未完成法定程序之計價，故無法告知原告讓售價格云云，係敷衍之詞。
㈥被告辯稱依據國產署95年1月2日臺財產局管字第0000000000
號函所示，系爭土地之標售價格之計價方式，須依「國有財產法」之方式辦理之云云，惟國有財產法第52條之第1項第6款規定「非公用財產類之不動產，有左列情形之一者，得專案報經財政部核准讓售，⒍其他不屬前五款情況，而其使用情形或位置情形確屬特殊者」，同法施行細則第55條之1第3項第5款規定「本法第52條之1第1項第6款所稱之使用情形或位置情形特殊，係指下列情形之一：…5.經財政部就事實狀況認定情形特殊者」，依國產署94年3月9日臺財產局管字第0000000000號函已指出專案讓售，故仍依90年5月2日研商會議結論辦理，被告指專案讓售應依國有財產計價方式為惟一計價方式云云，即不足採。
㈦國產署於102年1月30日臺財產局管字第00000000000 號函覆
之「黃春梅君陳情花蓮縣○里鎮○○段○○段○○○○○○○○○○○○○○○號五筆國有土地讓售價格疑義乙案說明資料」，對於「專案讓售」是何意義？該署是何時專案讓售？所為答覆：「…精省前未完成處分程序，經本署於89年1 月13日邀集新開局等相關單位會商結論，大禹第二期等開發區土地，與大禹第一期開發區土地屬類似情形，故允宜基於情況特殊理由，依國有財產法第52條之1 第1項第6款規定，陳報財政部以專案讓售方式處理。並經本署於89年間報奉財政部核准依前述會商結論方式辦理。」專案讓售計價之方式應依90年 5月2日研商會議結論。又國產署96年6 月4日臺財產局管字第0000000000號函及98年4月13日臺財產局管字第00000000000號函亦均同意省府計價方式。被告以95年1月2日以臺財產局管字第0000000000號函稱系爭土地讓售價格之計價方式，須依「國有財產法」之方式辦理云云，即不足採。
㈧依「國有非公用讓售作業程序」第十八點：計(估)價：「（
一）依國有財產計價方式及國有財產估價作業程序辦理，但其他法律或行政院另有規定者，從其規定」，而大禹開發區土地讓售之計價，開發成本係以修正前農發條例第17條規定，省府計價方式係依東開辦法規定，均屬國有非公用讓售作業程序第十八點（一）但書之規定，即使以國有財產計價方式計價，上開兩種方式仍得優先適用。
㈨原告於99年7月2日申購系爭土地，被告要求需附合作試種協
議書及公證書正本，以確認原告有合作試種農戶資格，之後審查原告有無自任耕作之情形，故被告雖稱合作試種協議書至94年12月18日已屆期，但事後亦已承認合作試種協議書仍然有效。
㈩國產署對於大禹一期土地，原採研商會議結論通知合作試種
戶承購，雖被告以94年4月13日臺財產北花二字第000000000
0 號函通知合作試種戶應於94年12月18日提出申請，逾期則依95年1月2日臺財產局管字第0000000000號函改採國有財產法第58條，惟國產署又於96年6月4日臺財產局管字第0000000000號函稱採90年8月1日及91年10月30日函示之計價方式，更於98年4月13日臺財產局管字第00000000000號函示大禹開發區土地讓售價格仍依90年5月2日研商會議結論，故國產署95年1月2日函示之內容，應再無適用之餘地。而大禹二期土地之讓售計價，國產署一方面宣稱與大禹一期土地相同，但被告堅持大禹二期與一期不同，未計價通知合作試種戶承購，大禹二期之合作試種戶既無遲誤於94年12月18日提出申購，故被告以大禹二期合作試種戶遲誤上開期限申購為由，而依國有財產法第58條及相關法令辦理處分云云，即無理由。
財政部101年8月28日臺財產管字第0000000000號函同意讓售
，嗣再經由被告101年8月31日臺財產北花二字第0000000000號函通知原告，在說明欄第三點稱此函為「本同意承購之通知」，故若將原告99年7月2日之申購僅視為要約（但原告主張係同意承購之意思表示），財政部既有同意原告承購之承諾，則買賣契約亦已成立。被告上開同意原告承購之通知函，提及原告倘逾期未檢證申請，則將另循序陳報財政部註銷讓售云云，係刻意刁難，蓋所指之證件，原告於申購早已提出，況原告確於30日內之101年9月10日已經提出，有被告10
1 年10月17日臺財產北花二字第0000000000號函說明第三點可證，被告亦不能撤銷財政部同意讓售之承諾。是被告於上揭函中，稱原告須提出相關證件等語，乃是在買賣契約成立後要續辦讓售履約事宜。
被告辯稱於101年12月19日通知原告依國有財產計價方式第2
點之規定，參考市價查估，並將查估結果以售字第101ED0000000號繳款通知書通知原告於102年1月18日前繳納，原告異議延展至102年5月27日止，原告逾期未繳，已註銷申請，爾後不得再受理申請讓售云云，惟：
⒈90年5月2日研商會議將省府計價方式列為其一，因可歸責於被告而遲延讓售程序，故原告可享受之權益不受影響。
況國產署在東開辦法廢止後，至98年4 月13日尚函示被告依研商會議結論之方式計價，故被告稱只能以國有財產計價方式計價云云，自不足採。
⒉財政部101年8月28日臺財產管字第0000000000號函同意依
國有財產法第52條之1 第1項第6款及同法施行細則第55條之1 第3項第5款規定辦理專案讓售，但該函中未有採國有財產計價方式辦理計價，方同意出售之文義，且專案讓售與土地計價是兩件事，應可併用採研商會議結論計價。⒊財政部係對於原告之99年7月2日申請承購案件，於101年8
月28日函同意讓售，嗣由被告於101年8月31日臺財產北花
（二）第000000000 號函轉知原告，謂財政部同意承購可證，故原告99年7月2日之申請承購係合法有效，且財政部核准對原告發生效力。
⒋被告101年12月9日售字第101ED0000000號繳款通知書，以
國有財產計價方式計算每平方公尺650 元，亦非以研商會議結論之參考市價查估，而依據「國有財產估價作業程序」規定，參酌內政部地政司「中華民國房地產交易價格簡訊」第51輯之花蓮縣玉里鎮農地交易資料，土地交易價格約每平方公尺400元至651元間，訂定系爭土地售價每平方公尺650 元。惟上開資料包含玉里鎮之都市計價區內農地及臨重要道路農地，系爭土地為河川地，豈可相提並論。
⒌從而，原告既於101年10月2日以前申購，應適用國產署90
年8月1日及91年10月30日函示之國有財產計價方式及省府計價方式計估金額最低者為售價，被告101 年12月19日售字第101ED0000000號繳款通知實有違國產署指示之計價，應屬無效。
被告辯稱其於101 年12月19日通知原告依據國有財產計價方
式第2點之規定，參考市價查估，並將查估結果以售字第101ED0000000 號函通知原告繳價，原告未繳納，顯見兩造就價金並未合意，契約未成立云云。惟:
⒈核准讓售之承諾權責在財政部，被告僅是財政部承諾後續
辦理讓售作業之單位，有國產署103年1月13日臺財產署管字第00000000000 號函說明欄第三點可證。財政部核准讓售系爭土地函為承諾，再由被告送達原告，故被告無權承諾，亦無權自行註銷承諾。
⒉國產署102 年4月25日臺財產署管字第00000000000號函「
說明資料」問題三答覆：原告於99年7月2日申請承購國有土地，得依申請時之規定辦理至結案為止等語。99年7月2日申購時讓售價格之評定，國產署於98年4 月13日以臺財產局管字第00000000000號函指示應依90年5 月2日會商結論之計價原則辦理，但被告擅自排除金額較低且有利於原告之計價，該繳款通知對原告不生效力。
被告辯稱101 年12月19日售字第101ED0000000號繳款通知書
為承諾之意思通知，原告未依時限繳款，依上開通知書第三點規定喪失承諾之效力云云，惟被告之辯解必須以其所作之承諾與原告之要約價金一致成立契約，才得基於已成立契約之規定，請求原告繳納價金，並於原告未按時限繳款，才有違約之主張可言。
被告認定原告99年7月2日申請承購為要約，並稱101年8月28
日財政部核准專案讓售僅通知內部單位，為一內部決定，被告經 1年多期間未答覆原告，依通常情形可認其要約已經失其拘束力，雙方並未成立契約云云，惟財政部承行政院之命，綜理國有財產，非公用財產以國產署為管理機關，承財政部之命，直接管理之，且應轄區業務之需要，設分署，再依據國產署103 年1月13日臺財產署管字第00000000000號函稱：申請專案讓售，核定權責為財政部，如經財政部核准讓售，被告即得依授權規定辦理讓售事宜等語，而財政部核准系爭土地專案讓售後，隨即通知國產署及被告，被告再依據國產署授權規定，將內部決定之同意讓售通知原告，故被告於
101 年8月31日臺財產北花字第000000000號函通知同意原告承購，乃被授權代表國產署為承諾之意思表示，被告稱經 1年間未答覆云云，並非實在。
國產署103年1月13日臺財產署管字第00000000000號函說明
申請專案讓售，核定權為財政部，如經財政部核准讓售，被告即得依授權規定辦理讓售作業」，被告101 年10月17日臺財產北花二字第0000000000號函之說明第三點提到之勘查及計價程序，均屬101年8月31日臺財產北花二字第0000000000號函所稱之「續辦讓售事宜」，故原告101年9月10日再次提出承購申請書，係予被告續辦讓售事宜之用，非重新申請承購，此由被告101 年12月19日繳款通知書內載原告承購面積，不受財政部101 年7月31日臺財產管字第00000000000號函之超過1,650 平方公尺不得讓售之限制，仍適用101年7月31日前之規定，可以證明，又原告於101年9月10日申請後，本案未送財政部核准專案讓售，而由被告自行計價後逕自通知原告繳款，亦足證明並非重新申請。
被告引用國產署102年4月25日臺財產署管字第0000000000號
函附之「讓售價格說明資料」，稱系爭土地面積已逾 1,650平方公尺，然原告係於99年7月2日申請承購土地，可依申請時之規定處理至結案等語，並非就估價方式為答覆，且大禹二期土地原即全部採市價查估云云，惟上開所指申請當時之規定，舉凡買賣契約要素之標的物、價金均包括之。另案大禹一期土地合作試種戶申請承購經核准讓售後，被告99年12月29日售字第99ED0000000號繳款通知書與本件被告101年12月19日繳款通知書規定相同，但另案於99年12月29日繳款通知書寄發時並無土地面積限制問題，仍記載「依照申請當時之規定」，足徵當時之規定非僅限於承購土地面積限制之規定。
關於國產署98年4月13日臺財產局管字第00000000000號函指
示被告對於系爭土地之大禹開發區土地之讓售價格，仍請依90年5月2日研商結論之計價原則辦理等語，被告稱承辦人更迭，不清楚本案的始末才如此發函云云，惟上開函係國產署提供給立法委員王廷升，該函檢附之資料詳細說明該函係全署研議之結論，並非承辦人誤發。
被告103年2月19日民事辯論意旨狀雖稱：在法制及程序上，
系爭土地已無法依據東開辦法第6條第4款規定加以承購等語，然另提及：因此顧及原合作試種戶之權益，方會有90年 5月2 日之協商程序，作為現行法制之對應措施等語，已承認系爭土地得依照90年5月2日協商會議計價方式評定之。被告103年5月1日台財產北花二字第00000000000號函稱：大
禹開發區第二期土地，係內政部營建署城鄉發展分署（原為內政部營建署新生地開發局）於92年3月6日以新開處字第0000000000號函送土地相關圖冊資料至本處辦理出售作業事宜等語，故原告於99年7月2日申購系爭土地時，被告得依90年5月2日研商會議之計價方式計算，故被告辯稱土地總面積無統一資料可資確定，拒絕適用研商會議之結論，亦無理由。
貳、被告則以：
一、原告於78年間與東開處就系爭土地簽訂「臺灣省新生地開發處合作試種協議書」，依據該協議書第10點約定：「合作試種土地出售時，試種戶得依『臺灣省東部土地開發處理辦法』（88年已經廢止）之規定享有法定之權益」。觀諸該辦法第6條第4項規定：「合作試種農戶合於承購開發完成土地資格者，於開發完成『核定地價』後，公告標售前，得申請依標售底價承購」、第13條規定：「開發完成之土地，除另有用途外，均交由開發處會同有關機關及當地縣政府評定價格，計算每筆地價，經本府核定後，依法公開出售」。原告僅於「合作試種土地出售時」，得依「臺灣省東部土地開發處理辦法」之規定享有法定之權益，兩造間並未約定被告有出售系爭土地之義務。
二、東開處於原告辦理承租時，從未向原告表示開發完成之土地售價，依修正前農發條例第17條第1 項之規定以「開發費用計價」。
三、關於承購土地之計價方式，早於94年12月18日前方有適用省府計價方式：
㈠臺灣省政府建設廳為評定開發土地之價格，於87年議定計價
之方式為：（評定地價時當期公告土地現值×2÷3）＋開發區單位土地應償付開發費用（開發費用總合）。
㈡因精省後，所有開發之土地移轉於國產署，依據國有財產法之規定，所有標售之土地，均依市價估定其標售之價格。
㈢因前述計算方式之不同，國產署遂於90年5月2日邀請「農委
會」、「內政部」、「新開局」、「財政部法規會」、「花蓮縣政府」會商，議定三種方式解決：⒈國有財產計價方式；⒉省府議價方式；⒊依據農發條例第17條之規定，以開發成本計價（設有前提條件）。
㈣然因農委會於91年5月6日農企字第0000000000號函已排除適
用農發條例第17條開發成本計價之方式，故無以開發成本計價之選項，此參國產署91年10月30日臺財產局管字第0000000000號函即明。
㈤新開局以94年2 月15日新開處字第0000000000號函國產署，
建議訂定相關農戶申請承購土地之日期，俾利完成土地出售作業，國產署即以94年3月9日臺財產局管字第0000000000號函知被告，依原訂方式辦理至94年12月18日，後被告以94年
4 月13日臺財產北花二字第0000000000號函知所有試種戶於94年12月18日提出申請，始得依據原有方式承購。
㈥原告於94年12月7 日來函請求告知讓售價格，被告即以94年
12月13日臺財產北花二字第0000000000號函復原告，請其於94年12月18日前提出承購申請，原告亦未提出申請。嗣94年12月18日期滿後，國產署以95年1月2日臺財產局管字第0000000000號函知被告，自94年12月18日以後之所有標售之案件，悉依國有財產法之計價方式辦理。
㈦另觀被告提出之大禹開發區第二期合作試種戶土地出售明細
表，就95年12月15日至99年12月29日已出售部分，其售價計算之基礎均為市價查估方式。國產署亦於101年10月2日以臺財產局管字第00000000000 號函示，花蓮縣大禹開發區內原訂有合作試種協議之合作試種農戶申請承購合作試種之國有非公用土地案件，其讓售價格，應依國有財產法第58條及國有財產計價方式第2 條規定，參考市價查估，並停止適用有別於國有財產計價方式之相關函示（90年8月1日及91年10月30日函）。原告雖主張依國產署102年4月25日臺財產署字第00000000000 號函提供說明資料稱「得依申請時之規定處理至結案」等語，然該說明主要在處理財政部101年7月31日臺財產管字第00000000000 號函，有關國有土地或併計鄰接國有土地面積達1,650 平方公尺（含）以上者，不予讓售之規定，並非就估價方式為答覆。
㈧農委會90年9 月6日（90）農企字第000000000號函未稱系爭
土地之標售價格，以「開發成本」為計價之基礎。至於農委會代表於行政法院89年度訴字第406 號公有土地配售事件中係表示：「除了政府開發土地，應該優先出售給農民……。他們可以優先取得購買權，可以分期收回開發費用。土地是由政府開發，國有財產處分計價是規範在國有財產法內，這部分所謂開發費用計價，農委會沒有權利決定。……。至於開發費用認定，我們會尊重主管單位解釋」，亦未表示系爭土地之標售價格以「開發成本」為計價之基礎。
四、東開辦法為臺灣省地制時存在之管理規則，於精省後，該辦法已廢止並經報請行政院核定，此有行政院90年12月28日臺九十農字第074606號函可參，被告無從依循已廢止之東開辦法進行後續之標售作業。至國產署98年4 月13日臺財產局管字第00000000000 號函文內容，乃斯時之承辦人員更迭，不清楚本案法規適用之過程始末，不生拘束之效力。
五、依據兩造所簽立之「臺灣省新生地開發處合作試種協議書」，協議書甲方為「臺灣省新生地開發處」，乙方則為原告，而臺灣新生地開發處已不存在，原告主張之權利義務是否即由被告繼受，容有疑慮。又依據前開兩造協議書第10條所載，「合作試種土地出售時，試種戶得依『臺灣省東部土地開發辦法』之規定享有法定之權益」，然東開辦法已經於90年12月間廢止，自無再援引東開辦法之餘地。又精省之政策及作為，係依據當時國家制度之改革及修憲之程序而加以變更，非可歸責於被告，原告主張依據契約之約定再引用東開辦法，似與現行法制未合。原告所提出大禹開發區第一期之公文，因第一期開發區於精省前已依東開辦法第13條之規定進行地價之評定及核定，故繼續依該辦法加以進行，然本案係大禹開發區第二期，尚未進行地價評定前即已精省，無法再依東開辦法所定之程序進行核定地價。
六、原告雖主張兩造間已成立買賣契約，並援引最高法院55年臺上字第1645號判例為據，惟：
㈠依「臺灣省新生地開發處合作試種協議書」，被告僅於「合
作試種土地出售時」，得依「臺灣省東部土地開發處理辦法」（88年已經廢止）之規定享有法定之權益，並未約定被告有出售或預先計算之義務。
㈡花蓮辦事處以94年4 月13日臺財產北花二字第0000000000號
函知所有試種戶需於94年12月18日前提出申請，始得依據原有方式承購，性質上為一要約之引誘，然原告並未提出申購，僅為詢價，並不能認為原告提出要約。且退步言，縱使認為該函為要約，亦為一附期限之要約，原告逾期未為承諾，該要約已經失其效力，故買賣契約並未合意。
㈢原告雖於99年7月2日申請承購，財政部於101年8月28日核准
專案讓售系爭土地，但僅通知國產署、被告，為一內部決定，蓋就系爭土地讓售價格，被告須依「國有財產估價作業程序」決定讓售價格多寡，經通知原告，且原告同意該價格後，兩造始達成契約合意。況被告經1 年多期間未答覆原告是否同意其申購，依通常情形可認其要約已經失其拘束力，雙方並未成立契約。至原告所主張被告於101年8月31日臺財產北花二字第0000000000號函通知原告有關國產署同意承購乙事，然兩造尚未就價金達成合意，而價金為買賣契約必要之點，自未成立契約關係。
㈣原告於101 年9月10日再次提出承購申請，被告於101年12月
19日通知依據國有財產計價方式第2 點之規定，參考市價查估，並將查估結果以售字第101ED0000000號函通知原告於102年1月18日前繳納，後再依次展延至102年3月27日、102年5月27日，惟原告均未繳納，顯見兩造間就價金並未合意，契約未成立。
㈤又被告係繼受系爭土地之所有權及管理權，並非繼受「試種
協議書」之法律關係。依據90年5月2日各機關會商之結論，並未確定係依據何種方式計算承購價格，尚屬無法確定，且以何種計算方式，原告是否接受亦屬不確定。況且，最高法院55年臺上字第1645號判例係指「兩造就買賣標的物已相互同意」，本案原告是否已經有承買之意思、究於何時提出，均有待商榷，且有優先承購權並非等同買賣契約成立，自無前揭判例適用之餘地。
㈥原告一再提出諸多會議結論，然此究竟與契約法律行為意思
表思一致之法效果有別。兩造間既然無契約關係之合意，原告之請求顯然無請求權之基礎。至於原告主張被告之繳納通知書無效，更值商榷，蓋民法上意思表示之無效具有一定之限制，被告基於發生法效之意思而為通知，自無無效之理。
七、末依國產署95年1月2日臺財產局管字第0000000000號函所示，「本案國有土地上有未清償之債務，須加強處理得款歸墊解繳國庫之情事，往後請依國有財產法及相關法令辦理保管、使用、收益及處分，處理方式如下：開發區原訂有合作試種之農戶，得依國有財產法第52條之1 第1項第6款及同法施行細則第55條之1 第3項第5款規定辦理專案讓售」。故系爭土地之標售價格之計價方式，須依「國有財產法」之方式辦理之。
八、綜上所述，兩造間簽訂之「臺灣省新生地開發處合作試種協議書」未約定被告有出售系爭土地之義務，且兩造間亦未成立買賣契約，故原告先位及備位之聲明均顯無理由，應予駁回等語，茲為抗辯。並聲明：原告之訴均駁回。
叁、本件行集中審理程序，整理不爭執事項及爭點如下：
一、不爭執事項：㈠臺灣省政府於78年間將包括系爭土地在內之大禹開發區第二期土地交予建設廳「東部土地開發處」開發。
㈡臺灣省政府79年7 月10日79府建水字第152627號函，核准臺灣省東部河川地大禹區開發計畫書。
㈢財政部86年12月20日臺財庫字第000000000 號函，第一期土
地似可同意先行由合作試種有案農戶申請依標售底價承購，剩餘土地再行辦理公開標售。惟依東開辦法第13條評定之底價，似亦應遵照行政院71年2月5日臺（71）財字第1800號函核定「各級地方政府公有房地比照國有財產計價方式出售實施辦法」，及該府85年9 月21日（85）府財三字第165132號訂定發佈「臺灣省省有土地經營及處理作業原則」第16點「應切實反映市價」之規定。
㈣原告與東開處於87年間就系爭土地簽訂合作試種協議書，第
10條約定合作試種土地出售時，試種戶得依東開發辦法享有法定權益。
㈤87年間精省後，東開處歸併內政部，更名為營建署新生地開
發局，大禹開發區第二期土地移交予國產署，移交之大禹二期土地總面積為718,014 平方公尺。
㈥被告88年10月26日臺財產北花二字第00000000號函、89年10
月24日臺財產北花二字第0000000000號函，第一期合作試種農戶依法得按標售底價申請優先承購。
㈦新開局90年3月5日90新開處字第0000000 號函，請農委會就
是否適用原農發條例第17條以開發成本計算提供國產署參酌處理。
㈧國產署90年5月2日召開「研商內政部營建署新生地開發局於
精省前辦理花蓮縣玉里鎮大禹開發區土地標售底價之訂定等問題會議」，達成結論為：倘經農委會釋示有修正前農業發展條例第17條之適用開發成本計價，本案計價方式有：⒈國有財產計價方式；⒉原臺灣省政府建設廳87年間議定之計價方式；⒊修正前農業發展條例第17條規定以開發成本計價。
且大禹二期土地計價方式應與第一期土地計價方式相同；本案俟農委會釋示後，由被告按上述評定標售底價方式計估，並循國有財產估價作業程式辦理；另附帶決議：請新開局就原所提開發成本，依前述所列項目再予確認其數額後，函知國產署據以辦理。
㈨營建署新生地開發局90年7月11日90新開處字第0000000號函
，檢送大禹開發區第一期開發成本統計表；查「臺灣省東部土地開發處理辦法」並無出售土地依照開發成本及計價之規定，且歷年從未以開發之費用成本作為標售底價之計價方式辦理出售事宜。
㈩國產署90年8月1日臺財產局管字第0000000000號函，請被告
分別依國有財產計價方式或原建設廳87年間議定之計價方式辦理計估，並以計估結果價格最低者為標售底價之評定標準，完成估價程式後通知原合作試種戶繳價承購。
農委會90年9月6日（90）農企字第000000000 號函，土地當
初決定讓售合作試種農戶時間，若係在農發條例第17條於89年1 月26日修正實施前，則本案合作試辦農戶應為原第17條規定優先租售之農民，應無疑義。另本案涉及開發成本計算及出售土地價格之決定等問題，本會從始即未參與，故有關本案大禹開發自救會所提土地計價等相關要求，仍請國產署本於權責逕為核處。
行政院90年12月28日臺九十農字第074606號函，內政部報請廢止「臺灣省東部土地開發處理辦法」乙案，准予照辦。
被告91年1 月17日臺財產北花二字第0000000000號函，第一期合作試種農戶依法得按標售底價申請優先承購。
農委會91年5月6日農企字第0000000000號函，修正前農發條
例第17條並未說明政府開發之土地，指定為農業使用者，優先出售農民之價格應以何為據，故亦無所詢開發費用項目有無規範問題。
新開局91年9 月26日新開處字第00000000號函，檢送開發成本統計表，記載開發成本總計75,953,298元。
國產署91年10月30日臺財產局管字第0000000000號函，土地
讓售價格請分別依國有財產計價方式或原臺灣省政府建設廳87年間議定之計價方式辦理計估，並以該兩種計估結果價格較低者為標售底價之評定標準，完成估價程式後通知原合作試種戶繳價承購。
新開局93年9 月29日新開處字第0000000000號函，第一期合
作試種土地，國產署業已完成估價程式，且有農戶陸續申購土地完成在案，該署協助宣導申請承購土地事宜，請逕洽被告申購土地事宜。
國產署94年3月9日臺財產局管字第0000000000號函，土地後
續專案讓售及標售作業處分事宜，仍依原訂方式辦理至94年12月18日。並請被告通知合作試種戶繳價承購，以加速該等土地之處理。
被告94年4 月13日臺財產北花二字第0000000000號函，土地
後續專案讓售及標售作業處分事宜，仍依原訂方式辦理至94年12月18日，故告知務必於94年12月18日前檢齊證明文件提出申購。
被告94年12月13日臺財臺北花二字第0000000000號函，原告
函詢土地讓售價格乙案，依規定讓售價格須依國有財產估價作業程式規定完成後，始能確定讓售價格多寡，因而在未完成上述法定程式前，尚無從告知；如原告欲承購系爭土地，請依94年4 月13日臺財臺北花二字第0000000000號函，速於94年12月18日以前檢齊有關證明文件提出申請，俾憑依法審理，倘逾期當依94年12月18日以後之法令規定據處。國產署95年1月2日臺財產局管字第0000000000號函，開發區
原訂有合作試種之農戶，得依國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第5款規定辦理專案讓售。
立委96年4 月16日召開協調會，國產署同意國有財產計價方式與原臺灣省政府建設廳87年間議定之計價方式。
國產署96年6月4日臺財產局管字第0000000000號函，依修正
前農發條例第17條規定，以開發成本計價，因農委會數次來函表示意見略以，該條文係規定政府開發之土地，指定為農業使用者，除供自用外，應優先租售農民，分期收回開發費用，條文並未涉及開發土地售價如何訂定問題，故無法依該條文計價出售。
國產署98年4月13日臺財產管字第00000000000號函，內政部
營建署新生地開發局於精省後移交本局接管之花蓮縣大禹開發區第一期等9 區國有土地讓售價格，基於同一區域處理方式一致性，仍請依90年5月2日會商結論之計算原則辦理。
被告99年7月8日臺財產北花二字第0000000000號函，依原告
99年7 月2日申請書辦理，原告尚須於99年7月14日前補附相關證明文件。
被告99年11月17日臺財產北花二字第0000000000號函，經派
員於99年10月7日勘查系爭土地結果，地上現況為大禹169-2地號南側倉庫、水池、雜草使用，顯見原告已違反原與臺灣省新生地開發處訂定之合作試種協定書第3 點必須自行耕作之目的，茲限於99年12月25日前恢復耕作，並於完成後檢附現場照片或通知本辦事處複勘，倘逾期未予置理，將依前述協議書之約定終止臺端權益，所請讓售事宜並予退辦。
被告100 年8月2日臺財產北花二字第0000000000號函，原告
非系爭土地之承租人，請原告檢附有優先承購權之現耕地所有權人拋棄書、印鑑證明及身份證明文件，於100年8月22日前寄達，如逾時，則予以退還原申請案。
被告101年6月20日臺財產北花二字第0000000000號函，原告
依國有財產法第52條之1 第1項第6款規定申請承購系爭土地，原告原係與新開局簽訂合作試種協議有案之試種戶，經本辦事處101 年5月17日現勘結果，地上為大禹里大禹169-2號南側稻田為臺端佔有使用，案經臺端於101年6月18日完成繳納使用補償金。請補送公職人員利益衝突迴避切結書，並於101年7月21日以前寄達，倘逾期未蒙臺端配合辦理，將依規定註銷臺端申請。
財政部101年7月31日臺財產管字第00000000000 號函，國有
土地或併計鄰接國有土地面積達1,650 平方公尺（含）以上者，不予讓售，本函示發佈前已受理之案件，依申請時之規定處理至結案。
財政部101年8月28日臺財產管字第0000000000號函，原告申
購系爭土地，同意依國有財產法第52條之1 第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第5款規定辦理專案讓售。被告101年8月31日臺財產北花二字第0000000000號函，系爭
土地經財政部函示同意依國有財產法第52條之1 第1項第6款及同法施行細則第55條之1 第3項第5款規定辦理專案讓售，請原告於文到30日內檢齊證明文件及填妥申請書、蓋印鑑章後申請，倘逾期未配合辦理，本同意承購之通知失其效力。系爭土地面積超過1,650 平方公尺，倘原告未依時限提出申請文件，經註銷財政部同意讓售函，爾後，將不再受理。原告乃依上開函於101年9月10日再次提出申購系爭土地。
被告101 年10月17日臺財產北花二字第0000000000號函，原
告已於101年9月10日提出申請書及相關證明文件，本案已完成勘查，刻正辦理計價作業中。
國產署101 年10月2日臺財產局管字第00000000000號函，讓
售價格應依國有財產法第58條及國有財產計價方式第2 點規定，參考市價查估，國產署90年8月1日臺財產局管字第0000000000號函及91年10月30日臺財產局管字第0000000000號函停止適用。
被告於101 年12月19日通知原告依國有財產計價方式參考市
價查估，且原告應於102年1月18日前繳納，然原告不服估定售價，遂於101年12月22日異議，被告決議不受理，並於102年2月26日通知原告延至102年3月26日前繳款，而原告於102年3 月26日申請展延，被告准延至102年5月27日前繳款，惟原告未繳納。
國產署102年1月30日臺財產署管字第00000000000 號函附說
明資料，89年1 月13日邀集新開局等相關單位會商結論，大禹第二期等開發區土地，與大禹第一期開發區土地屬類似情形，故允宜基於情況特殊理由，依國有財產法第52條之1第1項第6 款規定，陳報財政部以專案讓售方式處理。並經本署於89年間報奉財政部核准依前述會商結論方式辦理。
國產署102 年4月25日臺財產署管字第00000000000號函附件
問題三、本署答覆：「本函示發佈前已受理之案件，依申請時之規定處理至結案。黃君申購之國有土地面積已逾 1,650平方公尺，因黃君係於99年7月2日申請承購國有土地，得依申請時之規定處理至結案。」被告102 年5月24日臺財產北花二字第00000000000號函，檢
送合作試種土地接管總比數、總面積明細表及依年度別（分區）排序出售明細表各乙份。
國產署103年1月13日臺財產署管字第00000000000 號函復：
大禹二期土地申請專案讓售，核定權責為財政部，如經財政部核准讓售，被告得依授權規定辦理讓售作業。
二、本件之爭點：㈠原告對系爭土地得否行使優先承購權？㈡兩造對系爭土地之買賣契約是否業已有效成立？㈢兩造對價金之意思表示是否業已可得而定？㈣倘若買賣契約業已有效成立，價金應如何計算？㈤原告請求移轉登記系爭土地，有無理由？
肆、本院之判斷及得心證之理由：
一、按國有不動產之出售屬私經濟行為，是否讓售，管理機關財政部國有財產署或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與申購人訂立買賣契約，讓售國有不動產之義務（最高法院102 年度臺上字第830 號民事裁判意旨參照）。亦即國有財產處理之規定係專為國有財產署內部對國有財產如何處理而訂定，讓售與否，該署仍有自由衡量之權。故讓售通知僅屬國產署所為要約之引誘，相對人縱曾申請承購，但該署非無權斟酌准駁（最高法院52年臺上字第1013號民事判例意旨參照）。又當事人對於必要之點，意思一致，契約始成立；稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約成立，民法第153條、第345條定有明文。足見買賣契約以價金及標的物為其要素，價金及標的物屬買賣契約必要之點，當事人對此必要之點意思若未合致，其契約自難謂已經成立。而民法上所謂意思表示，係指表意人將企圖發生一定私法效果之意思，表示於外部之行為而言（最高法院95年度臺上字第151 號民事裁判意旨參照）。且要約之引誘，乃以喚起他人向自己要約為作用之意思通知，並不發生法律上效果，亦即無結約意思，必須經自己承諾後，契約始能成立。倘若通知函件就有關價金事宜尚待確認，則為要約之引誘，嗣後兩造意思表示未趨一致，契約並未成立，即不得據以請求對造出賣土地（最高法院85年度臺上字第2681號、79年度臺上字第1710號民事裁判意旨參照）。
二、有關原告對系爭土地得否行使優先承購權乙節，原告與東開處簽訂之合作試種協議書中，第10條約定：「合作試種土地出售時，試種戶得依東開辦法之規定享受法定權益。」。又廢止前之東開辦法第6條第4項規定：「合作試種農戶合於承購開發完成土地之資格者，於開發完成核定地價後，『公告標售前』，得申請依標售底價承購。」由此觀之，縱原告主張其為系爭土地之合法試種戶，對系爭土地具有優先承購權乙節屬實，然優先承購權之行使，不僅須待系爭土地開發完成及評定出售價格，更應待被告公告標售系爭土地，方得為之，而系爭土地迄今並未公告標售，則原告尚難謂有何優先承購權得以行使。進者，國有不動產之出售屬私經濟行為，被告是否讓售系爭土地，其有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與原告訂立買賣契約而出賣系爭土地之義務，從而，原告主張其既申請承購，被告即有出賣系爭土地予原告之義務云云，亦無理由。
三、有關兩造對系爭土地之買賣契約是否業已有效成立乙節，原告雖於94年12月7 日提出書面予被告，然觀諸被告94年12月13日臺財臺北花二字第0000000000號函覆：原告函詢土地讓售價格乙案，依規定讓售價格須依國有財產估價作業程式規定完成後，始能確定讓售價格多寡，因而在未完成上述法定程式前，尚無從告知；如原告欲承購系爭土地，請依94年 4月13日臺財臺北花二字第0000000000號函，速於94年12月18日以前檢齊有關證明文件提出申請，俾憑依法審理，倘逾期當依94年12月18日以後之法令規定據處等語，可知，原告該份書面僅為詢價，尚與承購申請有間。又原告雖於99年7月2日提出申請書申請承購系爭土地，被告雖分別以99年7月8日臺財產北花二字第0000000000號函表示，依原告99年7月2日申請書辦理，原告尚須於99年7 月14日前補附相關證明文件；以99年11月17日臺財產北花二字第0000000000號函表示，經派員於99年10月7 日勘查系爭土地結果，地上現況為大禹169-2 地號南側倉庫、水池、雜草使用，顯見原告已違反原與臺灣省新生地開發處訂定之合作試種協定書第3 點必須自行耕作之目的，茲限於99年12月25日前恢復耕作，並於完成後檢附現場照片或通知本辦事處複勘，倘逾期未予置理，將依前述協議書之約定終止臺端權益，所請讓售事宜並予退辦；以100 年8月2日臺財產北花二字第0000000000號函表示，原告非系爭土地之承租人，請原告檢附有優先承購權之現耕地所有權人拋棄書、印鑑證明及身份證明文件，於100年8月22日前寄達，如逾時，則予以退還原申請案；以101年6月20日臺財產北花二字第0000000000號函表示，原告依國有財產法第52條之1 第1項第6款規定申請承購系爭土地，原告原係與新開局簽訂合作試種協議有案之試種戶，經本辦事處 101年5月17日現勘結果，地上為大禹里大禹169-2號南側稻田為臺端佔有使用，案經臺端於101年6月18日完成繳納使用補償金，請補送公職人員利益衝突迴避切結書，並於101年7月21日以前寄達，倘逾期未蒙臺端配合辦理，將依規定註銷臺端申請等語，惟觀諸上開函覆之上下文，可知，被告尚在審核原告是否具有申請承購系爭土地之條件、資格，並未有何發生締結契約之意思，進而表示於外部之行為。至財政部雖以101年8月28日臺財產管字第0000000000號函示「被告」，原告申購系爭土地，同意依國有財產法第52條之1 第1項第6款及同法施行細則第55條之1 第3項第5款規定辦理專案讓售等語，然審酌該函示全文及發函對象，並參照國產署103年1月13日臺財產署管字第00000000000 號函示，大禹二期土地申請專案讓售，「核定權責為財政部」，如經財政部核准讓售，「國產署北區分署得依授權規定辦理讓售作業」等語，足徵財政部上開函示目的在確認原告具申請承購系爭土地之條件、資格，此僅係內部核定之程序，然尚待被告進一步辦理讓售作業，尤其被告須特定價金之多寡，始得為意思表示。為此，被告以101 年10月17日臺財產北花二字第0000000000號函表示，其已完成勘查，刻正辦理「計價作業」中，且國產署以101 年10月2日臺財產局管字第00000000000號函指示，讓售價格應依國有財產法第58條及國有財產計價方式第 2點規定，參考市價查估，是被告於101 年12月19日為意思表示，通知原告依國有財產計價方式參考市價查估，且原告應於102年1月18日前繳納價金30,958,200元，否則意思表示失其效力（見本院卷一第50頁所附繳款通知書），然原告不服估定售價，遂於101 年12月22日提出異議，被告決議不受理，並於102年2月26日通知原告延至102年3月26日前繳款，原告於102年3月26日申請展延，被告准延至102年5月27日前繳款，惟原告逾期仍未繳納價金，此為兩造所不爭執，職故，因兩造對價金之意思表示不合致，且原告逾期繳納被告表示之價金，則系爭土地之買賣契約自非有效成立。又被告雖以101年8月31日臺財產北花二字第0000000000號函向原告表示，系爭土地經財政部函示同意依國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第5款規定辦理專案讓售等語，然此僅係被告轉知原告有關財政部確認原告具申請承購系爭土地之條件、資格乙事，並不因此即令財政部非意思表示之上開函文轉變為意思表示，否則豈不違反財政部之本意，況且，財政部之上開函文有關系爭土地買賣契約之價金事宜，尚待被告辦理讓售作業而確認，揆諸首開說明，亦不得認屬承諾之意思表示。另有關原告於101年9月10日再次提出承購系爭土地之申請書，亦因被告於101 年12月19日通知原告依國有財產計價方式參考市價查估，且原告應於 102年1月18日前繳納價金30,958,200元，否則101年12月19日此意思表示失其效力，然原告不服估定售價，遂於101 年12月22日提出異議，被告決議不受理，並於102年2月26日通知原告延至102年3月26日前繳款，原告於102年3月26日申請展延，被告准延至102年5月27日前繳款，惟原告逾期仍未繳納價金，故兩造之意思表示不合致，且原告逾期繳納價金，造成系爭土地之買賣契約未有效成立。由上可知，原告主張兩造對系爭土地之買賣契約業已有效成立云云，應無理由，亦不可採。
四、有關原告雖主張系爭土地買賣契約之價金為可得而定，故買賣契約有效成立乙節，然民法第346條第1項係規定：價金雖「未具體約定」，而依情形可得而定者，視為定有價金；最高法院55年臺上字第1645號民事判例亦謂：兩造就買賣之標的物已互相同意，至於價金，政府對公產有一定價額，縱認兩造就價金「未具體約定」，亦應認就價金已互相同意。而對於原告之承購申請，國產署以101年10月2日臺財產局管字第00000000000 號函指示被告，讓售價格應依國有財產法第58條及國有財產計價方式第2 點規定，參考市價查估，被告遂於101 年12月19日為意思表示，通知原告依國有財產計價方式參考市價查估，價金為30,958,200元，然原告並不同意此價格，亦逾期未繳納該價金，業如上述，可知，有關系爭土地買賣契約之價金，兩造各已為意思表示，僅不相合致，顯相異於就價金「未具體約定」之情形，從而，原告援用上開規定及判例，主張系爭土地買賣契約之價金為可得而定，買賣契約有效成立云云，亦無理由。進者，雖然90年5月2日「研商內政部營建署新生地開發局於精省前辦理花蓮縣玉里鎮大禹開發區土地標售底價之訂定等問題會議」，結論為倘經農委會釋示有修正前農發條例第17條之適用開發成本計價，計價方式為國有財產計價方式、省府議價方式、開發成本計價方式；農委會訴訟代理人於另案台北高等行政法院89年度訴字第4060號91年4 月11日期日以關係人身份陳述，所謂開發費用計價，農委會沒有權利決定，因為國產署是整個國有財產的主管單位....如果農委會可以決定賣多少錢的話，這顯然是逾越法律規範....但本會不反對開發費用計價；國產署98年4月13日臺財產管字第00000000000號函亦同意上開會議結論；國產署90年8月1日臺財產局管字第0000000000號函示、91年10月30日臺財產局管字第0000000000號函示及於立委96年4 月16日所召開協調會，同意依國有財產計價方式或省府議價方式之價格最低者為標售底價。但財政部86年12月20日臺財庫字第000000000 號函表示，第一期土地似可同意先行由合作試種有案農戶申請依標售底價承購，剩餘土地再行辦理公開標售，惟依東開辦法第13條評定之底價，似亦應遵照行政院71年2月5日臺（71）財字第1800號函核定「各級地方政府公有房地比照國有財產計價方式出售實施辦法」，及該府85年9 月21日（85）府財三字第165132號訂定發佈「臺灣省省有土地經營及處理作業原則」第16點「應切實反映市價」之規定；營建署新生地開發局90年7 月11日90新開處字第0000000 號函表示，查東開辦法並無出售土地依照開發成本及計價之規定，且歷年從未以開發之費用成本作為標售底價之計價方式辦理出售事宜；農委會91年5月6日農企字第0000000000號函表示，修正前農發條例第17條並未說明政府開發之土地，指定為農業使用者，優先出售農民之價格應以何為據，故無所詢開發費用項目有無規範問題；國產署94年3 月9日臺財產局管字第0000000000號函、被告94年4月13日臺財產北花二字第0000000000號函均表示，土地後續專案讓售及標售作業處分事宜，原訂方式辦理至94年12月18日；國產署96年6月4日臺財產局管字第0000000000號函表示，農委會數次來函表示農發條例第17條規定並未涉及開發土地售價如何訂定問題，故無法依該條文計價出售；國產署以 101年10月2日臺財產局管字第00000000000號函指示，讓售價格應依國有財產法第58條及國有財產計價方式第2 點規定，參考市價查估。由上可知，有關系爭土地之價金，雖經開會討論，各機關亦發函表示意見，然意見均未一致，甚至其中部分意見多所保留，從而，原告主張價金「依情形可得而定」乙節，並不可採。又原告雖主張被告核定之價金違反上級之指示，不生拘束原告之效力云云，然被告面對精省此特殊之歷史、政治情形，並無健全之法律規定可供遵循，且各機關之意見均不一致，其本於機關之職權暨國產署101年10月2日臺財產局管字第00000000000 號函之指示，參考市價查估，核定價金為30,958,200元，即難謂有何違法之處，原告此部分之主張，亦無理由。又原告雖主張國產署102年4月25日臺財產署管字第00000000000 號函附件問題三、本署答覆部分，同意以90年5月2日會商結論計價等語，故被告不應適用國產署101 年10月2日臺財產局管字第00000000000號函示云云，然觀諸國產署102 年4月25日臺財產署管字第00000000000號函附件問題三、本署答覆之全文，其記載「依財政部 101年7月31日臺財產管字第00000000000號函示，花蓮縣大禹開發區內原訂有合作試種協議之合作試種農戶申請承購合作試種之國有非公用土地案件，國有土地或併計鄰接國有土地面積達1,650 平方公尺（含）以上者，不予讓售；本函示發布前已受理之案件，依申請時之規定處理至結案。黃君（按：原告）申購之國有土地面積已逾1,650 平方公尺，因黃君係於99年7月2日申請承購國有土地，得依申請時之規定處理至結案，惟本次土地價款倘逾期未繳，經註銷申購案後，依財政部101年7月31日函示規定，將無法再受理申請讓售。」足徵國產署102 年4月25日臺財產署管字第00000000000號函附件問題三、本署答覆，目的在處理系爭土地逾1,650 平方公尺之問題，並非同意以90年5月2日會商結論計算系爭土地之價金，且國產署表示原告若逾期未繳本次土地價款，經註銷申購案後，被告將無法再受理申請讓售，反而係肯認被告所核定之價金30,958,200元，故原告此部分之主張，應有誤會。又原告雖主張被告103年2月19日民事辯論意旨狀稱，為顧及原合作試種戶之權益，方會有90年5月2日之協商程序，作為現行法制之對應措施等語，被告已承認系爭土地得依照90年5月2日協商會議計價方式評定之云云，然審酌被告103年2月19日民事辯論意旨狀之上下文，陳稱縱認被告有核定地價之義務（假設語），然無法再依東開辦法所定之程序核定，此為不可歸責於被告之原因；原告雖一再提出諸多會議結論，然此就與契約法律行為意思表示一致之效果有別，兩造既無契約關係之合意，原告之主張顯然無請求權基礎等語，目的在答辯本件之精省背景，造成法制之不健全，被告本於職權而行事，兩造就系爭土地之買賣契約並未成立，被告非有可歸責之事由等語，而非承認系爭土地以90年5月2日協商會議之結論計價，故原告此部分之主張，亦有誤解。至原告雖主張其於99年7月2日申購時，被告拒絕評定售價，原告得依民法第242 條規定代位計算價金云云，然被告無出賣系爭土地予原告之義務，且兩造間之買賣契約非有效成立，則被告顯非原告之債務人，況且，被告亦已核定售價為30,958,200元，並未怠於行事，故原告此部分之主張，不符民法第 242條規定之要件，亦無理由。
五、綜上所述，被告無出賣系爭土地予原告之義務，兩造間就系爭土地讓售之價金並未達成合意，價金亦無可得而定之情形，買賣契約未有效成立，從而，原告本於合作試種協議書第10條約定、買賣契約法律關係、民法第242 條規定，所為之先位、備位之聲明，請求移轉登記系爭土地，均為無理由，皆應予駁回。
伍、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 15 日
臺灣花蓮地方法院民事庭
法 官 曹庭毓上列為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人之人數附繕本）。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 103 年 8 月 15 日
法院書記官 王馨瑩