臺灣花蓮地方法院民事判決 107年度簡上字第24號上 訴 人 陳建文訴訟代理人 吳明益律師
林其鴻律師黃馨瑩律師被上訴人 財政部國有財產署北區分署法定代理人 黃偉政訴訟代理人 林政雄律師
羅丹翎律師被上訴人 花蓮縣卓溪鄉公所法定代理人 呂必賢訴訟代理人 王政琬律師上列當事人間確認租賃關係存在事件，上訴人對於中華民國 107年2月27日本院花蓮簡易庭106年度花簡字第363 號第一審判決提起上訴，本院於107年9月18日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原判決廢棄。
確認上訴人與被上訴人財政部國有財產署北區分署間就中華民國所有之花蓮縣○○鎮○○○段○○○○號土地所成立之國有耕地租賃關係（86國耕租字第EZ0000000000號），對被上訴人花蓮縣卓溪鄉公所仍繼續存在。
第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人（即原審原告）於原審主張略以：上訴人於民國103年1月1日起向被上訴人財政部國有財產署北區分署（下稱國產署）承租坐落於花蓮縣○里鎮○○○段○○○○號土地，租賃期間自103年1月1日起至112年12月31日止。然被上訴人國產署卻於106年1月10日片面以台財產北花三字第00000000000號函文終止兩造租賃租賃關係。然公地撥用僅生行政主體間就土地管理權為移轉，使公有土地之管理機關發生變動，原公有土地上所存在之私權並不當然消滅，故兩造間之租賃關係應不受影響而繼續存在。爰依民事訴訟法第247條規定提起本件訴訟，訴請先位聲明：確認上訴人與被上訴人財政部國有財產署北區分署間就中華民國所有之坐落於花蓮縣○○鎮○○○段○○○○號之租賃關係存在；備位聲明：確認上訴人與被上訴人花蓮縣○○鄉0000000000000於○○縣○里鎮○○○段○○○○號之租賃關係存在等語。
二、被上訴人於原審答辯略以：
(一)被上訴人（即原審被告）國產署略以：按最高法院52年台上字第4031號判例及兩造間86國耕租字第EZ0000000000號國有耕地租賃契約書四、其他約定事項第20點第1項，系爭土地經被上訴人花蓮縣卓溪鄉公所(下稱卓溪鄉公所）為綠美化用地需要，奉行政院於106年1月9日以院授財產公字第10600007950號函准予無償撥用，基於前揭判例、函文要旨暨租約約定，雙方原訂之國有耕地私法契約，乃因被上訴人卓溪鄉公所奉准撥用而應辦理終止，以利公共事業之施行。是被上訴人國財署續於106年1月10日以台產財北花三字第00000000000號函通知原告終止系爭土地租約乙節，依法洵屬有據等語。
(二)被上訴人（即原審被告）卓溪鄉公所則以：系爭土地因被上訴人卓溪鄉公所為綠美化用地需要，依「國有財產法」第38條、「國有不動產撥用要點」及「各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則」之規定，經由該管花蓮縣政府循序辦理撥用，嗣奉行政院於106年1月9日以院授財產公字第10600007950號函准予無償撥用。是系爭土地，已由政府基於公法之權力，撥歸予被上訴人卓溪鄉公所使用，且被上訴人國產署亦以106年1月10日台財北花三字00000000000號函，通知原告終止租賃契約在案。嗣被上訴人卓溪鄉公所除補償上訴人土地款新台幣（下同）681,505元外，及土地改良物查估之金額為113,630元，合計795,135元，經被上訴人於106年10月12日以卓鄉行字第1060013064號函，請上訴人具領，惟迄今拒不領取。至於上訴人所謂被上訴人卓溪鄉公所尚未開發209地號土地云云，容有誤解。
因被上訴人花蓮縣卓溪鄉公所已函請卓溪鄉民代表會追加編列「原西瓜園綠美化整地工程」，核准300萬元，並辦理招標由訴外人章昌營造有限公司得標在案等語資為抗辯。
三、原審判決諭知上訴人即原審原告敗訴。理由略以：「各級政府機關因舉辦土地法第208條所列公共事業需用公有土地，經依同法第26條規定由該管市縣政府層請行政院核准撥用者，係政府基於公法上之權力，使需用土地之機關取得該土地之權利，而該土地原使用人之權利因與此不能並存遂歸於消滅」，最高法院52年台上字第4031號判例著有明文，另依兩造間國有耕地租賃契約書四、其他約定事項第20點第1項亦明定「適用耕地三七五減租條例之耕地租約在租佃期限未屆滿前，有該條例第17條第1項規定情形之一者出租機關得終止租約」，故國有土地之撥用，依國有財產法第38條係基於公務或公共所需，始得申請撥用，被撥用之國有土地上如有租賃關係，其管理機關自得終止租約收回土地，則系爭土地既經被上訴人卓溪鄉公所為綠美化用地需要，奉行政院於106年1月9日以院授財產公字第10600007950號函准予無償撥用，基於前揭判例暨租約約定，雙方原訂之國有耕地私法契約，因奉准撥用而應辦理終止。是被上訴人國產署於106年1月10日以台產財北花三字第00000000000號函通知上訴人終止系爭土地租約乙節，依法洵屬有據。
四、上訴人不服原判決提起上訴，聲明：先位聲明：1.原判決廢棄。2.確認上訴人與被上訴人財政部國有財產署北區分署間就中華民國所有之坐落於花蓮縣○○鎮○○○段○○○ ○號之租賃關係存在；備位聲明：1.原判決廢棄。2.確認上訴人與被上訴人卓溪鄉公所間就中華民國所有之坐落於花蓮縣○○鎮○○○段○○○ ○號之租賃關係存在。其陳述除與原審判決書所記載者相同，予以引用外，另補充陳述略以：
(一)系爭土地雖經被上訴人卓溪鄉公所主張：「其為綠美化用地需要，業奉行政院函准無償撥用」，然此部分顯違反非都市土地使用管制規則：
1.系爭土地屬非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別者，此部分觀諸系爭土地之地籍謄本記載內容即可知悉。是以，系爭土地僅得依非都市土地使用管制規則第6條第1項本文規定及附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」所示之可容許使用項目及許可使用細目為使用。
2.今系爭土地係因被上訴人卓溪鄉公所為綠美化用地需要，始奉行政院於106年1月9日以院授財產公字第10600007950號函准予無償撥用。惟綠美化用地並非管制規則第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」中「農牧用地」可容許使用項目及許可使用細目，故系爭土地僅因被上訴人卓溪鄉公所為綠美化用地需要，即由行政院函准予無償撥用乙節，顯有違反非都市土地使用管制規則之虞。
(二)系爭土地雖經被上訴人卓溪鄉公所主張：「其為綠美化用地需要，業奉行政院函准無償撥用」，然此情究係非屬耕地三七五減租條例第17條第1項出租機關得終止租約者：
1.系爭土地自承租時起迄今並無任何耕地三七五減租條例第17條第1項規定之第1款至第4 款情形；而系爭土地既使用分區為山坡地保育區、使用地類別為農牧用地，實為耕地無疑，亦無耕地三七五減租條例第17條第1項規定之第5款「經依法編定或變更為非耕地使用時」之情形。是以，系爭土地之租約在租佃期限未屆滿前，即不得終止。
2.而原審判決逕以 「...兩造間國有耕地租賃契約書四、其他約定事項第20點第1 項亦明定『適用耕地三七五減租條例之耕地租約在租佃期限未屆滿前，有該條例第17條第1 項規定情形之一者出租機關得終止租約』，...」 為由認管理機關得終止租約收回系爭土地，即有誤認法律規定之疏誤。
(三)原審判決援引最高法院52年台上字第4031號判例之意旨為原判決結果之心證理由，顯非妥適：
1.被上訴人卓溪鄉公所固主張：「其為綠美化用地需要，業奉行政院函准無償撥用系爭土地」云云，然綠美化用地與公共事業實不可等同視之：
(1)各級政府機關基於公法上之權力，使需用土地之機關取得該土地之權利，致該土地原使用人之權利歸於消滅，不無侵害土地原使用人之財產權。基於憲法保障人民財產權之本旨，就公共事業之認定標準，應嚴格解釋，不得以任何方式擴張適用，觀諸上開內政部台內地字第8214029 號函就公共事業亦限縮解釋認為「以公共利益以社會服務，社會救助為主要目的之事業」即可證明。
(2)被上訴人卓溪鄉公所固以「其為綠美化用地需要」為主張，然依「公共事業」或土地法208條第1項第5款「公共衛生」、第9款「其他由政府興辦以公共利益為目的之事業」之認定標準，本件被上訴人卓溪鄉公所主張綠美化顯然非屬公共事業之範疇。
(四)系爭土地之86國耕租字第EZ0000000000號國有耕地租賃契約不因與被上訴人卓溪鄉公所撥用系爭土地之權利不能併存而歸於消滅：
1.被上訴人卓溪鄉公所遽以「種植波斯菊、向日葵等植物」為由申請撥用系爭土地乙情，業難認無違反非都市土地使用管制規則，且與區域計畫相悖。是以，被上訴人卓溪鄉公所申請撥用系爭土地乙情，依國有財產法第38條第2 項，被上訴人國產署就系爭土地實不得辦理撥用。
2.被上訴人國產署就系爭土地既不得辦理撥用，更遑論有何依國有不動產撥用要點第11點第3 款通知使用權人即上訴人其權利歸於消滅之理。
(五)被上訴人國產署終止系爭土地之86國耕租字第EZ0000000000號國有耕地租賃契約並無法律依據：
1.依系爭土地租賃契約書約定內容「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：五、經依法編定或變更為非耕地使用時。」，再依非都市土地變更編定執行要點第10點第1項規定「需用土地人申請徵收......應依徵收或撥用土地使用性質逕為核准變更變定為適當使用地及辦理異動程序」，依前開說明可知「撥用」與「土地使用性質之編定或變更編定」係屬二事。
2.系爭土地自上訴人與被上訴人國產署訂立租賃契約後，系爭土地迄今未曾具編定或變更為非耕地使用之事實。被上訴人國產署主張依租賃契約終止租約要無可採。
3.國有財產法第44條第1 項固規定非公用財產類之不動產出租後，除依其他法律規定得予終止租約收回外，遇有左列情形之一者，亦得解約收回：一、基於國家政策需要，變更為公用財產時。二、承租人變更約定用途時。三、因開發、利用或重行修建，有收回必要時。」，惟該規定適用客體並未含括「國有耕地」在內。緣「國有耕地」特別於國有財產法第46條第1 項、國有耕地放租實施辦法明定，是以，依特別法優於普通法之法理，「國有耕地」特別規定應優先適用，自無被上訴人主張之適用。
(六)被上訴人國產署既主張本件與上訴人就系爭土地締結之租賃契約書四、其他約定事項第20點第1 項：「有耕地三七五減租條例第17條第 1項規定情形之一」為由，認為其與上訴人間已終止系爭土地之租賃契約，則本件自應視系爭土地就耕地三七五減租條例第17條第1 項規定之各款情形是否成立為判斷之依據。因本件自原審起訴迄今，耕地三七五減租條例第17條第1 項規定之各款情形皆未曾成就，而「公有土地撥用，對於人民之權利並不能直接發生變動或消滅之作用」，且「撥用採無償者，性質上僅屬公有土地使用權之讓與（故僅有管理機關之變更登記），並未使公有土地所有權變更」復有我國法學大儒廖義男大法官所著「土地法案例研究」法學叢刊30卷2期及最高法院56年台上字第584號判決要旨可參酌，故而，本件實難僅以政府機關對公有土地行政權之規定，遽認其他私權旋歸於消滅，自無上開規定適用。
五、被上訴人之答辯：
(一)被上訴人國產署則聲明：上訴駁回。其陳述除與原審判決書所記載者相同，予以引用外，另補充陳述略以：
1.依土地法第26條、國有財產法第38條第1 項，被上訴人卓溪鄉公所為綠美化用地之公共需要，依土地法第26條或國有財產法第38條第1項前段之規定，申請無償撥用4筆國有土地，經行政院106年1月9日院授財產公字第10600007950號函准予，此事實為原審判決所肯認，該撥用申請既已受准，即發生合法之撥用效果，至為灼然。
2.系爭土地經撥用行為予以變更為公用土地，乃為行政機關行使行政權之合法結果，上訴人如就此變更不服，自應循行政救濟程序加以爭執，而非於民事審判之程序中泛泛指摘其撥用措施之適法性。上訴人雖亦指摘系爭土地未依區域計畫之相關規定使用，然違反同法第15條關於非都市土地使用管制規則，其效果至多僅生對土地使用人處以罰鍰、限期改善等行政罰，並未生使其撥用行為當然失效之效果，上訴人之主張尚嫌無據。
3.系爭土地原存在之租賃關係因不能與需地機關之權利並存而歸於消滅，平均地權條例第11條第3 項：「公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」該條例規定公有出租耕地若依法辦理撥用，準用國家依法徵收及照價收買之情形，管理機關或需地機關需向耕地承租人進行補償。既然需要補償，可見公有耕地被撥用時與私有耕地被徵收時相同，其上之租賃關係均歸於消滅，方需透過補償來保障承租人之權利。被上訴人卓溪鄉公所既已合法撥用系爭土地，依最高法院判例、國有財產撥用要點第11點及平均地權條例第11條之意旨，原依附於系爭土地上之兩造間租賃關係因不能與需地機關之使用權源並存，遂歸於消滅。
4.縱使租賃關係不因撥用之行政措施而當然消滅，被上訴人亦已合法終止兩造間之租賃契約，故該租賃關係已不復存在。被上訴人卓溪鄉公所聲請撥用系爭土地乃為綠美化用地之公共需求，既撥用做為綠地使用，依使用目的來看，即有依法變更為非耕地使用之情形，故已符合耕地三七五減租條例第17條第1項之要件，被上訴人國產署自得依系爭契約第20 點第1項行使租賃關係之終止權，原審判決亦肯認之。
5.被上訴人卓溪鄉公所已合法撥用系爭土地，被上訴人國產署得依國有財產法第44條第1 項之規定終止兩造間之租賃契約。被上訴人卓溪鄉公所乃因綠美化環境之政策需要向行政院申請撥用系爭土地獲准，因該土地原為國有非公用財產類之不動產，經撥用後變更為國有公用財產（公共綠地需要），故應有國有財產法第44條第1項第1款或第3 款之適用，被上訴人自得依法終止兩造間之租賃契約（該條之「解約」應包含終止及解除契約），收回交付給需地機關。
(二)被上訴人卓溪鄉公所則聲明：上訴駁回。其陳述除與原審判決書所記載者相同，予以引用外，另補充陳述略以：
1.系爭土地為農牧用地，依撥用當時之非都市土地管制規則第六條所附之各種用地容許使用項目及許可使用細目表，可知系爭土地之撥用符合「各種用地容許使用項目及許可使用細目表」之容許使用範圍。
2.被上訴人卓溪鄉公所撥用該筆土地原因，係因民眾向立法委員孔文吉辦公室陳情「因種植西瓜並飄散雞屎味，嚴重影響部落安全衛生及健康」，故立法委員孔文吉訂於105年6月7日親至現場會勘，旋經立法委員孔文吉國會辦公室，於105年6月13日立吉字第1050068號函至被上訴人卓溪鄉公所，並請依會勘決議內容辦理。被上訴人卓溪鄉公所為保障本鄉鄉民居家生活環境衛生安全與維護部落環境資源保育，依會勘決議內容辦理撥用，亦符合上訴人上訴理由狀之上訴理由壹、二、（三）、中所引土地法第208條第1項第5款「公共衛生」及第9款「其他由政府興辦以公共利益為目的之事業」之規定。
六、本院之判斷：
(一)系爭花蓮縣○○鎮○○○段○○○ ○號原為非公用國有耕地，依區域計畫法編定山坡地保育區之農牧用地，上訴人於84年9月19日起向上項土地當時受託管理機關花蓮縣政府承租，約期6年至90年9月18日，為適用耕地三七五減租條例之租賃契約；迄至86年間因終止代管關係，而由被上訴人國產署收回自行管理，乃由租賃雙方於86年9月3日更換租約（即系爭86年國耕租字第EZ0000000000號），更新租期為86年8月1日起至92年12月31日止，並於租期屆滿後依規定辦理續訂租約，而於102年11月18日簽訂新約，租期自103年1月1日起至112年12月31日止，其國有耕地契約書第五條「特約事項」第（四）點記載，系爭租約係依花蓮縣政府移交資料換約，租賃關係未中斷，亦即仍適用耕地三七五減租條例規定，而依上開契約書第四條「其他約定事項」第（二十）點第一項約定，「適用三七五減租條例之耕地租約」在租佃期限未屆滿前，有該條例第17條第1項規定情形之一者，出租機關得終止租約；至於第（二十）點第二項所列各種情形，則係限於「不適用耕地三七五減租條例之耕地租約」，出租機關始得據為終止租約之事由，而於本件耕地租約不適用之，為兩造不爭之事實。
(二)按耕地三七五減租條例第17條第1 項規定：「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：一、承租人死亡而無繼承人時。二、承租人放棄耕作權時。三、地租積欠達兩年之總額時。四、非因不可抗力繼續一年不為耕作時。五、經依法編定或變更為非耕地使用時。」，此為適用上揭條例之耕地出租人得依法提前終止租約之特別規定及強制規定。本件耕地租約之出租人即被上訴人國產署以106年1月10日台財產北花三字第00000000000號函，對上訴人為終止租約之意思表示，其所援引行使終止權之依據，乃雙方所訂之國有耕地契約書第四條「其他約定事項」第（二十）點第一項約定，「適用三七五減租條例之耕地租約」在租佃期限未屆滿前，有該條例第17條第1項規定情形之一者，出租機關得終止租約。惟上開函文未明確記載其係以該條例第17條第1項何款情形為終止之事由。僅泛稱：「本案土地因花蓮縣卓溪鄉公所為綠美化用地需要申請撥用，經層奉行政院以前述號函（106年1月9日院授財產公字第10600007950號）核准撥用在案」等語。上訴人既就被上訴人國財署上述終止權限有無，有所爭議，故本件爭點即在於系爭國有耕地租約是否合於耕地三七五減租條例第17條第1項規定？
(三)經查，本件並無上揭條例第17條第1 項第1至4款之情事，為兩造所不爭。至於同條項第5 款所規定：「經依法編定或變更為非耕地使用時」，應指因都市計畫或區域計畫變更，而原本編定為耕地使用之租賃土地，其使用地類別已變更為非耕地使用時（例如建築或道路等使用），或原本租賃耕地尚未依區域計畫編定使用分區及類別，而新編定為非耕地之類別時，由於租賃土地已不能繼續耕作使用，出租人得終止耕地三七五租約。然系爭耕地雖經行政院核准撥用予被上訴人卓溪鄉公所為綠美化使用，但並無修改區域計畫，亦未變更使用分區或使用地類別，其仍屬山坡地保育區之農牧用地，其為耕地使用之性質不變，應不合於上揭條例第17條第1項第5款之規定，故被上訴人國財署依系爭耕地租約之約定，並無提前終止權，其以上揭條例第17條第1項所為之終止意思表示，因不合法而應不生使原耕地租約終止之效力。
(四)次按各級政府機關因舉辦土地法第208 條所列公共事業需用公有土地，經依同法第26條規定由該管市縣政府層請行政院核准撥用者，乃政府基公法上之權力，使需用土地之機關取得該土地之權利，而該土地原使用人之權利因與此不能並存遂歸於消滅，此與耕地三七五減租條例第17條所定終止租約之情形有別，最高法院固著有判例（52年台上字第4031號）。惟上開判例所謂「系爭土地，已由政府基於公法上之權力，撥歸國校使用，而原承租該地之耕作權，因與此不能並存，遂歸於消滅」之論理基礎為何，並未揭明。然判例之適用，應以判例之事實與本案事實相同或相似，且其意旨內容足以涵攝本案事實者，始有比附援引之餘地。惟查本件事實應無上開判例之適用，理由如下：
1.從法理而言，國家將其所有土地出租予人民，所成立之租賃契約，其法律關係乃基於平等之地位，係屬私經濟活動之國庫行為，故租賃雙方均應同樣受到契約效力之拘束，適用契約自由及私法自治之原理，國家並無高權行使之地位可言。又國有土地如何運用與管理，則受公法上「法治國」及「依法行政」原理之拘束，惟將「公有非公共土地」經由撥用程序變更為「公有公共土地」，此性質之改變，係屬公法上之問題，對於已成立或將成立之私法租賃契約而言，這樣的撥用行為，係屬出租人之「內部關係」，不應直接對契約之相對當事人發生效力。易言之，政府機關若誤將不得放租之土地，違背放租之法規而出租予人民，其法律上之效果，應非可謂「當然無效」，而仍須視契約內容得否解除或終止，為一定形成權之法律行為，始能使契約效力消滅。又公地之撥用與征收不同，撥用乃國家內部管理權限移轉之行為，其效力應僅拘束國家內部各機關之間，不及於外部之法律關係；征收則屬一種公權力行使，有上對下之行政處分性質，其處分對象應受征收處分效力所及。此觀最高法院56年度台上字第584 號民事判決意旨曾謂：「土地法第二十六條規定各級政府機關需用公有土地時，應商同該管市縣政府層請行政院核准撥用者，乃對政府機關使用公有土地在行政監督權方面所為之規定，經核准撥用之公有土地，因其他法律關係而有私權之存在時，在通常狀態下，該私權尚不因核准撥用而當然歸於消滅，至政府機關需用公有土地，如為舉辦土地法第二百零八條所列之公共事業時，其經層奉行政院核准撥用後，是否與公用征收發生同一效果，法律亦乏明文，縱令在法理上有同一之適用，但公用征收，對於土地法第二百三十一條，第二百三十四條，及同法第二百三十五條之反面解釋等是，此為憲法第十五條規定人民財產權應予保障之必然結果，殊不因其權利存在於公有土地而有差異。」，即可明白。另最高法院91年度台上字第2628號民事判決意旨則謂：「按依耕地三七五減租條例所成立之耕地租佃，所承租之土地應以土地法第一百零六條所規定之農地為限。倘成立租賃關係之始，係承租非農地供耕作之用者，其出租人與承租人間之關係，應依民法關於租賃之規定，而無耕地三七五減租條例之適用；倘自始即以承租農地供耕作之用，而成立三七五耕地租佃關係，嗣後於不定期限耕地租佃關係存續中，所承租之耕地經依法編定為非耕地使用時，雖出租人得依耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款之規定，終止耕地租約，惟如出租人未依法終止耕地租約關係，原不定期限三七五耕地租佃關係並不因出租耕地嗣後變更為非耕地而受影響，否則耕地三七五減租條例第十七條第二項之規定，將成具文，難以符合其保障佃農之立法本旨。」，即揭明三七五耕地租約之土地縱因使用區分編定變更，成為非耕地性質時，苟非依法行使終止權之意思表示，並不當然使租約失其效力。因此上揭52年台上字第4031號判例所謂「因不能與公權力併存而私權利歸於消滅」之論理，必有一定「前提要件」之限制，亦即公地撥用須具有相當於土地法208條所定「征收」之條件與必要性者，為解決公益與私益之衝突，始於特殊不得已之情形下，使私權消滅以實現公權行使之目的，非泛指依同法第26條撥用程序後即可使公有地上之耕地租賃權消滅。
2.承上說明，上揭52年台上字第4031號判例理論之合憲、合法及符合法學原理之基礎，應非謂「公有土地一經撥用，即可無視其上之私有權利之存在，而使之當然消滅」，而係有數項要件事實之作用，才發生「因不能併存，而使私權消滅」之結論。蓋首先上揭判例所認之前提事實，乃限於「各級政府機關因舉辦土地法第208 條所列公共事業需用公有土地，經依同法第26條規定由該管市縣政府層請行政院核准撥用者」，亦即必須有符合土地法第208 條所稱「征收私有土地」強度及必需之「公共事業之需要」為前提；其次，必須撥用所形成之現實狀態與私權有所衝突，兩者因不能併存，而基於權衡比較之結果，公益大於私益甚多者，始可使私權歸於消滅。故此判例所謂之「撥用」，應非指所有符合同法第26條法定程序之公地撥用皆有排除私權之效力，而係指限於符合上揭第208 條所揭示「具有必需性之公共事業所需要」時之撥用而言，並且須符合「因公共之目的性與私權不能並存」之情形者，始可通過公益大於私益之「比例原則」審查，達到使私權消滅之效果。此觀上揭判例事實，係公有耕地租約土地因鄉公所於其上新設國民學校之需用，經鄉民代表會議決，由該管縣政府層請行政院核准撥用，供鄉公所設置學校用地使用，因此一設置國民學校之公用目的，符合土地法第208 條所列公共事業所必需，且其撥用後係以興建校舍及相關學校設施之使用性質，無法與原本耕地租約之耕作使用性質併存，乃認應使後者歸於消滅，始能使上述公共事業之需用目的達成，得見上揭判例意旨之論理乃有一定之背景事實為其文義之外延。（再者，以農牧用地來興建學校房屋，如何能取得房屋之使用執照，不無疑問。因此判例事實中未揭露者，乃合法之公地撥用後，必然須伴隨土地使用類別編定之變更，才合於依法行政，而三七五耕地於撥用供設立學校使用，依非都市土地使用管制規則，應由農牧用地改為建築用地或學校用地，方可建築校舍，否則即屬不法使用。上開判例作成迄今，政府在依法行政及土地使用管制法規之踐行上更趨成熟，不可能存在以農牧用地興建學校之事例，而必有符合減租例條第17條第1項第5款所規定「經依法編定或變更為非耕地使用時」之情形，得以「終止租約」方式處理，亦無須再以「因不能並存遂歸於消滅」之論理來解決。）故而上揭52年台上字第4031號判例之解釋與適用，於今應更加審慎嚴謹為之。蓋減租條例於72年12月23日修正前，第17條並無現行第1項第5款之終止事由規定，上揭判例之作成，有其解決公用需求與耕地租賃間衝突之歷史任務，惟減租條例修正增加上揭第17條第1項第5款之規定後，已使公用需求得以透過使用區分之編定或變更來賦予出租機關終止權限，使需用機關得以獲得土地之使用，因此上揭判例之解釋與適用，更應予以限縮，始免減租條例保障自耕農之立法本旨喪失。
3.反觀本件公地撥用事實，被告卓溪鄉公所申請無償撥用系爭土地乃向花蓮縣政府提出「為執行國有土地綠美化作業之不動產撥用書」，申請撥用系爭土地作「綠地（種植油菜花、波斯菊、向日葵等）」使用，並無土地法第208條所列之各項「公共事業」存在。被上訴人雖指申請撥用之其公共事業乃「公共衛生事業」或「其他由政府興辦以公共利益為目的之事業」，惟所謂公共衛生事業於法應指設立醫院、衛生所或相關醫護設施等而言，本件「綠美化」性質與之差距甚大，難謂相符；又「綠美化」以改善環境，仍與興辦事業有別，難認有合於土地法第208條之公共事業之存在。因此本件並無如上揭判例稱符合土地法第208條有征收必要性之「公共事業需用」存在。進而，被告卓溪鄉公所緃使依同法第26條申請撥用，且經行政院核准，然此撥用行為因無上揭判例之「公共事業需用」前提要件存在，且不具備相當於同法第208條所指征收之必要性，故不應賦予等同於征收而得排除私權之效力。
4.又從比較本件公地撥用係做為「綠美化」用途，且指定限於種植油菜花、波斯菊、向日葵等植物使用，此公用目的是否確與原本存在之系爭耕地租約之承租權不能併存一節而言，所謂綠美化，通常係因土地未有良好管理以致荒廢，致雜草叢生，而改種稙某些樹木或花卉，以改善景觀，係屬農村再生設施中低度之使用狀態。然本件公有耕地已有承租人使用及管理，並非荒廢不用之空地，其有無必要運用相當於征收效力之撥用程序來進行綠美化，即非無疑。本件情形於比較撥用目的與使用方式上，顯與上揭判例事實乃耕地變為學校，性質有截然之差異，低度利用之綠美化應不足以排除耕地之使用。蓋司法院大法官會議釋字第580號解釋意旨以：「減租條例之制定公布，係秉承憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改善農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。其立法目的在藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源，並奠定國家經濟發展方向」，即說明三七五耕地租約本身亦具有相當高強度之國家政策性保障農民生活之目的。復依國有耕地放租實施辦法第10條第1項規定，「國有耕地放租，其租佃之相關事項，依農業發展條例規定辦理。但於中華民國八十九年一月二十八日前已承租國有耕地者，依耕地三七五減租條例規定辦理；非屬耕地三七五減租條例之施行區域，依土地法及其他有關法律規定辦理。」，本件既屬耕地三七五租約，上訴人為自耕農，其承租系爭土地從事耕作維生之利益，係受憲法第15條所明文保障之「生存權」，應不低於綠美化「改善景觀」之使用利益，是以從比較公私法益之輕重權衡上判斷，本件事實與判例事實之性質有所不同，應無上揭判例之適用。
5.復由行政程序之正當性觀之，被告卓溪鄉公所申請撥用之程序中，有無向上級主管機關充分揭露系爭土地上已有耕地三七五租約之存在，並說明其使用目的為何非以消滅此既存之耕地租約而不能達成，而給予上訴人陳述意見之機會，與提供上訴人行政程序上表示反對或救濟之途徑，以合於現代法治國之正當程序標準，依卷內證據資料應認事實有所不明。又從撥用目的與原本耕地租賃權得否併存一節之審查上，被上訴人卓溪鄉公所申請綠美化之目的，在改善環境景觀，以促進農村再生，而此撥用土地使用方式僅為改種植油菜花、波斯菊、向日葵等，別無其他，上開植物有季節性及存活期間甚短，乃核屬一時性而非永久性之使用方式，何以不能以卷內被上訴人提出之發包公文所列之高額經費，用來輔導及補貼上訴人轉種上開植物，而必須於撥用後另行發包廠商來種植，亦甚有疑問。既然綠美化種植油菜花、波斯菊、向日葵等之撥用目的，可由保留原本耕地租約而由提出相當於給付廠商之報酬來請上訴人於租約不終止之情形下實施，其申請撥用之手段，不惟於公法上存有不符必要性原則及比例原則之疑問，於私法上因存有刻意採行迂迴手段來規避減租條例之特別規定與強行規定，形成剝奪既存耕地承租權之不公平及損益失衡之情形，亦難謂無違反誠實信用原則與權利濫用之虞，應與上揭判例意旨，顯不相侔。
(五)綜上所述，本件被上訴人國有財產署北區分署以106年1月10日台財產北花三字第00000000000 號函對上訴人所為終止系爭租約之意思表示，因與契約其他約定事項第20點第1 項及耕地三七五減租條例第17條第1 項之規定不符，其無終止權，應不發生終止契約之效力。至於公有土地之撥用係屬使用權、管理權之讓與，上開被上訴人間依行政院核准撥用之指示，將系爭土地管理權限改登記為被上訴人卓溪鄉公所管理，雖非屬所有權之移轉，惟對耕地租賃土地之承租人而言，則其應受租賃契約效力拘束之出租方當事人，發生現實上變動之情事，應類推適用民法第425條之規定：「出租人於租賃物交付後，承租人占有中，縱將其所有權讓與第三人，其租賃契約，對於受讓人仍繼續存在。」，系爭耕地租約對於被上訴人卓溪鄉公所仍繼續存在。從而，上訴人請求就上述兩造間有爭議之租約法律關係存在予以確認，乃有理由。原審判決駁回上訴人之訴，容有未洽。上訴人上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為有理由，爰廢棄改判如主文第二項所示。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與證據，核與判決之結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依民事訴訟法第436條之1第3項、第450條、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 5 日
臺灣花蓮地方法院民事庭
審判長法官 林恒祺法 官 陳裕涵法 官 沈培錚上為正本係照原本作成。
本件不得上訴。
中 華 民 國 107 年 10 月 5 日
書記官 方毓涵