台灣高等法院花蓮分院民事判決 九十年度上字第四五號
上 訴 人 丙○○上 訴 人 戊○○上 訴 人 甲○○上 訴 人 乙○○上 訴 人 丁○○兼右五人共同訴訟代理人 己○○被上訴人 內政部營建署新生地開發局 (即臺灣省新生地開發處)法定代理人 庚○○訴訟代理人 吳明益律師訴訟代理人 李文平律師右當事人間請求給付補償費事件，上訴人對於中華民國九十年一月十二日臺灣花蓮地方法院八十九年度訴更（一）字第八號第一審判決提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事 實引用第一審判決書之記載。
理 由
一、本件上訴人於原審起訴主張上訴人等人向花蓮縣政府許可租用系爭之河川公地，嗣經台灣省政府決議移轉供台灣省玉里養護所新建溪口復建園區使用，因而由台灣省新生地開發處（被上訴人即被告機關前名）對於上訴人進行補償，然被上訴人對於土地部分沒有以許可之全部範圍為補償，僅補償一部分；且農作物沒有法令規定並僅補償二分之一。嗣經雙方於民國（下同）八十四年十月二十三日召開之研商花蓮縣溪口開發區土地收回開發事宜之會議，並獲致結論，然被上訴人迄今仍不依照結論履行，為此依照雙方達成結論所形成之契約法律關係請求被告履行契約。
二、被上訴人即被告則以上訴人並無租用河川公地之權限，只是有河川公地之使用許可，且政府已經依法予以補償，土地以使用之面積實測結果按八十四年之公告現值三分之一計算全額補償，農作物因違規種植亦逐枝清點補償二分之一。土地部分，上訴人不能主張以受許可使用之範圍為請求，而是應以實際使用之範圍為準，農作物亦不得要求以花蓮縣政府農林作物查估標準全額予以救濟。於該次會議結論第四項明文「本救濟金發放原則待專案報請省府核可後，再『据以』通知現使用人會同辦理」，顯係附條件之法律行為，非即謂契約已生效等語置辯。
三、按「原告之訴，有左列各款情形之一者，法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一、訴訟事件不屬普通法院之權限者。」，民事訴訟法第二百四十九條第一項第一款定有明文。又「土地徵收乃行政處分之一種，依土地法第二百三十六條第一項規定徵收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。土地所有人如對於政府徵收其土地發給補償地價之數額有所爭執，自應循行政爭訟程序解決。非審理私權之普通法院所可審認。」，最高法院亦著有六十九年度台上字第一四○六號判例可參，因此若原告之訴，屬於一種公法上之爭議，自不屬普通法院之權限，法院自應駁回原告之訴。
四、次按我國新行政訴訟法於八十七年十月二十八日公布，並於八十九年七月一日起施行，其中第八條第一項規定「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」，增加公法上給付訴訟之型態，使人民得於行政訟程序中提起給付訴訟。又我國亦於八十八年二月三日公布行政程序法，並定於九十年一月一日起施行，其中第一百三十五條規定「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」，並於第一百三十六條規定「行政機關對於行政處分所依據之事實或法律關係，經依職權調查仍不能確定者，為有效達成行政目的，並解決爭執，得與人民和解，締結行政契約，以代替行政處分。」。
五、政府機關因徵收人民之土地或其他權利，而應發給補償之法律關係，按諸前揭最高法院判例見解，應認為係屬一種行政處分，就補償費之發放亦應循行政爭訴程序處理，而若行政機關與人民就補償費之發放以行政契約之方式代替行政處分，與行政程序法第一百三十六條之規定並無不合，則行政機關與人民間就補償費之發放以協議之方法來加以完成，自應認為屬於一種行政契約，就該行政契約之法律關係所生之訴訟，自應循行政訴訟之程序請求救濟，並非普通法院管轄權所及。則就行政契約所生之訴訟，訴由普通法院管轄，普通法院自應駁回其訴訟。
六、經查本件上訴人起訴主張之事實，乃係因其承租河川公地之權利，經行政機關以土地另有公用為由，將其權利註銷，並依照台灣省水利局執行河川公地救濟方案協商原則，發放上訴人補償費，顯然屬於行政機關對於上訴人所為之一種行政處分，則如上訴人所主張，上訴人嗣後再與與行政機關就補償費之事宜進行協議，自屬於前揭以行政契約代替行政處分之情形，則上訴人以被上訴人機關未履行行政契約為由，起訴請求上訴人給付補償費，自屬一種公法上之給付訴訟，非屬普通法院管轄。揆諸前揭說明，上訴人向普通法院提起本件訴訟，即屬於法有違，應予駁回。更且上訴人就該行政處分亦尚在行政爭訟程序審理中，自無由分割同一糾紛，而分由普通法院以及行政法院審理之必要。
七、至於被上訴人主張本件有關救濟之發放或補償，應屬國庫行為，倘發生爭議應循普通法院途徑解決。並主張依據德國公法理論及國內權威行政法學者廖義男所提出「雙層行政行為（ Zweistufentheorie）」之理論，認為就涉及公法、私法交錯之行政行為（尤其是國庫行政），分為兩階段加以觀察，以人民申請「政府融資貸款」為例，先由國家審查是否符合要件，並決定是否核准等行為，是為公法行為，倘發生爭議應循行政爭訟程序請求救濟。至於國家核准後之補助、借貸等債權債務問題，則屬私法行為（或稱國庫行為）。倘發生爭議，則應循普通法院請救濟，惟仍應受行政法原理原則之限制。此一理論係由愛普生（H.P.Ipsen）於一九五六年所提出，意謂行政主體與受補助人間之法律關係可分為兩個階段：在主管機關決定「是否」予以補助時屬公法關係，於決定之後「如何」履行補助則為私法關係，兩階段說提出之初，曾為德國法院判決所引用，且規定於若干法律之中（如一九五六年六月廿七日公布之住宅興建法Wohnungsbaugesetz ）。論者皆主張此一理論可供我國實務上採用，俾解決諸如留學生之公費或其他獎學金之事件。在本件訴訟中，依照該理論，則有關是否准予發放補助金或屬公法行為，然於決定准予發放，有關發放金額及核算標準等債權債務之認定問題，則屬私法行為。且本件應屬兩造間有關權利義務之協議，縱因一方為行政機關，但亦屬私法契約，此種情形即屬國庫行政，按國庫行政係指「凡行政主體立於私法上當事人或財產權主體之地位，從事於形式上屬私法之行為稱之。行政主體所為之行為、權利之主客體關係皆適用私法。包括下列三種型態：㈠行政私法行為、㈡行政輔助行為、㈢行政營利行為。」又「私經濟行政又稱國庫行政，指國家非居於公權力主體地位行使其統治權，而係處於私人相當之法律地位，並在私法支配下所為之各種行為。其中「行政私法行為」係指為達成行政任務所採取之私法形態行為，國家為提供大眾生活上服務或協助人民解決困境，依據私法規定而行為。例如助學貸款、住宅貸款、出售國宅、紓困貸款、提供經濟輔助，由隸屬於各級政府之機構對大眾所提供之行政行為，即屬之。準此，本件給付救濟金事件，究屬行政契約或私法契約？自當以該契約之目的及契約之標的加以判斷，本件依使用許可書之約定，政府原不需要為任何之補償，核准使用許可書僅認定上訴人等不因此而承受竊佔公地或無權佔有之賠償責任而已，並不表示上訴人等就取得要求政府必定補償之權利。然而如果政府機關願意與民眾如上訴人等訂立補償契約，當然為法所許可。如該救濟金或補償之目的，如非係屬政府機關撤銷使用許可之代價，即非屬賠償或補償之性質，而係兩造間所訂之私法契約。
八、然按法律作為一種表徵規範內容之語言，其真確性之檢驗，不能僅在概念之融通而已，而更應在於語言使用者（包含執法者與受規範者）居於主體地位間所進行溝通後建立之共識。一項法律關係或爭議是否為公法爭議或私法爭議，在我國新行政訴訟法施行後，其真確性之檢驗更應注意來自於何種訴訟程序較能對於爭議之合理解決具有可正當性之基礎，其中爭議之一次審理，實體法適用之完整性以及一致性厥為其中重要性之考量。因此所謂雙層行政行為理論，非但在概念形成上有無法彼此融貫而頗為人為切割之虞，更因使爭議無法獲得一次解決，切割實體法適用完整性以及一致性等增加人民訴訟障礙之危險，是否可採，極有可疑。更且本件訴訟，係行政機關於徵收人民權利後所為之補償行為，與雙層行為理論所稱先行審核要件再據以給付之情形亦不相同，被上訴人之主張亦未可採。
九、從而，上訴人之訴於法不合，應予駁回。原審法院雖誤認上訴人之訴，普通法院有管轄權，然欠缺實體保護要件，因而駁回上訴人之訴，其理由雖屬有誤，但上訴人之上訴既無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第二項之規定，仍為駁回上訴之上訴。
十、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第二項、第七十八條、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 五 月 二十四 日
審判長法官 謝 志 揚
法官 莊 謙 崇法官 賴 淳 良右正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後二十日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師及格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第四百六十六條之一第一項但書或第二項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中 華 民 國 九十 年 五 月 二十四 日
法院書記官 邱 廣 譽附註：
民事訴訟法第四百六十六條之一（第一項、第二項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。