臺灣花蓮地方法院民事判決 105年度國字第76號原 告 吳靜儀訴訟代理人 林德盛律師被 告 行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處法定代理人 吳坤銘訴訟代理人 黃健弘律師上列當事人間國家賠償事件，本院於民國105 年12月15日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：
(一)原告承租被告之玉里事業區第19林班地，參加民國98年度獎勵輔導造林計畫，經被告97年12月26日花政字第0978210940號函核准造林面積105公頃在案，原告依規定為第1年新植，並於98年6 月25日經被告檢驗合格。系爭獎勵輔導造林計畫中40.07公頃部份，被告於99年8 月26日發給第1年新植獎勵金，其餘部分被告則以99年8 月26日花玉政字第0998612036號函及99年10月28日花政字第0998163774號函拒絕發給。原告向行政院農業委員會提起訴願，經行政院農業委員會 100年6月3日農訴字第0990184287號訴願決定撤銷原處分，由原處分機關於2 個月內查明事實另為適法之處理，惟被告依訴願結果重為之100年8 月2日花政字第1008105470號函，仍不予核發40.07 公頃部份以外之造林獎勵金。原告不服，再提起訴願，被告則以重新審查為由，雖以100 年11月11日花政字第1008163419號函撤銷前開100年8月2日花政字第1008105470號函，仍僅核准造林面積為40.07公頃之造林獎勵金。嗣原告再向行政院農業委員會提起訴願，被告以101年2月15日花作字第1018230116、1018101074號函撤銷前開100 年11月11日花政字第1008163419號函，仍維持只核准造林面積40.07公頃獎勵金。原告再提起訴願，經行政院農業委員會以101年8月1日農訴字第1010712325號訴願決定：「本會林務局花蓮林區管理處101年2月15日花作字第1018101074號函關於天然林林相36.9817 公頃部分撤銷，由原處分機關另為適法之處分；其餘27.9483公頃部分之訴願駁回。」，被告竟以101年10月3 日花作字第1018230615號函撤銷前揭97年12月26日花政字第0978210940號函所核准，天然林林相36.9817 公頃部分之造林面積。原告就被告101年10月3日花作字第1018230615號函提起訴願，由行政院農業委員會作成102 年3月5日農訴字第1010739585號訴願決定：「原處分撤銷」。是至102年3月5日，被告核准與本件相關之天然林林相36.9817公頃部分造林面積，為合法有效，經行政爭訟程序已告確定。原告於102 年3月10日，申請被告發給36.9817公頃部分造林面積第1 年即98年度之新植造林獎勵金，詎被告遲未發給，原告先後又於102年7月15日、103年11月5日催告被告給付，被告仍遲不發給。被告嗣以104 年5月7日花作字第1048230425號函，更正前揭天然林林相36.9817公頃部分造林面積為34.28公頃，並於104年6月5日發給該部分第1年新植即98年度獎勵金新臺幣（下同）4,113,600元。
(二)依國家賠償法第2條第2項之規定，公務員於執行職務行使公權力時，有故意或過失侵害人民權利之行為，或怠於執行職務之不作為，致人民之自由權利受有損害，若該故意過失之行為或怠於執行職務之不作為，與人民受損害之結果間，有相當之因果關係，即合於國家賠償請求之要件，又依法務部
（82）法律字第11033 號函釋「法律尚無明定稅捐機關退還稅款應否加計利息，故納稅義務人主張其因此受有減少利息收入之損害，而請求家賠償時，如其請求符合國家賠償構成要件者，賠償義務機關自應依規定賠償其損害」。就原告參加被告系爭98年度獎勵輔導造林計畫，全部面積為105 公頃，其中40.07公頃部份，被告於99年8月26日即已發給獎勵金，惟其中面積34.28公頃部分（即原天然林林相36.9817公頃部分），被告遲至104年6月5日始發給第1年新植即98年度獎勵金，被告就其原核准獎勵造林其中面積34.28 公頃部分，先後以99年8 月26日花玉政字第0998612036號函、99年10月28日花政字第0998163774號函、100年8月2日花政字第1008105470號函、100 年11月11日花政字第1008163419號函、101年2月15日花作字第1018230116、1018101074號函、101年10月3日花作字第1018230615號函，6度撤銷原天然林林相36.9
817 公頃部分之核准；且被告數度在原告對其行政處分提起訴願後，即自行撤銷原處分，再作成相同結果之行政處分，致原告對其嗣後作成之行政處分再行提起訴願，致本件行政爭訟，長達近3年。況本案經行政院農業委員會100年6月3日農訴字第0990184287號、101 年8月1日農訴字第0000000000號訴願決定，命被告另為適法之處理，被告卻無視訴願法第96條之規定，完全不予理會，繼續作成相同結果之行政處分，此由行政院農業委員會102 年3月5日農訴字第0000000000號訴願書中已明確指出：「原處分機關未依本會101 年8月1日農訴字第1010712325號訴願決定撤銷意旨重為處分，與訴願法第96條規定顯有不符，爰將原處分撤銷。」等語可證，是被告之公務員於執行職務行使公權力時，有故意或過失侵害原告領取上開造林獎勵金權利之行為，致原告受有損失上開金額利息之損害甚明。又本案至102 年3月5日行政院農業委員會作成農訴字第1010739585號訴願決定時已告確定，被告經原告催告除未發給上揭獎勵金，更以104 年5月7日花作字第1048230425號函，更正前揭天然林林相36.9817 公頃部分造林面積為34.28公頃，於104年6月5日發給該部分獎勵金。被告於行政爭訟確定後長達2年有餘，始發給第1年新植即98年度獎勵金，亦足證明被告之公務員確有怠於執行職務之不作為，致原告受有損失上開金額利息之損害無訛。而被告公務員上揭故意或過失之行為及怠於執行職務之不作為，與原告受有損失上開金額利息損害之結果間，顯有相當之因果關係，自合於國家賠償請求之要件。
(三)依法務部82年12月23日（82）法律字第26141 號函：「行政救濟程序中之訴願目的，在使原行政處分變更或撤銷。人民因行政處分之撤銷所衍生之結果排除請求權，亦即得請求回復『侵害行為發生前所存在之原有狀態』，惟與民法之回復原狀通常係回復『若無侵害行為時應有之狀態』有所不同（林鍚堯著行政法要義，第319頁至第324頁），故亦不得類推適用民法第213條第2項之規定，請求加給利息。惟國家賠償制度之目的在使損害獲得填補，本案申請人如係主張結果排除請求權之回復原狀，則僅能請求行政機關返還罰鍰，而不能請求加計利息；惟就相當於利息部分之損害，如符合國家賠償法之規定，自得依國家賠償法有關規定請求之（魏虎嶺著公法上不當得利之研究，第83頁至86頁參照）」。原告乃依國家賠償法之規定，請求被告賠償從應發給第1 年新植即98年度獎勵金4,113,600元之99年8月26日起，至實際發給之104年6月5日止，按法定利率年息百分之5計算之利息，合計為982,739 元【計算式：4,113,600×5%×（4＋284／365）】，經被告以105 年花作字第1058102849號拒絕賠償理由書，拒絕賠償原告之損失，原告爰依國家賠償法第2條第2項規定，提起本件訴訟。
(四)對被告抗辯之陳述：
1.依司法院釋字第469 號大法官解釋理由書載明：「憲法第24條規定公務員違法侵害人民之自由或權利，人民得依法律向國家請求賠償，係對國家損害賠償義務所作原則性之揭示，立法機關應本此意旨對國家責任制定適當之法律，且在法律規範之前提下，行政機關並得因職能擴大，為因應伴隨高度工業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及科技設施所引發之危險，而採取危險防止或危險管理之措施，以增進國民生活之安全保障。倘國家責任成立之要件，從法律規定中已堪認定，則適用法律時不應限縮解釋，以免人民依法應享有之權利無從實現」。可知司法院大法官會議係採「國家責任說」，被告舉最高法院86年度台上字第977 號判決，謂實務上採「代位責任說」，尚非可採。若依被告所主張之代位責任說，因原告就本件事務均以文書遞送被告機關處理，而被告機關回文均由被告處長具名，其上並有承辦人之姓名，故原告主張本件相關之公務員為回文上之承辦人高香玲及處長張彬。
2.就被告系爭造林地處理過程觀之，期間歷經原告5 次提起訴願，被告2次自行撤銷原處分，另3次訴願均經行政院農業委員會撤銷被告之行政處分；被告2次自行撤銷原處分及第2次經行政院農業委員會撤銷被告之行政處分，被告仍作成相同內容之行政處分，且歷次理由與最初撤銷（即被告100年8月
2 日花政字第1008105470號函）行政處分之理由幾乎相同，並未依訴願決定意旨為之。又依最後1 次行政院農業委員會撤銷被告之行政處分之訴願決定，理由指明：「原處分機關未依本會101 年8月1日農訴字第1010712325號訴願決定撤銷意旨重為處分，與訴願法第96條規定顯有不符，爰將原處分撤銷」等語。足見被告之公務員，處理本件有違反訴願法第95條、第96條規定之不法行為，自符國家賠償之要件。
3.被告以其前撤銷對原告就系爭林地核准造林之行政處分，因在行政救濟程序進行中，在未經訴願機關撤銷被告上開處分前，其效力自繼續存在，此段期間，被告暫未予核發此部分之獎勵金，自無故意、過失或怠於執行職務可言等語，惟系爭林地原告於98年2月間即新植完成，並於98年5月19日即申請被告進行新植檢驗，被告派員進行新植檢測，於98年6 月25日提出報告，認成活率達規定標準以上。嗣被告以初驗結果尚有部分疑義及被檢發藉機砍伐林木等為由，續作處理，然於98年11月26日被告之內部會議已釐清，被告並於98年12月21日函報林務局認應核發新植獎勵金面積為84.3936 公頃，林務局於99年1月4日發函命被告核發新植造林之獎勵金，詎被告至99年4 月又依被告新任處長張彬之眉批重行查報，而迄99年8月26日僅暫定核發40.07公頃之新植獎勵金，惟對於系爭林地部分則未加准駁。是被告就系爭林地第1 年新植於98年6月25日即檢驗合格，卻以99年8月26日花玉政字第0998612036號函及99年10月28日花政字第0998163774號函拒絕發給獎勵金，遲以100 年8月2日花政字第1008105470號函撤銷系爭林地核准造林，距其新植檢驗合格已有2年1個月餘，自有行政怠惰之事實無疑。又被告以100 年8月2日花政字第1008105470號函否准造林獎勵之發給，其理由為：「保有完整之天然林林相36.9817 公頃，其林相鬱閉良好，若強行於林下栽植幼苗，恐因林內冠層過於鬱閉，基於苗木需光量之原則，將嚴重影響幼苗生長，使大部分苗木難以成林終將枯死，如此造林只流於形式難見成效，為無需造林區域」等語，因原告提起訴願，復以100年11月11日花政字第0000000000號函自行撤銷前函，理由為：「保有完整之天然林林相36.9817公頃，其林相鬱閉良好，若強行於林下栽植幼苗，目前雖能成活，惟因林內冠層過於鬱閉，基於苗木需光量之原則，日後將嚴重影響幼苗生長，使大部分苗木難以長大成林而終將枯死，如此造林只流於形式難見成效，為無實施造林之需要」等語，則前後函之理由並無不同。被告嗣又以101年2月15日花作字第1018230116號函撤銷100 年8月2日花政字第1008105470號函、100 年11月11日花政字第1008163419號函之處分，並以101年2月15日花作字第1018101074號函撤銷97年12月26日花政字第0978210940號函核准之造林面積105 公頃，並核准造林面積為40.07 公頃，其理由與前述理由並無不同，嗣經行政院農業委員會101年8月1日農訴字第0000000
000 號訴願決定予以撤銷並命被告另為適法之處分後，被告以101年10月3日花作字第1018230615號函撤銷97年12月26日花政字第0978210940號函天然林林相36.9817 公頃部分之核准造林面積，撤銷理由更如出一轍，遭行政院農業委員會以
102 年3月5日農訴字第1010739585號訴願決定，撤銷被告之該行政處分，並於理由指明：「原處分機關未依本會101 年8月1日農訴字第1010712325號訴願決定撤銷意旨重為處分，與訴願法第96條規定顯有不符，爰將原處分撤銷」，顯見被告一直以同一理由拒發獎勵金，應可認被告機關之公務員於此期間執行職務行使公權力時，有故意或過失侵害原告權益致原告受有損害甚明。
4.依行政院農業委員會林務局101年5月14日函示：「有關獎勵造林之撫育檢測方式，貴處應於每年度開始時即排定各造林地檢測日期，依期程前往造林地辦理檢測，並請獎勵造林人配合辦理。倘造林地已成林，獎勵造林人雖未實施撫育作業，貴處仍應排定日期辦理檢測，造林人雖未向貴處申領造林獎勵金，只要經現勘檢測其樹種、株數、生長狀況、成活率符合規定之標準，且無違約使用土地情形，則可依規核發造林獎勵金」，可知行政院農業委員會林務局已有規定核發造林獎勵金之期限為檢測合格，並非給付無確定期限者。縱認本件獎勵金為給付無確定期限者，依被告99年10月28日花政字第0998163774號函，足證原告於99年9月3日、99年9月9日、99年9 月28日，曾3度催告被告給付系爭林地第1年新植造林獎勵金。嗣原告又於102 年3月10日、102年7月15日、103年11月5日催告被告給付，是被告自應負給付遲延責任。
(五)並聲明：被告應給付原告982,739 元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息。原告願供擔保，請求准予宣告假執行。
(六)並提出行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處97年12月26日花政字第0978210940號、99年8月26日花玉政字第0000000000號、99年10月28日花政字第0998163774號、100年8月2日花政字第1008105470號、100年11月11日花政字第0000000000號、101 年2月15日花作字第1018230116號、101年2月15日花作字第1018101074號、101年10月3日花作字第0000000000號、102年6月28日花作字第1028162552號、104 年6月5日花作字第1048230504號函、97年度新植檢驗報告、行政院農業委員會100年6月3日農訴字第0990184287號、101年8月1日農訴字第1010712325號、102 年3月5日農訴字第1010739585號訴願決定書、申請書、請求給付催告書、花蓮林區管理處10
5 年花作字第1058102849號拒絕賠償理由書、行政院農業委員會林務局101年5月14日林造字第1011741220號函等件影本為證。
二、被告之答辯：
(一)原告於97年10月27日以所承租之玉里事業區第19林班地向被告申請參加獎勵輔導造林，經被告以97年12月26日花政字第0978210940號函核准原告造林面積105 公頃在案。嗣經被告派員辦理檢測結果，發現系爭林地實際可供新植造林面積僅
40.07公頃，乃以99年8月26日花玉政字第0998612036號函及
99 年10月28日花政字第0998163774號函，核發原告97 年度
40.07公頃之新植造林獎勵金4,761,498元，其餘面積之造林獎勵金不予核發，上開核發造林獎勵金之處分，係屬授益之行政處分，被告既未作成就系爭林地為核發造林獎勵金之行政處分，自無核發造林獎勵金之依據可言。原告不服，向行政院農業委員會提起訴願，其訴願請求事項中包括請求被告給付其第1 年造林獎勵金短少部分（包括98年度之造林獎勵金）及遲延利息，經該會農訴字第0990184287號訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關於2 個月內查明事實另為適法之處理」，並無命被告應予核發原告第1 年造林獎勵金短少部分之決定；被告嗣後乃重為處分，以系爭林地內有下列情形：1.瑞穗林道0.9573公頃，係提供人、車行駛，無法進行造林。2.現存濕地0.43公頃，無法進行造林。3.保有完整之天然林林相36.9817公頃，其林相鬱閉良好（林木鬱閉度達70%以上），若強行於林下栽植幼苗，恐因林內冠層過於鬱閉，基於苗木需光量之原則，將嚴重影響幼苗生長，使大部分苗木難以成林終將枯死，如此造林只流於形式難見成效，為無需造林區域。4.原告於核准造林新植整地完工後，為要領取獎勵金而未經許可擅自砍伐原生林木19.3917 公頃，此部分係原本林相鬱閉良好，為無實施造林之需要。5.93年已完成造林區域又重複申請造林面積7.1693公頃，現場已有造林木存在，為無實施造林之需要為由，被告以上開合計64.93 公頃之獎勵造林面積有違獎勵輔導造林辦法第6條第1項規定，乃依行政程序法第117條規定，以101年2月15日花作字第1018101074 號函撤銷97年12月26日花政字第0978210940號函核准之造林面積中之64.93公頃，重新核准造林面積為40.07公頃。原告不服，復向行政院農業委員會提起訴願，案經該會
101 年8月1日農訴字第1010712325號訴願決定書決定「本會林務局花蓮林區管理處101年2月15日花作字第1018101074號函關於天然林林相36.9817 公頃部分撤銷，由原處分機關另為適法之處分；其餘27.9483 公頃部分之訴駁回。」在案。
被告復以系爭天然林林相36.9817 公頃，其林相鬱閉良好（林木鬱閉度達70% 以上），於林下栽植幼苗，新植時雖能成活，惟因林內冠層過於鬱閉，基於苗木需光量之原則，將嚴重影響幼苗生長，使大部分苗木難已長大成林而終將枯死，如此造林只流於形式難見成效，且經被告現勘調查及統計分析結果顯示，位於天然林林相完整區域（鬱閉度達70% 以上）之造林木生長量較差，樹高及存活率顯著低於無天然林空曠區域下之造林木，且造林木成活率亦不符獎勵輔導造林辦法規定標準，強行於林下栽植幼苗，確實難以成長以致死亡，乃再以101年10月3日花作字第1018230615號函撤銷97年12月26日花政字第0978210940號函核准天然林林相36.9817 公頃部分之造林面積。原告仍未服，再向行政院農業委員會提起訴願，案經該會102 年3月5日農訴字第1010739585號訴願決定書決定「原處分撤銷」確定，回復系爭林地核定98年獎勵輔導造林計畫36.9817 公頃資格有效，被告復依獎勵輔導造林辦法相關規定進行造林成果等檢測，經測定實際造林面積後，以104 年5月7日花作字第1048230425號函更正系爭林地獎勵造林面積36.9817為34.28公頃，並以104 年6月5日花作字第1048230504號、104 年6月5日花作字第1048230505號及104 年6月5日花作字第1048230506號函核發有檢測且經檢測合格之98、102 及103等3年度獎勵金，原告以被告遲延核發上開98年之造林獎勵金，提起國家賠償之訴。
(二)被害人對加害公務員之真實姓名，是否應負舉證責任，學說尚有爭議，採「代位責任說」者認為國家賠償責任性質係公務員個人責任之替代，即認加害公務員個人須具備侵權行為要件後，國家始依法代為負責，被害人應負舉證責任；採「國家責任說」者則認國家賠償責任係國家之自己責任，並非公務員個人之替代，被害人對加害公務員之真實姓名，可不負舉證責任。最高法院則認為國家賠償法第2條第2項規定因公務員執行職務行使公權力時，不法侵害人民自由或權利而生之國家賠償責任，係採國家代位責任，應以公務員依法應負損害賠償責任為前提。倘公務員所為之行政處分依法不負賠償責任，則國家即無代位賠償可言（最高法院86年度台上字第977 號判決意旨參照）。從而實務既採代位責任說，被害人對於加害公務員之真實姓名，即應負舉證責任，本件原告起訴僅泛指被告公務員對於應發給原告系爭造林面積，98年第1 年新植造林獎勵金遲延發給，依國家賠償法第2條第2項之規定，提起本件訴訟，未就公務員之真實姓名，負舉証責任，顯有未當。
(三)依國家賠償法第2 條所指之國家賠償責任，須係公務員執行職務行使公權力之行為，有「故意或過失」「不法」侵害人民之自由或權利，或公務員怠於執行職務，致人民或權利遭受損害，且其違法行為與損害結果間有相當因果關係而言。又國家需負賠償責任，係以其所屬公務員行使公權力之行為，具「違法性」為前提要件，公務員依據合法有效之行政處分為必要之執行，乃為公權力之正當行使，欠缺違法性（最高法院95年度臺上字第1864號判決意旨參照）又「不法」係指違反法律強制禁止之規定而言（最高法院86年度台上字第1815號判決意旨參照），依行政程序法第110 條第1項、第3項規定，原告對被告所為之行政處分，雖經多次提起訴願，其中造林面積天然林林相36.9817 公頃部分，經訴願決定機關多次予以撤銷，惟觀訴願決定機關歷次撤銷之理由，其中農訴字第0990184287號訴願決定書主要係以「又原處分機關於實地檢測後縱認系爭林地上可供新植造林面積僅40.07 公頃，部分面積應予扣除，惟原處分機關迄未撤銷訴願人以10
5 公頃面積參加獎勵輔導造林之核准處分，則對於後續撫育造林之面積，原處分機關逕以可歸責於己之事由僅核發40.0
7 公頃之造林獎勵金，是否妥適？亦不無疑義。」等語，被告乃依上開訴願決定意旨，以101年2月15日花作字第1018101074號函，撤銷就系爭造林面積在內共計64.93 公頃核准造林之處分，原告對上開處分提起訴願後，訴願決定機關農訴字第1010712325號訴願決定書以「是以原處分機關前既已核定此部分36.9817 公頃之造林面積，並經訴願人領取苗木於系爭林地上完成植栽，原處分機關縱認該地區林木鬱閉度達70% 以上，預期栽植幼苗將難以成活而無法長大成林，惟此屬將來是否發生得依前揭本辦法第12條所定廢止造林獎勵金核准並予以追繳之事由，原處分機關僅依預期難以成活即認定此部分面積無實施造林之需要，而撤銷97年12月26日花政字第0978210940號函所核准該部分之造林面積36.9817 公頃，難謂妥適，爰將此部分之原處分予以撤銷，由原處分機關於2 個月內另為適法之處分。」等語，被告該訴願決定意旨，至系爭林地現場勘驗調查及依統計分析結果顯示，位於天然林林相完整區域（鬱閉度達70% 以上）之造林木生長量較差，樹高及成活率顯著低於無天然林空曠區域下之造林木，且造林木成活率亦不符獎勵輔導造林辦法規定標準，由此可知，強行於林下栽植幼苗，確實難以成長及死亡，故而另為處分，仍予以撤銷97年12月26日花政字第0978210940號函就天然林林相36.9817 公頃核准造林面積之處分，原告對上開處分再提起訴願，經訴願決定機關農訴字第1010739585號訴願決定書以「原處分機關雖嗣後至系爭天然林林相區域實地現勘調查，並就林相鬱閉率70%以上及70%以下區域分採樣比較，發現系爭天然林林下36.9817 公頃造林區域之造林木樹高及地逕（平均樹高1.41公尺、平均地徑1.04公分）均顯著低於非林下造林區域（平均樹高2.853 公尺、平均地徑3.39公分），且系爭天然林下區域之成活率平均僅53% ，亦顯著低於非林下造林區域。惟前揭情事均係原處分機關於本會10
1 年8月1日農訴字第1010712325號訴願決定作成後，再為調查所獲知之事實，並非97年核准訴願人參加獎勵造林時即存在者，實難以嗣後調查結果認定當時所為核准處分係屬違法之授益處分，而得由原處分機關據為撤銷該核准處分之事由。原處分機關縱認系爭天然林下區域之成活率平均僅53% ，惟該事由恐僅屬將來是否發生依前揭本辦法第12條所定廢止該部分面積參加獎勵造林核准處分，並追繳造林獎勵金之事由。原處分機關未依本會101 年8月1日農訴字第0000000000號訴願決定撤銷意旨重為處分，與訴願法第96條規定顯有不符，爰將原處分撤銷。」等語，被告就撤銷系爭核准造林面積36.9817 公頃部份之處分，既經訴願決定機關撤銷，因而回復系爭造林面積核定98年獎勵輔導造林計畫36.9817 公頃有效，被告乃於102年8月起開始對系爭造林地實施檢測，惟原告經3次檢測均不合格，此有被告分別於102 年9月24日、
102 年12月18日、103年2月21日通知原告改善之公函可稽，嗣原告經第4次檢測後始合格，並經確認系爭造林面積為34.28公頃，被告遂以104 年5月7日花作字第1048230425號函，更正上開天然林林相36.9817公頃部份造林面積34.28公頃，於104年6月5日發給該部份第1年新植即98年度獎勵金，本件被告前撤銷對原告就系爭土地核准造林之行政處分，因在行政救濟程序進行中，在未經訴願機關撤銷被告上開處分前，其效力自繼續存在，此段期間，被告暫未予核發原告此部份造林面積98年度第1 年度新植獎勵金，自無「故意或過失」，或「怠於執行職務」可言，且被告縱有應發給原告造林獎勵金卻遲未發給，原告本得依行政爭訟之程序向被告為請求，惟原告並未為之，被告未予給付該造林獎勵金，實無任何「違法性」，及違反法律之強制禁止之規定可言。
(四)依國家賠償法第5 條、民法第229條第2項、第233條第1項規定，縱認本件原告之請求有理，被告固應給付系爭造林地98年第1 年新植造林獎勵金，惟系爭獎勵金之給付並無確定期限，而原告係於102年3月10日始催告被告給付，被告自係於上開催告時起，始負遲延責任而須給付遲延利息，則原告請求自99年8月26日起計算遲延利息之損害，亦屬無據。
(五)復就原告一再主張被告就系爭林地於98年6 月25日已檢驗合格等語，補充陳述略以：被告派員調查本案上開無實施造林需要之林地面積，依被告提出之獎勵造林卷宗資料之98 年7月17日簽呈「二、查「獎勵輔導造林辦法」第4條第1款，屬森林法第21條第4 款之「伐木跡地」排除適用。另農委會91年1 月8日農林字第900171807號函指示「已有林木但未達鬱閉之林地…保留林地內原生立木一併撫育…新植造林獎勵金髮給標準則按檢測後新植造林木成活株數與規定成活株數比例發給」，故原有完整林份之區域，自不適用獎勵造林，更不得有伐木新植情事。且本處核准新植亦非一併核准伐除原有林木，故承租人於實施獎造新植時，本應避開原本林相已完整之局部區域，不得伐木強行新植。本依獎勵造林輔導辦法第十條規定，「新植後三個月後，應向受理機關提出報告，經受理機關轉請主管機關採系統取樣實施檢測，主管機關應派員會同受理機關，依據所提出之報告，排定日期，赴實地核對地籍圖，檢查造林情形，並實測造林面積……」，然後再發給獎勵造林金。…三、（二）租地申請獎勵造林範圍面積內，林道部分及現存有一濕地，並無施行造林跡象；另部分區域天然林相完整，不適作新植造林。建請重新測量其林道、濕地、鬱閉度高及林相完整之天然林面積，從獎勵新植面積內扣除（詳如附件九），以避免日後撫育延生困擾。」、98年9 月18日會議紀錄第2點第9項記載：「原次森林造林木鬱閉度較高，無需再進行新植造林部份，因原已無新植造林，建議不予得計算新植面積，惟現該處已於林下完成苗木之新植作業，應要求承租人依規撫育使幼木成長，而撫育金發放仍應由相關規定辦理。」足稽，經調查結果而扣除濕地面積0.43公頃、林道面積0.7848公頃及整理過度砍伐次生林林木面積19.3917公頃後，新植獎勵金面積為84.3936公頃，惟上開調查，並未就「原本林相鬱閉度良好」之範圍加以調查，故被告斯時之處長張彬乃再為批示，應再為調查「有關鬱閉度過高疑義區域是否位於扣除過度整理林相區域面積
19.3917 公頃內或位於尚有未扣除到之區域」，經調查後始確認扣除上開1.至5.項所示之面積，核發原告97年度新植工作面積40.07 公頃之造林獎勵金，原告主張被告98年11月26日內部會議已釐清，並於98年12月21日函報林務局認應核發新植獎勵金面積為84.3936公頃，卻於99年8月26日僅暫定核發40.07 公頃之新植獎勵金，對於系爭林地部份則未加准駁，認被告公務員有怠於執行職務等語，自不足採。
(六)另依本件訴願程序，經行政院農業委員會102 年3月5日農訴字第1010739585號訴願決定，撤銷被告之行政處分，本件被告核准係爭天然林林相36.9817 公頃部分造林面積行政爭訟程序確定後，原告乃據以請求98年至102 年度之獎勵金；依獎勵輔導造林辦法第10條第2 項「獎勵造林人於新植造林完成3 個月後，應向受理機關提出報告。經受理機關轉請主管機關採系統取樣法實施檢測，主管機關應派員會同受理機關，依據所提出之報告，排定日期，赴實地核對地籍圖，檢查造林情形，並實測造林面積，將實際檢測結果拍照存證，登記於造林檢查紀錄卡。經檢測不符合前條第1 項規定者，該年度造林獎勵金不予發給，並由主管機關輔導獎勵造林人限期改善。」之規定，被告乃就系爭林地實施檢測，並實測造林面積經3次檢測均不合格，第4次檢測後始合格，復確認系爭造林面積為34.28公頃，而以104年5月7日花作字第1048230425號函，將面積由原「36.9817公頃」更正為「34.28公頃」，而於104年6月5日發給該部份第1年新植即98年度獎勵金，是被告核發獎勵金之程序，悉依上開獎勵輔導造林辦法第10條第2 項之規定，原告指被告於本件行政爭訟確定後，遲至104 年6月5日始核發獎勵金，而有怠於執行職務，實無足取。退萬步言，依國家賠償法第8條第1項規定，本件若認原告之請求權成立，不論以原告主張被告僅暫定核發40.07 公頃之獎勵金，未予核發系爭造林面積之時間即99年8 月26日，或以本件經訴願程序確定，回復系爭造林面積有效之時間即102 年3月5日，原告自斯時即已知悉因被告未予核發獎勵金而受有本件利息之損害，卻遲至105年6月27日始提起本件訴訟，顯已逾國家賠償請求權2 年之消滅時效期間，自不得再為本件請求。
(七)並聲明：原告之訴駁回。如受不利之判決，被告願供擔保，請准免為假執行。
三、本院之判斷：
(一)按國家賠償法第2條第2項規定，公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。其立法理由詳述此項國賠請求權之成立要件，包括：㈠須係公務員於執行職務行使公權力之行為；公務員於辦理不屬於行使公權力之職務行為，係屬一般私權關係事件，不在本法賠償之列。㈡須係故意或過失之行為，凡因災禍等不可抗力所致之損害，衡諸一般立法例，由於所採體制不同，或定為免責事由，或定為非屬賠償之範圍，均不在國家賠償之列。而此類事件應屬社會救助之範圍。㈢須行為違法，至適法行為，縱有損失，亦不發生依本法請求賠償責任問題。㈣須侵害人民之自由或權利，此項自由及權利，係指法律所維護及保障之一切自由及權利而言。
(二)復按司法院大法官會議釋字第四六九號解釋文，法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償。即揭示按法律規範之目的在保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，倘該管機關公務員因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得本於國家賠償法向國家請求損害賠償。易言之，上述國家賠償法第2條第2項後段所謂「公務員怠於執行職務」，固不以人民基於公法上請求權對於公務員請求為一定職務之行為者為限，惟此賠償請求權之成立，仍應以公務員違背一定法律規定之作為或不作為義務，而此法律規定須以保護人民生命、身體及財產等法益為目的，且公務員就法律規定之公權力行使行為須無裁量餘地，而故意或過失怠於執行者，始足當之。
(三)國家賠償法第2條第2項後段之國家賠償責任，係採過失責任主義，既係以公務員執行公法上之職務有所違背為前提，則人民主張此項賠償請求時，即應先指明公務員所具體違背之「法律規定」為何，次始能審查該法律規定之目的是否「以保護人民生命、身體及財產為目的」、在該法律規定下公務員之不作為有無裁量空間及有無違背法規本旨之故意或過失，否則難認公務員有何違法怠於執行職務之行為。至於國家依國家賠償法第2條第2項前段規定所負損害賠償責任，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。又行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，行政處分縱令不當，其為此處分或執行此處分之公務員未必構成職務上之侵權行為。
(四)原告承租被告管理之玉里事業區第19林班地，參加98年度獎勵輔導造林計畫，經被告於97年12月26日作成核准造林面積
105 公頃之行政處分在案。惟被告嗣後發現上開核准造林之範圍，除40.07 公頃無爭議而同意發給新植獎勵金外，其餘部分則因認係為無需或不得造林區域，拒絕依造林辦法發給新植獎勵金，經原告訴願後，該否准發給新植獎勵金之行政處分於100年6月3日經訴願決定予以撤銷，而命被告應於2個月內查明事實另為適法之處分。被告乃於100年8月2日、100年11月11日、101年2月15日及101年10月3日分別多次作成撤銷其97年間原核定之獎勵造林面積之64.93 公頃部分，僅核准上開40.07 公頃部分之行政處分，以否准原告新植獎勵金之請求。皆經原告訴願，而由被告自行撤銷重為處分或除其中撤銷27.9483 公頃部分由訴願決定駁回訴願確定，其餘關於撤銷36.9817之行政處分則經訴願決定撤銷，於102年3月5日確定在案。被告於104 年5月7日更正上述有爭議之核准造林面積為34.28公頃後，並於104年6月5日發給原告該部分新植獎勵金4,113,600元。上述事實乃兩造所不爭。
(五)原告起訴請求被告賠償982,739元，乃以國家賠償法第2條第2項前段及後段為據，並主張被告於99年8月26日即應發給上述新植獎勵金4,113,600元予原告，卻拖延至104年6月5日始予發給，受有上開期間之法定遲延利息之損害。被告則否認有合於國家賠償法第2條第2項前段及後段之違法行為。故本件爭點首為：被告經原告於98年間申請發給系爭34.28 公頃造林面積之新植獎勵金，卻延至104 年6月5日始發給，有無當該國家賠償法第2條第2項前段或後段之成立要件？
(六)經查，關於上揭國家賠償法第2條第2項前段，通常係指公務員職務上故意或過失侵權行為之態樣。本件被告於職務上作成行政處分，本依行政程序有調查及認定事實之職權，其准駁原告申請，係權限內之合法行為，縱其內容有錯誤，亦非屬國家賠償法第2條第2項前段所指之不法侵權行為，故原告援引此規定為請求之依據，顯無理由。
(七)又按行政程序法第51條第1至3項規定，行政機關對於人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別，訂定處理期間公告之。未依前項規定訂定處理期間者，其處理期間為二個月。行政機關未能於前二項所定期間內處理終結者，得於原處理期間之限度內延長之，但以一次為限。倘行政機關未有正當事由而不於上述相當之期間內就人民之申請而為處理，達於怠於執行職務情節，致造成人民自由或權利上之損害者，得依國家賠償法第2條第2項後段請求賠償。故本件關於原告主張被告遲延發給系爭34.28 公頃部分之造林面積之新植獎勵金是否有理由，其判斷爭點即在被告有無「怠於執行職務」，亦即被告拒不發給上述新植獎勵金是否有「正當事由」？經查，被告多次撤銷並拒絕發給原告上開 34.28公頃部分之新植獎勵金之理由，係以該區域保有完整之天然林相，其林相鬱閉良好（林木鬱閉度達70% 以上），若強行於林下栽植幼苗，恐因林內冠層過於鬱閉，基於苗木需光量之原則，將嚴重影響幼苗生長，使大部分苗木難以成林終將枯死，如此造林只流於形式難見成效，為無需造林區域。訴願機關行政院農委會於102 年3月5日雖撤銷上開被告所為之撤銷核准造林處分，主要理由係以被告既已於97年間核准上項部分之造林面積，雖該面積區域有被告所認之林內冠層過於鬱閉而光照不足之情形，預期栽植幼苗將難以成活而無法長大成林，惟此疑慮屬將來是否發生得依造林辦法予以事後廢止核准及追繳之事由，認為被告無須在事情未明朗前即行廢止原核准，可靜觀後效。此後訴願決定確定後，被告分別於102 年12月18日、103年2月21日發函原告表示上開部分經其檢測後，結果為造林成活率未達規定合格標準，而請玉里工作站限期命原告改善（卷第77至78頁）。
(八)從邏輯上而言，被告雖於98年6 月25日就原告新植之成果予以檢測，但係屬取樣15個標準地為檢測達存活率70% 以上，但此檢測報告（卷第11頁）簽呈送被告主管核批時，因就系爭34.28 公頃部分存有「造林只流於形式難見成效，為無需造林區域」，亦即不認為可憑上開抽樣檢測結果而逕行判定上開34.28 公頃部分之存活率已達合格標準，遂拒絕發給獎勵金，乃屬職權上判斷之行為，已就原告申請有所處理，難認有故意或過失拖延不為處理之情形，應無怠於執行職務之情形。又農委會之訴願決定，並沒有認定原告在上開 34.28公頃部分所新植之幼苗已達存活之合格標準，而係要求被告機關再給予一些時間觀察，看看是否真的不能存活，再廢止其核准造林面積及追繳己發給之獎勵金。然行政機關公務員若依現存之情事，明知其授益處分未來有撤銷之可能，豈可先發給獎勵金再事後追繳，而無圖利人民之疑慮？原告於102年3月5日行政爭訟確定後，雖於102年3月10日、7月15日及103年11月5日分別催告被告就上開爭議面積區域發給獎勵金，但因該部分既經102年、103年間之檢測存活率未達合格標準，即隱含日後有廢止核准造林處分之可能，其暫不予發給第一年新植獎勵金，應認有合理之正當事由，係屬職權上合法之判斷，並無違法怠於執行職務。原告上開爭議區域新植的林木幼苗，未能以98年間之抽樣檢測證實其達合格存活率，嗣又於102、103年未能達合格存活率，依造林獎勵辦法之本旨，被告待原告於104 年間檢測合格後，始追認原告完成第一年新植之合格標準，而予發放新植獎勵金，應屬為國庫看守荷包之合法職權行為，難認有何違法怠於執行職務之情事。
(九)綜上所述，被告不採其基層於98年間抽樣檢測之結果，認系爭34.28 公頃部分區域已保有完整之天然林相，其林相鬱閉良好，無需造林，且造林新植之苗木恐因林內冠層過於鬱閉而光照不足，長期而言，難以成林為由，於一定期間後確認其能達合格存活率前，拒絕發給獎勵金，以免日後廢止造林時追繳之困擾，其行政處分乃行政權行使上之合理行為，有正當事由為據，且原告並提出其他無事證以證明被告有何違反特定法律規定或故意、過失延誤人民申請而不予處理之情形，原告據此主張國家賠償法第2條第2項後段之請求，亦為無據。
四、從而，原告依國家賠償法第2條第2項規定請求如其訴之聲明所示，為無理由，應併其假執行之聲請予以駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻防方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故不另一一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，應依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 30 日
臺灣花蓮地方法院民事庭
法 官 沈培錚以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造當事人之人數附繕本並繳納上訴裁判費）。
如委任律師提起上訴者，亦應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 105 年 12 月 30 日
法院書記官 張雅雯