臺灣花蓮地方法院民事判決 103年度簡上字第60號上 訴 人 黃秀五訴訟代理人 林德盛律師被 上訴 人 廖學勇
廖寶純呂羣芳呂瑞花劉呂瑞蘭兼 共 同訴訟代理人 廖賢金被 上訴 人 廖寶珍
廖學瑞呂春芳財政部國有財產署北區分署法定代理人 黃偉政訴訟代理人 許嚴中律師
林政雄律師上列上列當事人間請求撤銷放領等事件，上訴人對於中華民國103年10月23日本院花蓮簡易庭103年度花簡字第6號第一審判決提起上訴，本院於105年6月14日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人後開第二項之訴部分，及該部分訴訟費用之裁判均廢棄。
確認上訴人與被上訴人財政部國有財產署北區分署間，關於（91）國耕放租字第00166號國有耕地放領賃契約書之租賃關係存在。
上訴人其餘上訴駁回。
第一、二審訴訟費用由被上訴人財政部國有財產署北區分署負擔。
事實及理由
壹、程序部分本件被上訴人呂春芳經合法通知，未於言詞辯論期日到場，查無民事訴訟法第386條所列各款情事，應准上訴人之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體部分
一、上訴人於原審起訴主張：㈠緣上訴人為坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○○○○○○○○○○號
國有土地（重測前分別為瑞穗段1434-1、1379-1及1379地號土地，下稱系爭土地）承租人，其中溫泉段1276地號土地另分割出1276-2及1276-3地號等土地。系爭土地及溫泉段1246地號土地（重測前為瑞穗段1433地號土地）共5筆國有土地，前由訴外人花蓮縣政府於民國50年間，依現已廢止之「臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」（下稱臺灣省放領公地辦法）放領予上訴人公公廖大道，嗣約於60年間，上開4筆國有土地遭洪水侵襲肆虐而流失，停征地價，期間均無人耕作。91年間上訴人妯娌陳來春另向財政部國有財產局臺灣北區辦事處花蓮分處（現為財政部國有財產署北區分署，下稱國產署）承租系爭土地，填土整地重新耕作種植牧草，並於93年間為清償其先夫廖學榮與上訴人配偶廖學瑞兄弟間之債務，同意將系爭土地之租賃權無條件轉讓廖學瑞，抵償部份債務，並以上訴人名義與國產署簽訂（91）國耕放租字第00166號國有耕地放租租賃契約書（下稱系爭租約），承租系爭土地，先予敘明。
㈡因廖大道繼承人未自任耕作，應喪失承領資格，惟花蓮縣政
府不但並未撤銷承領，收回系爭土地，反而准許廖大道繼承人，即被上訴人廖學瑞、廖學勇、廖賢金、廖寶純、廖寶珍、呂春芳、呂羣芳、呂瑞花及劉呂瑞蘭等人（下稱廖君等9人）承領系爭土地，並逕為土地分割，嗣後被上訴人國產署旋即終止與上訴人間之國有土地租約。上訴人妯娌陳來春於91年間另起爐灶，向國產署承租系爭土地，實係以其個人身份，依據「國有耕地放租租賃契約書」，基於「租賃」法律關係耕作系爭土地，並非以廖大道繼承人身份，依據「臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」，基於「放領」法律關係耕作系爭土地，嗣後上訴人受讓妯娌陳來春之租賃權，另耕作系爭土地亦然，上訴人及妯娌陳來春雖為廖大道媳婦，然係基於個人身份耕作系爭土地，並非基於廖大道繼承人身份耕作系爭土地，花蓮縣政府未明究裡，陷入上訴人及妯娌陳來春均為「廖大道合法繼承人家屬」之迷思，誤認上訴人及妯娌陳來春耕作系爭土地，即為廖大道繼承人自任耕作，並未釐清上訴人及妯娌陳來春耕作系爭土地之依據為「租賃契約」，並非「放領契約」，尚有未洽。
㈢姑不論系爭土地之放領既應予撤銷，國產署以系爭土地放領
予廖大道繼承人為由，片面終止租約，於法無據；況縱令系爭土地放領不應撤銷，然依民法第425條「所有權移轉不破租賃」之法理，系爭土地租賃契約對於被上訴人廖君等9人即系爭土地之受讓人仍繼續存在，國產署因系爭土地放領而片面終止租約，亦屬無據。
㈣並聲明：
⒈先位聲明：
①被上訴人廖學瑞、廖學勇、廖賢金、廖寶純、廖寶珍、呂春
芳、呂羣芳、呂瑞花及劉呂瑞蘭等人，應將花蓮縣○○鄉○○段1251、1253、1276、1276-2及1276-3地號土地，權利範圍公同共有7分之6，登記原因放領之所有權移轉登記塗銷，回復原狀。
②確認上訴人與被上訴人國產署間，關於（91）國耕放租字第00166號國有耕地放領租賃契約書之租賃關係存在。
③訴訟費用由被上訴人等負擔。
⒉備位聲明：
①確認上訴人與被上訴人國產署、廖學瑞、廖學勇、廖賢金、
廖寶純、廖寶珍、呂春芳、呂羣芳、呂瑞花及劉呂瑞蘭等人間，關於花蓮縣○○鄉○○段1251、1253、1276、1276-2及1276-3地號土地之租賃關係存在。
②訴訟費用由被上訴人等負擔。
二、被上訴人於原審則以：㈠國產署部分：
⒈上訴人就系爭土地與被上訴人國產署訂有系爭租約，約定種
植農作物使用，租期自101年6月1日起至109年12月31日止，嗣因花蓮縣政府受理被上訴人廖君等9人公同共有繼承承領系爭土地之國有耕地申請，其中因同段1253及1276地號土地部分為道路使用不符放領規定，爰由花蓮縣政府送請花蓮縣玉里地政事務所依土地現況辦理分割複丈及土地權利變更登記；本案溫泉段1251、1253、1276地號等3筆國有耕地分割後為同段1251、1253、1253-1、1276、1276-1、1276-2、1276-3地號等7筆土地，其中1253-1及1276-1地號等2筆土地即為上述道路使用未列入放領之土地，所有權仍為中華民國所有，其餘同段1251、1253、1276、1276-2、1276-3地號等5筆土地，土地權利變更登記為「廖君等9人公同共有，權利範圍為7分之6」及「繼承承領人之一廖學榮之繼承人拋棄繼承，故為中華民國所有，權利範圍為7分之1」，即形成國私共有土地狀態。依雙方所訂之國有耕地放租租賃契約書第4條其他約定事項第19點第2款約定，政府實施國家政策或都市計畫或土地重劃有收回必要時，放租機關得終止租約，及上述國私共有土地，得經共有人協議分管後，就國有分管範圍辦理放租之規定，被上訴人國產署遂分別以102年9月26日台財產北花三字第00000000000號及102年10月1日台財產北花三字第00000000000號等函文（下稱系爭終止租約函文）終止系爭租約。
⒉被上訴人國產署係依修正前國有耕地放租實施辦法規定辦理
放租予上訴人，在放租前確有向花蓮縣政府查證系爭土地未涉及放領，嗣後才經花蓮縣政府依內政部所定「早期放領公有耕地處理要點」辦理清理放領事宜，而告知被上訴人國產署系爭土地涉早期放領耕地，於50年間花蓮縣政府與承領人間已有放領要約行為，並於102年完納放領地價完成放領移轉登記，屬放租有誤應與更正並依租約約定事項予已終止，應與民法第425條規定有所區別。
⒊本案係依據修正前國有耕地放租實施辦法核租，而依修正前
國有耕地放租實施辦法辦法第3條第1項規定及國有耕地放租審查須知第三點（不予放租國有耕地之認定）規定，以核定放租時，計畫主管機關或法令主管機關已通知放租機關或產籍已有資料為準。而陳來春君於91年間向本分署花蓮辦事處申請承租系爭土地，花蓮縣政府未予查告系爭土地屬放領地，另依本分署花蓮辦事處之91年間產籍資料，系爭土地亦無放領資料之記載。是以，倘花蓮縣政府於91年間即查告系爭土地為早期放領土地，系爭土地即屬不得放租之列，本分署花蓮辦事處當依修正前國有耕地放租實施辦法辦法第3條第1項第5款規定:「不得放租之土地。」辦理註銷該申租案，該承租契約應屬自始無效。
⒋國有耕地租約性質，係提供國有耕地供承租人實際耕作，系
爭土地既已為放領人原所實際耕作之土地，則放租機關依國有耕地放租實施辦法等相關規定，即不能再將案列土地放租他人，以避免糾紛之發生，故系爭土地因91年間花蓮縣政府一時失察，而造成本分署花蓮辦事處誤放租，一為放領權，一為承租權，標的物兩種權利性質不容同時併存。本案訂約當時並無錯誤，所生放領乙節，係訂約後始發生，放租機關依租約約定事項予以終止，應無違誤。
⒌綜上，系爭土地既經「公地放領」之目的事業主管機關查明
係屬公地放領並經地政機關辦竣土地權利變更登記為廖君等9人公同共有，權利範圍為7分之6及繼承承領人之一廖學榮之繼承人拋棄繼承，故為中華民國所有，權利範圍為7分之1，即形成國私共有土地狀態。系爭租約不存在之理由，係依雙方所訂系爭租約第4條其他約定事項第19點第2款約定：「政府實施國家政策或都市計畫或土地重劃有收回必要時，放租機關得終止租約。」雖本案係屬早期放領地，仍屬實現憲法第143條之土地政策。及依據放領公地之執行機關花蓮縣政府之102年4月3日府地權字第0000000000號函查告，故本案亦符合系爭租約第4條其他約定事項第19點第8款：「經目的事業主管機關查明係屬依法令禁止作耕作、畜牧使用或不得放租者，放租機關得終止租約」及第12款：「經目的事業主管機關認定應收回時，放租機關得終止租約」等約定，爰此，本案依契約約定事項予以終止，應有所據。
㈡廖學瑞、廖學勇、廖賢金、廖寶純、廖寶珍、呂春芳、呂羣芳、呂瑞花、劉呂瑞蘭部分：
伊等是繼承父親廖大道的放領地，也已完成手續，並確實有於其上耕作之事實。
㈢均聲明：
⒈上訴人之訴駁回。
⒉訴訟費用由上訴人負擔。
三、原審判決駁回上訴人第一審之訴，理由略以：依系爭租約第4條其他約定事項第19點第8款：「經目的事業主管機關查明係屬依法令禁止作耕作、畜牧使用或不得放租者，放租機關得終止租約」（見原審卷一第133頁背面）。
本件目的事業主管機關花蓮縣政府已認定系爭土地屬不得放租土地，有該府103年8月26日府地權字第0000000000號函在卷足憑（見原審卷二第62頁），且花蓮縣政府稱：「（103年8月26日函文意思？）我們是認為符合國有耕地放租實施辦法第3條不予放租之規定，這是早期放領土地，雖經流失而停徵地價，但並沒有喪失承領權。所以不應放租。」（見原審卷二第69頁背面）則被上訴人國產署依系爭土地租賃契約書四、其他約定事項第19點第8款之規定，而以103年9月12日台財產北花三字第00000000000號函增加終止本件租約之原因，應屬有據。上訴人以其他約定事項第19點第8款所指之「或不得放租者」，依據國有耕地放租實施辦法第3條第1項規定，係指原住民保留地、特定水土保持區、山坡地、保安林地、自然生態保護區等，限制使用對象原住民或性質為限制耕作之土地而言，系爭放領之公有耕地，並非原住民保留地，亦非限制耕作之土地，不在不得放租之列云云，然查當時有效之國有耕地放租實施辦法第3條第1項所列各款，前8款所指之原住民保留地、特定水土保持區、山坡地、保安林地、自然生態保護區等均為例示規定，第9款尚有概括規定「其他依法令規定禁止作農耕或不得放租之土地」（見原審卷一第198頁），自難僅憑上訴人之狹隘之解釋，而認系爭土地不屬例示範圍即不在不得放租之列。按國有土地如已放領有案，即不得放租，否則即與放領國家政策有違，系爭土地自合於概括規定而不得放租；倘花蓮縣政府於91年間即查告系爭土地為早期放領土地，國產署斷不致放租，則系爭土地自屬不得放租之列。又花蓮縣政府以依「臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」第4條：「放領公地以省政府民政廳地政局為主管機關，各縣、市（局）政府為執行機關」為由，認其非系爭土地之目的事業主管機關云云。惟花蓮縣政府所引之法條為「臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」，自應僅適用於公地放領之情形，而本案係公地之承租，自無該條之適用之餘地，花蓮縣政府恐有誤會。而所謂目的事業主管機關須視該目的事業所由成立之專業法規管轄權規定而定。依「國有耕地放租實施辦法」第3條第9款列有「其他依法令規定不得放租之土地」應不予放租，而「國有耕地放租審查須知」第2點（見原審卷一第222頁）就查註不得放租之土地亦明定：「其餘各款均函請土地所在之直轄市、縣市政府業務主管機關配合辦理查註」。則縣市政府自為該耕地放租所由成立之專業法規所定之管轄機關無疑。且國產署於91年5月28日以台財產北花三字第0000000000號函請花蓮縣政府辦理查註不得放租之土地（見原審卷一第22
4、225頁），花蓮縣政府於91年6月4日以府地權字第00000000000號函覆（見原審卷一第228頁），亦足認花蓮縣政府確為查註不得放租之土地之目的事業主管機關。依據花蓮縣政府102年4月3日府地權字第0000000000號函說明三略以：「本案雖經國產署北區分署花蓮辦事處於91年放租予陳來春，94年放租予黃秀五君，惟案地係屬早期放領公地，其雖於60年間因流失而停征地價，惟並未喪失承領權，故前開承租契約應屬自始無效。」該函所云「承租契約應屬自始無效」雖有不當，其真意仍為系爭土地屬不得放租土地無疑。是財政部國產署終止承租契約，於法並無不合。系爭土地之承租契約既已合法終止，上訴人請求確認上訴人與被上訴人國產署間，關於系爭租約之租賃關係存在或確認上訴人與被上訴人國產署及廖君等9人間，關於花蓮縣○○鄉○○段1251、125
3、1276、1276-2及1276-3地號土地之租賃關係存在，即難認有理。
四、上訴人不服原審判決提起上訴，其陳述略以：㈠依民法第425條「所有權移轉不破租賃」之法律規定，系爭
租約對於被上訴人廖君等9人即系爭土地之受讓人及國產署仍繼續存在。
㈡依國有非公用不動產出租管理辦法第18-21條及國有耕地放
租實施辦法第3條第1項各款規定不予出租、放租情形查助方式（簡表）第11項「其他依法令規定不得出租、放租之土地」僅規定「河川區域內土地」，並無類似本件放領之規定；且該表第11項「受理未結案件查註方式」欄亦僅規定「㈡縣市管河川區域：逐案洽花蓮縣政府查註」，可知國有耕地放租實施辦法第3條第1項所規定「其他依法令規定不得出租、放租之土地」僅規定「河川區域內土地」，並不包括類似本件放領之土地；且花蓮縣政府僅就「縣市管河川區域」內之土地查註，方屬目的事業主管機關。故原審以本件系爭土地屬「國有耕地放租實施辦法」第3條第1項第9款所規定「其他依法令規定不得出租、放租之土地」，及花蓮縣政府為系爭租約第4條其他約定事項第19點第8款約定之「目的事業主管機關」，顯與上開法令相違。
㈢又「國有耕地放租審查須知」第3條第1項規定：「本辦法第
3條第1項各款不予放租之國有耕地，以核定放租時，計畫主管機關或法令主管機關已通知放租機關或產籍已有資料為準」（原審卷一第223頁），且修正前「國有耕地放租作業注意事項」第7項規定：「國有耕地放租前，應依下列方式查對有無本辦法第3條規定不予放租之情形：…㈥其他依法令規定禁止農作、畜牧或不得放租之土地：…⒌非位屬前述第一目至第四目範圍之土地：依都市計畫等資料或目的事業主管機關提供於產籍加註列管之資料辦理。本件目的事業主管機關並非花蓮縣政府，且系爭土地亦非國有耕地放租實施辦法第3條第1項所規定「其他依法令規定不得出租、放租之土地」，被上訴人國產署亦非依前揭「國有耕地放租審查須知」第3條第1項規定之「以核定放租時，計畫主管機關或法令主管機關已通知放租機關或產籍已有資料」，或「國有耕地放租作業注意事項」第7項規定之「都市計畫等資料或目的事業主管機關提供於產籍加註列管之資料」辦理。是被上訴人國產署雖依非目的事業主管機關即花蓮縣政府103年8月2日府地權字第0000000000號函，及系爭土地租賃契約其他約定事項第19點第8款之規定，以103年9月12日台財產北花三字第00000000000號函增加終止本件租約之原因，當不合法，而不生終止本件租約之效力等語。
㈣並聲明：
⒈先位聲明：
①原判決廢棄。
②被上訴人廖學瑞、廖學勇、廖賢金、廖寶純、廖寶珍、呂春
芳、呂羣芳、呂瑞花及劉呂瑞蘭等人，應將花蓮縣○○鄉○○段1251、1253、1276、1276-2及1276-3地號土地，權利範圍公同共有7分之6，登記原因放領之所有權移轉登記塗銷，回復原狀。
③確認上訴人與被上訴人國產署間，關於（91）國耕放租字第00166號國有耕地放領租賃契約書之租賃關係存在。
④第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。
⒉備位聲明：
①原判決廢棄。
②確認上訴人與被上訴人國產署、廖學瑞、廖學勇、廖賢金、
廖寶純、廖寶珍、呂春芳、呂羣芳、呂瑞花及劉呂瑞蘭等人間，關於花蓮縣○○鄉○○段1251、1253、1276、1276-2、1276-3地號土地之租賃關係存在。
③第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。
五、被上訴人國產署陳述除與原審相同者予以引用外，補充略以：
㈠系爭租約業經其合法終止，原審判決並無違誤：
⒈依系爭租約第4條其他約定事項第19點第2款約定：「政府實
施國家政策或都市計畫或土地重劃有收回必要時，放租機關得終止租約。」第8款約定：「經目的事業主管機關查明係屬依法令禁止作耕作、畜牧使用或不得放租者，放租機關得終止租約」、第12款約定：「經目的事業主管機關認定應收回時，放租機關得終止租約」。系爭土地因「公地放領」而有收回之必要，應屬憲法第143條之基本國策，而符合上開「政府實施國家政策有收回必要時」之情形；且國有土地如已放領有案，即不得放租，否則即與放領國家政策有違，系爭土地亦合於上開「經查明係屬不得放租者」，倘花蓮縣政府於91年間即查告系爭土地為早期放領土地，國有財產署斷不致放租，則系爭土地自屬不得放租之列。
⒉且國產署於91年5月28日以台財產北花三字第0000000000號
函請花蓮縣政府辦理查註不得放租之土地（見原審卷一第22
4、225頁），花蓮縣政府於91年6月4日以府地權字第00000000000號函覆（見原審卷一第228頁），亦足認花蓮縣政府確為查註不得放租土地之目的事業主管機關。依據花蓮縣政府102年4月3日府地權字第0000000000號函說明三略以：「本案雖經財政部國有財產署北區分署花蓮辦事處於91年放租予陳來春，94年放租予黃秀五君，惟案地係屬早期放領公地，其雖於60年間因流失而停征地價，惟並未喪失承領權，故前開承租契約應屬自始無效。」該函所云「承租契約應屬自始無效」雖有不當，其真意仍為系爭土地屬不得放租土地無疑。
⒊是國產署依據首開約定終止系爭租約，於法並無不合。原審
判決就此已論述甚詳，認事用法俱無違誤，上訴人復予爭執，實屬無據。
㈡系爭租約期限逾5年，復未經公證，應無民法第425條第1項之適用：
按前項規定，於未經公證之不動產租賃契約，其期限逾五年或未定期限者，不適用之，民法第425條第2項著有明文。查系爭租約之租期為101年6月1日至109年12月31日，期限已逾五年，復未經公證，當無民法第425條第1項之適用。上訴人以備位聲明主張依民法第425條第1項規定，系爭租約仍對被上訴人國產署有效云云，於法無據。
㈢並聲明：上訴駁回，第二審訴訟費用由上訴人負擔。
六、被上訴人呂春芳經合法通知，未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀為任何聲明或陳述；被上訴廖學瑞則以：其弟弟的太太陳來春把地租給其配偶即上訴人，陳來春欠其等太多錢才租給其，哪有其父親過世三十多年才辦繼承的道理等語；被上訴人廖寶珍並以：被上訴人廖學勇跟陳來春有共同把地整好，陳來春把耕地權利讓給被上訴人廖學瑞，後來其等有合夥耕種牧草等語，其與被上訴人廖學勇、廖寶純、呂羣芳、呂瑞花、劉呂瑞蘭及廖賢金並均聲明：上訴駁回，第二審訴訟費用由上訴人負擔。
七、本院之判斷及得心證之理由：㈠上訴人先位聲明主張被上訴人廖君等9人應將花蓮縣○○鄉
○○段1251、1253、1276、1276-2及1276-3地號土地，權利範圍公同共有7分之6，登記原因放領之所有權移轉登記塗銷，回復原狀部分：
經查，本件上訴人於原審起訴時原列花蓮縣政府為被告，請求花蓮縣政府撤銷坐落花蓮縣○○鄉○○段1251、1253、12
76、1276-2、1276-3等地號土地之放領處分，經原審裁定移送臺北高等行政法院，嗣上訴人對該裁定提起抗告，經本院廢棄原裁定並移送本院行政訴訟庭，再經本院行政訴訟庭以104年度簡字第3號裁定駁回其訴後，上訴人復向臺北高等行政法院提起抗告，復經該院駁回而確定在案等情，除有上開裁判附卷可稽外，並經本院依職權調取上開卷宗核閱無訛。被上訴人廖君等9人既依法承領，在花蓮縣政府撤銷承領之前，尚無將因放領所取得之系爭土地所有權移轉登記塗銷，回復原狀之義務。是上訴人此部分之請求尚屬無據，應予駁回，原判決為上訴人敗訴之判決，經核於法並無不合，上訴意旨求與廢棄改判，為無理由，應予駁回。
㈡上訴人先位聲明主張確認其與被上訴人國產署間（91）國耕
放租字第00166號國有耕地放領賃契約書之租賃關係存在部分：
⒈上訴人主張訴外人花蓮縣政府前於50年間依現已廢止之臺灣
省放領公地辦法，將系爭土地及花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○號土地放領予被上訴人廖君等9人之被繼承人即上訴人之公公廖大道，嗣系爭土地於60年間因洪水侵襲流失而停徵地價，期間均無人耕作，迄91年間由訴外人即上訴人之妯娌陳來春另向國產署承租系爭土地重新耕作，93年間陳來春為清償其夫廖學榮與上訴人配偶即被上訴人廖學瑞兄弟間之債務，同意將上開租賃權無條件讓與廖學瑞，並以上訴人名義承租系爭土地，及花蓮縣政府以上訴人及訴外人陳來春均為廖大道繼承人之家屬，其等耕作系爭土地即為廖大道繼承人自任耕作為由，於101年間通知廖大道之繼承人即被上訴人廖君等9人繳清剩餘期數之地價後，於102年5月20日由被上訴人廖君等9人以放領為原因辦妥所有權移轉登記，並經被上訴人國產署以系爭土地因「公地放領」而有收回之必要為由，以系爭終止租約函文終止系爭租約等情，業據上訴人提出系爭租約、訴外人陳來春與國產署之國有耕地放租租賃契約書、讓渡書、花蓮縣政府函文、系爭土地登記謄本、國產署函文等件為憑（原審卷一8 -32頁背面），復有訴外人花蓮縣政府於原審提出臺灣省花蓮縣政府辦理國省有耕地放領調查表、廖學瑞申請復耕、繳清地價及所有權移轉登記申請書及花蓮縣政府會勘紀錄、花蓮縣政府101年6月29日府地權字第0000000000A號函、放領公地繼承承領申請書暨相關資料、花蓮縣政府101年11月14日府地權字第0000000000號函，及被上訴人國產署於原審提出系爭終止租約等件影本附卷可稽（原審卷一68 -106頁背面、166-167頁、卷二58-59頁），且為被上訴人所不爭執，堪信為真實。
⒉是本件之爭點厥為：訴外人廖大道承領系爭土地後，其繼承
人即被上訴人廖君等9人有無早期放領公有耕地清理作業要點第6條第2款「非自為耕作」之情事，而應撤銷承領？經查：
①按公地承領人如有左列各款情事之一者，得隨時撤銷其承領
，收回土地，所繳地價不予發還：非自為耕作者，臺灣省放領公地辦法第15條第2款定有明文（卷一第67頁背面）。
嗣上開辦法已於87年12月2日廢止，政府為清理65年以前依該辦法放領之公有耕地，另於88年10月27日訂定「早期放領公有耕地清理作業要點」（該要點於93年5月6日修正為「早期放領公有耕地處理要點」），而「早期放領公有耕地處理要點」第6點第1項第2款，及該要點修正前之「早期放領公有耕地清理作業要點」第9條第1項第2款亦均規定：「承領人如有下列各款情事之一，應依承領規約撤銷承領，收回土地，所繳地價不發還：非自為耕作者。」足見，主管機關發現承領公有耕地有「非自為耕作」之情形，當依據該規定撤銷承領。次按政府依臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法，將公地放領與人民，其性質為私法上之買賣契約，又按公地承領人非自為耕作者，放領機關得隨時撤銷其承領，臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法第15條第2款定有明文；該條撤銷放領之規定，係解除權保留之性質，放領機關得隨時行使其解除權，是公地承領人如有臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法第15條第2款公地承領人非自為耕作之情形時，放領機關得隨時撤銷其承領，且無除斥期間之限制，最高法院85年度台上字第2278號判決可參。上開臺灣省放領公地辦法或早期放領公有耕地處理要點，查無關於「非自為耕作」之定義性規定，自其文義解釋，所謂「非自為耕作」應包括消極地不為耕作而任令耕地荒廢或由第三人占用耕作在內，且審酌臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法第1條開宗明義規定，政府依據上開辦法或要點放領公有耕地，其目的在於扶植自耕農使擁有自己之耕地，因此，倘承領公有耕地後，消極地不為耕作任令他人占用或荒廢，仍與政府依據上開辦法或要點放領耕地之目的不符。
②查本件上訴人主張訴外人花蓮縣政府前於50年間依現已廢止
之臺灣省放領公地辦法，將系爭土地及花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○號土地放領予被上訴人廖君等9人之被繼承人即上訴人之公公廖大道，嗣上開土地於60年間因洪水侵襲流失而停徵地價，期間均無人耕作，迄91年間始由訴外人即上訴人之妯娌陳來春另向國產署承租系爭土地重新耕作，93年間復由上訴人承租系爭土地等事實，為兩造所不爭執，已如前述，則揆諸前揭說明，廖大道承領上開耕地後，即有消極不為耕作或任令荒廢之情，已與臺灣省放領公地辦法或早期放領公有耕地清理作業要點之目的不符。次查，花蓮縣政府前於101年6月19日偕同被上訴人廖學瑞到場會勘，因其不知溫泉段1246地號土地所在位置故未能領勘，並經花蓮縣政府以101年6月29日府地權字第0000000000A號函說明二之四記載：
因被上訴人廖學瑞無法確實領勘至溫泉段1246地號土地，顯見並未自任耕作等語，此有會勘記錄及上開函文附卷可憑（原審卷一81-82頁背面），是廖大道之繼承人廖學瑞未自任耕作乙節，曾經訴外人花蓮縣政府認定在卷，參以被上訴人廖寶珍於原審審理時稱：因系爭土地經颱風而表土流失，經廖學勇請人填土種牧草養牛云云（原審卷一第216頁背面），於本院審理時則稱：其有合夥耕種牧草云云（本院卷第180頁背面），若被上訴人廖君等9人確有自任耕作，則就如何種植牧草此一單純之事實，究係合夥種植或由廖學勇請人種植，豈有前後不一之陳述？佐以上訴人分別前於94年1月19日向被上訴人國產署出具實際耕作切結書切結確係自任耕作（原審卷一第258頁），且花蓮縣政府亦認上訴人有耕作之事實，僅因其係係廖大道合法繼承人即被上訴人廖君等9人之家屬，而認不影響被上訴人廖君等9人繼承承領之權利（原審卷一第65頁背面）。是上訴人主張系爭土地係其依系爭租約之權利義務關係所實際耕作乙節，當信為真實。
③復按所謂承租人應自任耕作，不僅指其本人，應包括其家屬
在內；承租人應自任耕作者，應包括其家屬在內，係指耕地三七五減租條例第十六條第一項所稱之承租人應自任耕作者而言，司法院（61）台函民字第9697號函文及最高法院71年台上字第2841號判例分別著有明文。本件訴外人花蓮縣政府雖引上開函示及判例，以上訴人係廖大道合法繼承人即被上訴人廖君等9人之家屬，則上訴人有耕作之事實即無非自為耕作之疑慮云云，惟查：前開函示及判例均係就耕地三七五減租條所為，而本件花蓮縣政府係依臺灣省放領公地辦法及早期放領公有耕地處理要點放領公有耕地，能否直接適用，尚有爭議。蓋耕地三七五減租條例第16條第1項、第2項規定：「承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人。承租人違反前項規定時，原訂租約無效，得由出租人收回自行耕種或另行出租。」等語，該條例所謂「不自任耕作」，實務上向來認為係指承租人將耕地供非耕作之用或轉租、借予他人使用或與他人交換耕作等不合耕地租賃目的之積極行為而言，尚不包括任令耕地荒蕪不為耕作之消極行為在內；至於承租人承租耕地後消極不為耕作，如有非因不可抗力繼續一年以上時，則屬於同條例第17條第1項第4款規定範疇，出租人可據以終止租約。臺灣省放領公地辦法或早期放領公有耕地處理要點，僅規定公地承領人「非自為耕作」得隨時撤銷其承領而已，並未如同耕地三七五減租條例一般，區分積極地供非耕作之用或消極地不為耕作，使前者歸於無效而後者賦予出租人得終止契約，因此，探究臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法或早期放領公有耕地處理要點關於「非自為耕作」之意義如何時，應不能完全比照耕地三七五減租條例第16條關於「不自任耕作」之解釋。
④再按直轄市或縣（市）政府處理已繳清地價尚未辦理所有權
移轉登記及尚未繳清地價之放領公地時，應依下列程序辦理：…查對有無繳清地價：洽當地臺灣土地銀行分行查對該放領公地有無繳清地價後，於農戶清冊備考欄加註，並加蓋承辦人職章；現況調查：實地查明該放領公地現使用人及土地使用現況…，早期放領公有耕地處理要點第2點第2、3款定有明文。又就是否屬於依法禁止農耕或不得放租土地之認定作業，相關行政機關會商結論由放租機關繕造國有耕地清冊及附具謄本函請土地所在地之縣政府主管機關辦理查註，查註機關應於1個月內查復，逾期未查復、查復不明或未具體表示者，視為無意見，由放租機關逕依後續程序審核辦理放租等情，有財產部90年3月7日台財產管第0000000000號函附有關國有耕地放租實施辦法第3條不予放租規定之執行事宜等事項之會議紀錄附卷可憑（原審卷一第197-200頁）。查本件訴外人陳來春於91年5月20日向被上訴人國產署申租系爭土地後，被上訴人國產署旋於同年月28日以台財產北花三字第0000000000號函請訴外人花蓮縣政府查註包含系爭土地在內之14筆土地是否係依法禁止農耕或不得放租之土地，經花蓮縣政府於91年6月4日以府地權字第00000000000號函覆國產署依職權核定，全未予以查註等情，亦有上開函文附卷可參（原審卷一第188-195頁）。是花蓮縣政府早於91年6月初辦理查註時，即有查知系爭土地早於50年間放領予廖大道之機會，卻遲至101年處理已放領卻尚未辦理所有權移轉登記之公有耕地時，始依相關規定通知被上訴人廖君等9人繳清地價並辦理繼承承領，已有未當；嗣於101年處理本件放領尚未辦理所有權移轉登記之公有耕地時，復未依早期放領公有耕地處理要點第2點第3款現況調查：實地查明該放領公地現使用人及土地使用現況之規定，未查明上訴人於系爭土地耕作之依據係系爭租約而非放領契約，其主觀上係為自己或為廖大道繼承人之意思而耕作等重要事項，引用前開司法院（61）台函民字第9697號函文及最高法院71年台上字第2841號判例，徒以上訴人係廖大道合法繼承人即被上訴人廖君等9人之家屬，率認本件並未違反臺灣省放領公地辦法第15條第2款「非自為耕作」之規定，而將系爭土地在內之土地放領予被上訴人廖君等9人，尚嫌速斷，亦有未合。
⒊從而，本件系爭土地之放領既有如上未洽之處，則國產署以
系爭土地屬早期放領公地並已移轉所有權登記予被上訴人廖君等9人為由，依系爭租約第4條第19點第2款「政府實施國家政策或都市計畫或土地重劃有收回必要時，放租機關得終止租約」之約定，終止系爭租約，即不合法，不生終止系爭租約之效力。
㈢綜上所述，上訴人先位聲明請求確認上訴人與被上訴人財政
部國有財產署北區分署間，關於系爭租約之租賃關係存在部分，為有理由，應予准許。原審未慮及被上訴人國產署前開終止系爭租約不合法，不生終止租約之效力等事實，駁回上訴人該部分之訴，容有未洽。上訴意旨指為不當，求予廢棄改判，為有理由，應由本院予以廢棄，並改判如主文第二項所示。至上訴人請求不應准許部分，原判決為上訴人敗訴之判決，經核於法並無不合，上訴意旨求與廢棄改判，為無理由，應予駁回。
八、按預備訴之合併，係以當事人先位之訴有理由，為備位之訴裁判之解除條件；先位之訴無理由，則為備位之訴裁判之停止條件。本件上訴人先位之訴既為有理由，是本院就其備位之訴，即毋庸予以審究。
九、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法及本院未經援用之證據，經審酌後，核與本件之結論，不生影響，爰不一一贅述，附此敘明。
十、訴訟費用負擔之依據：按訴訟費用，由敗訴之當事人負擔。共同訴訟人，按其人數，平均分擔訴訟費用。但共同訴訟人於訴訟之利害關係顯有差異者，法院得酌量其利害關係之比例，命分別負擔。共同訴訟人中有專為自己之利益而為訴訟行為者，因此所生之費用，應由該當事人負擔。民事訴訟法第78條、第85條第1項、第3項分別定有明文。本件被上訴人國產署係為自己之利益而為訴訟行為，且其與上訴人間之租賃關係亦經確認存在而獲敗訴判決，爰酌定由被上訴人國產署負擔全部之訴訟費用。
中 華 民 國 105 年 6 月 30 日
臺灣花蓮地方法院民事庭
審判長法官 湯文章法 官 林恒祺法 官 李可文以上正本係照原本作成。
本件判決不得上訴。
中 華 民 國 105 年 6 月 30 日
法院書記官 郭怡君