臺灣高等法院花蓮分院民事判決 95年度上字第40號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 乙○○被上訴人 花蓮縣花蓮市公所法定代理人 丁○○訴訟代理人 歐宇倫律師被上訴人 花蓮市民代表會法定代理人 丙○○訴訟代理人 歐宇倫律師上列當事人間土地所有權移轉登記事件，上訴人對於臺灣花蓮地方法院95年6月8日94年度訴字第44號第一審判決，提起上訴，本院於95年11月7日日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由：
一、本案經本院審理結果，認為原審駁回上訴人起訴先位主張：被上訴人於上訴人給付5,676元同時，交付系爭土地並將系爭土地移轉所有權登記予上訴人；並駁回上訴人備位主張：被上訴人於上訴人給付2,319,570元同時，交付系爭土地並將系爭土地移轉所有權登記予上訴人，認事用法，並無不合。爰引用第一審判決書所載之事實及理由如附件所示。
二、上訴人提起上訴，聲明：(一)原判決廢棄。(二)被上訴人應於上訴人給付5,676元同時，將系爭土地全部交付並移轉所有權登記予上訴人。(三)如前項聲明不能成立時，被上訴人應於上訴人給付2,319,570元同時，將系爭土地全部交付並移轉所有權登記予上訴人。關於先位主張部分，其陳述略以：(一)被上訴人曾於88年9月9日以88花市財字第20801號函覆上訴人略以：上訴人申請免予租賃逕為申購系爭土地乙節，被上訴人原則同意。該函說明第4點更稱：本所在法定範圍將給予台端 (即上訴人)最有利程序進行辦理等語。從而尤應依上開函意旨援用花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1規定，以系爭土地第1次公告現值為可得而定之買賣價金。(二)又市長於93年8月11日當眾對外表示允諾援例讓售，及當時之財政課長陳素意在場附合稱是等情，足證兩造之間已然意思合致，買賣契約成立至明。原判決不查，據為不利於上訴人之認定，殊有違誤。(三)按本件申購案依92年8月1日增修之花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1之特別規定，其讓售案件之審核，應比照「國有財產法52條之2讓售案件注意事項」辦理，該事項第7項規定「依本法申請讓售案件，按下列程序辦理之」，其程序共有7項，惟並無如自治條例第56條另有應依土地法第25條完成處分程序之規定，亦即花蓮縣縣有財產管理自治條例第58 條之1讓售案件無須依土地法25條之規定，須經該管區內民意機關同意，並經行政院核准，否則該特別規定依第1次公告現值之立法意旨，必遭擱置而毫無意義。關於備位主張部分，其陳述略以：花蓮市公所當時之承辦課長陳素意，於94 年4月14日傳給上訴人1份內政部92年3月19日函，關於公有畸零地讓售鄰接土地所有權人合併使用之計價方式，函覆「說明二、請依建築法第45條第3項規定辦理」等情，上訴人自得在訴訟中一併以備位主張被上訴人應依花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條第5款、建築法第45條第3項規定，以系爭土地當期公告現值讓售云云。
三、被上訴人則聲明：上訴駁回。關於上訴人先位主張部分，並以：(一)依據花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1第1項規定，非公用財產類之不動產，... 檢具有關證明文件，向本府申請讓售「經核准者」，其面積在500平方公尺以內部分，「得」按第1次公告土地現值計價。可見被上訴人依法對於是否締結讓售契約及系爭土地之計價方式均有裁量權，上訴人所據函示僅係表示主管機關將於程序上予以最有利之辦理程序，並未表達願意移轉系爭財產權於上訴人之意思表示，因此兩造尚未就買賣契約之必要之點達成合意，買賣契約尚未成立，被上訴人何來依民法第348條第1項交付、移轉系爭土地所有權登記予上訴人之義務？(二)系爭土地為市公所所有之土地，其處分權依據地方制度法第19條第2款，屬被上訴人之自治事項，非為市長1人所得決定。復依據花蓮縣縣有財產管理自治條例第86條第2項規定，市有土地之處分，應由市公所送經市民代表大會審議同意後，報經縣政府核准。又花蓮縣花蓮市公所組織自治條例第13條第3款規定，提請市民代表會審議之案件，應經事務會議之決定。是故，出售系爭土地必須經自治機關審核法定要件及考量相關必要因素，並經市民代表大會同意、行政院核准，並非上訴人一經申請，該等機關即有義務讓售系爭土地於上訴人。而是否出售系爭公有土地之審議，屬於行政處分，而行政行為與司法行為之重大差異處即在於依法行政原則，政府機關首長縱有代表權，其行為若不符法律規定及程序，亦無如司法行為產生表見代理，保護善意第3人之效果。(三)國有財產法第2條第2項規定，凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。系爭土地既係花蓮縣市公所(地方)所有之財產，自非國有財產，自無適用國有財產法第52條之2之理。關於上訴人備位主張部分，其答辯略以：
系爭土地是否為畸零地尚待釐清，得否適用花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條第5款即有疑義。又花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條僅係規定於主管機關願意出售非公用不動產時，應依據之出售作業辦法，並未課予主管機關出賣之義務，而建築法第45條第3項僅規定第1項範圍內之土地，屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓受鄰接土地所有人。所謂「准照」應無強制之意思，主管機關仍有選擇權，非必須依該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓受鄰接土地所有權人，最高法院92年台上字第978號、81年台上字第1479號判決亦同此旨。
四、經查：
(一)上訴人於87年6月間，以其所有之花蓮市○○段○○○○○號面積僅26平方公尺土地，建築深度不足，成為畸零地，須與房屋占用之系爭市有土地合併使用為由，向被上訴人花蓮市公所申請讓售系爭土地，其後被上訴人於88年8月9日以88花市財字第16320號、88年9月9日以88花市財字第20801號函覆上訴人，表明原則同意上訴人申請免予租賃逕為申購系爭土地乙節，為兩造不爭執事實。觀該被上訴人函覆內容，可見兩造僅就買賣之標的物為系爭土地互相同意，惟就買賣價金並未有具體之約定。上訴人雖以先位聲明主張依據花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1第1項規定，應以系爭土地第1次公告現值為可得而定之價金；並以備位聲明主張依據前開自治條例第58條第1項第5款、建築法第45條規定，應以系爭土地之公告現值為可得而定之價金。然徵之前開自治條例第
58 條之1規定為「得按」而非「應按」第一次公告現值計價；建築法第45條第3項規定係「准照」而非「應照」當期土地公告現值讓售等語，可知上述規定僅係賦予公產管理機關得以第1次公告現值或當期土地公告現值作為讓售非公用之不動產之依據。又地方制度法第20條規定，鄉（鎮、市）財產之處分為鄉（鎮、市）自治事項，故被上訴人花蓮市公所自仍得本於財政、城鄉發展、交易公平性等一切情狀，依據法律規定決定讓售價格，並不負按第1次土地公告現值或當期土地公告現值與上訴人訂立買賣契約之義務。況前開自治條例係於89年1月11日始公布、同法第58條之1係於92年8月1日始增訂公布；被上訴人於88年8月9日、88年9月9日函覆上訴人，表明原則同意上訴人申請免予租賃逕為申購系爭土地，自不得以斯時尚未公佈之花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條及第58條之1規定，作為買賣價金可得而定之依據。從而本件並無民法第346條第1項之適用而可認為兩造間買賣契約已成立之情事。
(二)按鄉（鎮、市）有土地之處分或設定負擔或為超10年期間之租賃，應由鄉（鎮、市）公所送經鄉（鎮、市）民代表會審議同意後，報經本府核准，花蓮縣縣有財產管理自治條例第
86 條第2項定有明文。是依前揭規定，被上訴人花蓮市公所對於其所管理之花蓮市有土地，非經該花蓮市市民代表大會同意，並經花蓮縣政府核准，不得處分。又提請市民代表會審議之案件應經市務會議之決定，花蓮縣花蓮市公所組織自治條例第13條亦有明文。故花蓮市公所之市長雖為該市之法定代理人，如未依法經該市市務會議之決定，並徵得該管區內市民代表大會同意，擅自代理花蓮市公所締結出售其所管理之市有土地，應屬無權代理，參酌民法第170條第1項所定，自難認為係有效之買賣契約 (最高法院86年度台上字第8號判決參照)。是證人陳素意稱市長即被上訴人花蓮市公所之法定代理人曾因上訴人陳情，於93年8月11日當眾對外表示允諾援例 (花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1)讓售系爭土地等語，縱使屬實，揆之前揭說明，兩造間之買賣契約亦因未依法經市務會議之決定並徵得該管區內市民代表大會同意而不生效力。故上訴人主張因市長之口頭承諾，兩造間就標的物及價金均已合致，買賣契約因而成立等語，亦不可採。
五、綜上所述，被上訴人辯稱兩造間買賣契約尚未成立等語，堪以採信。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 21 日
民事庭審判長法 官 謝 志 揚
法 官 賴 淳 良法 官 林 慶 煙以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後二十日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第四百六十六條之一第一項但書或第二項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
法院書記官 林 明 智中 華 民 國 95 年 11 月 21 日