臺灣高等法院花蓮分院民事判決 100年度上更(二)字第1號上 訴 人 財團法人花蓮高爾夫俱樂部法定代理人 許至勝訴訟代理人 廖學忠律師
鍾年展律師被上訴人 花蓮縣政府法定代理人 傅崐萁訴訟代理人 林武順律師
簡燦賢律師上列當事人間請求返還補償金事件，上訴人對於中華民國九十八年四月二十四日臺灣花蓮地方法院九十七年度重訴字第二九號判決提起上訴，經最高法院第二次發回更審，本院於一百零二年六月二十五日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原判決關於上訴人敗訴部分，及該部分假執行之宣告，暨訴訟費用（除確定部分外）之裁判均廢棄。
上開廢棄部分，被上訴人在第一審之訴，及假執行之聲請均駁回。
第一審（除確定部分外）、第二審及發回前第三審訴訟費用由被上訴人負擔。
事實及理由
甲、程序部分：
一、按當事人在第二審程序中不得提出新攻擊或防禦方法；但對於在第一審已提出之攻擊或防禦方法為補充者，不在此限，民事訴訟法第四百四十七條第一項第三款定有明文。該條於民國九十二年二月七日修正時之立法理由則以：「原規定採行修正之續審制，仍無法避免及改正當事人輕忽第一審程序，遲至第二審程序始提出新攻擊防禦方法之情形，不但耗費司法資源，且造成對造當事人時間、勞力及費用之浪費，亦無法建構完善之金字塔型訴訟制度。為改正上述之缺點，合理分配司法資源，乃修正本條第一項規定，原則上禁止當事人於第二審提出新攻擊防禦方法。惟若一律不准當事人提出新攻擊或防禦方法，對於當事人權益之保護欠週，因此於但書規定例外得提出新攻擊防禦方法之情形。」，是依上開規定，除符合民事訴訟法第四百四十七條第一項所列各款情形之外，原則上於第二審程序中當事人不得再提出第一審所未提出之新攻擊或防禦方法。經查：
（一）上訴人認被上訴人所主張兩造簽訂之「花蓮縣美崙運動公園高爾夫球場委託經營管理協議書」（下稱系爭協議書）違反國有財產法強制規定而無效，與原審及前審所審認之範圍事實不同，屬於新事實，不符合民事訴訟法第四百四十七條第一項但書各款之新攻擊防禦方法，如為審理須另行調查證據認定事實，將使民事訴訟法於九十二年修正第二審之續審制精神喪失等語。然查被上訴人於原審曾以違反國有財產法第十一條、第二十八條之強制規定為由做為攻擊防禦方法（見原審卷一第一一三頁），雖因被上訴人嗣後增以違反政府採購法為由做為攻擊防禦方法，上訴人亦僅針對有無違反政府採購法一節具狀答辯（見原審卷一第一七六頁），而使原審對於兩造間所簽訂之系爭協議書，係審酌違反政府採購法是否為無效事由（見原審判決書第九頁以下），而未再援引國有財產法第十一條及第二十八條之強制規定做為無效事由，認定被上訴人是否已終止契約關係，並依不當得利之法律關係，請求上訴人給付自九十一年一月一日起至九十五年十二月三十一日止，使用約定土地之補償金。則依前揭規定，被上訴人既於原審曾提出「系爭協議書有違反國有財產法第十一條、第二十八條」之主張，於本院再為主張並非提出新攻擊或防禦方法，而僅係屬於對第一審已提出之攻擊或防禦方法為補充，核與民事訴訟法第四百四十七條第一項第三款之規定並無不符，自應予准許。
（二）又上訴人另於一百年九月六日具狀主張無因管理之新攻擊防禦方法（見本院卷第一一三頁背面、第一一四頁），惟已於一百零二年五月二十八日準備程序時聲明捨棄該主張，有本院準備程序筆錄在卷可憑（見本院卷二第一五四頁）；再於一百零二年二月二十一日具狀以其闢建之高爾夫球道等球場設施主張抵銷（見本院卷二第一頁至第一三０頁），惟亦已於一百零二年五月十七日具狀撤回此部分抵銷之抗辯，有民事陳明狀在卷可按（見本院卷二第一四七頁）。故本院不將上訴人有無無因管理及此部分抵銷之抗辯列為兩造之攻擊防禦範圍，附此敘明。
二、至最高法院發回指摘上訴人就返還不當得利部分，曾於前審辯稱其已依協議將會館大樓贈與被上訴人，其有無主張同時履行抗辯或抵銷之意等情。惟經本院於準備程序中詢問上訴人之真意，上訴人之訴訟代理人答稱：其將會館大樓登記於被上訴人係在履行契約，並不是主張同時履行抗辯或抵銷之意（見本院卷一第八十九頁）。故本院亦不將上訴人有無主張同時履行抗辯或抵銷列為兩造之攻擊防禦範圍，併予敘明。
乙、實體部分：
壹、兩造於原審主張略以：
一、被上訴人起訴主張：兩造於八十九年五月一日簽訂系爭協議書，約定自八十九年五月一日起至九十七年十二月三十一日止，由上訴人經營管理被上訴人任管理機關之坐落花蓮市○○段○○○、○○○、○○○、○○○、○○、○○之○、○○○之○、○○之○等地號八筆國有土地（下稱系爭八筆土地）、財政部國有財產局（下稱國有財產局）任管理機關之同段○○○、○○○、○○○、○○○、○○○、○○○之○、○○○、○○○之○、○○○之○等地號九筆國有土地（下稱系爭九筆土地）、被上訴人所有同段○○○地號土地及被上訴人任管理機關之花蓮市○○○○○段○○○○號土地（上開十九筆土地，以下統稱為系爭土地），以及會館大樓（即管理中心）暨球場設施（原由上訴人出資興建，已於九十五年五月十六日登記為被上訴人所有）等，從事高爾夫球場之事業。惟系爭九筆土地之管理機關為國有財產局，被上訴人並無委託經營管理之權限，且系爭土地均受限於政府採購法之規定，故兩造簽訂之系爭協議書違反政府採購法應辦理招標規定，應為無效。又縱非無效，惟兩造於簽訂系爭協議書時，系爭八筆土地為經撥用給被上訴人之公用財產，系爭九筆土地為未經撥用給被上訴人之非公用財產，則被上訴人就系爭土地委託上訴人經營，亦違反國有財產法第十一條、第二十八條之強制規定，且系爭土地均為高爾夫球場使用，無法割裂使用，為此依系爭協議書第七條第一項第五款約定及民法第二百六十三條之規定，於九十年九月十一日以九０府教體字第０九四二七三號函通知上訴人自九十年九月十二日起終止系爭協議契約。又系爭協議書既因無效而經被上訴人發函終止，自終止翌日起上訴人自無權繼續占用系爭土地，其繼續占有使用系爭土地，自受有相當於無須繳納租金之利益，被上訴人因此受有無法收取租金之損害，爰依不當得利之法律關係向上訴人請求自九十一年一月一日起至九十五年十二月三十一日止，使用系爭土地之補償金共計新臺幣（下同）二億二千三百零三萬八千六百三十元。並聲明：
⑴上訴人應給付被上訴人二億二千三百零三萬八千六百三十元，及自支付命令送達翌日即九十七年五月十四日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息；⑵願供擔保，請准宣告假執行。
二、上訴人則以：被上訴人來函係要求「停止」而非終止兩造協議，應經上訴人承諾始生效力，上訴人已表示不同意，系爭協議書迄今仍有效存在，則上訴人占有系爭土地，並非無權占有。況系爭九筆土地之撥用問題，於系爭協議書簽訂時已發生，並為被上訴人所知悉，且未列於系爭協議書第七條所規定得終止之事由中，被上訴人本應自行解決，而不得據此主張終止系爭協議書。另上訴人依系爭協議書約定，負有推展高爾夫球運動、培訓選手、維護球場及支付人事、維護等費用，並按時為被上訴人繳納地價稅、房屋稅，更依約將球場會館大樓贈與被上訴人，故被上訴人縱因上訴人占用系爭土地而未能使用或出租，受有損害，亦不得謂上訴人因此受有利益。況系爭協議書第二條有關上訴人應將節餘款項全數繳回縣庫之約定，亦符合國有財產法第二十八條但書有關公用財產收益不違背事業目的或原定用途，得為收益之例外規定，而無違反法律規定之情形。又系爭協議書之性質屬委任、租賃及贈與之私經濟契約，與公權力之行使並無任何關係，自無政府採購法之適用，被上訴人將花蓮高爾夫球場委託上訴人經營管理，亦符合國有財產法第十三條之規定等語置辯。並聲明：⑴被上訴人之訴駁回；⑵如受不利判決，願供擔保，請求宣告免為假執行。
貳、本件原審對於被上訴人之請求，判決上訴人應將系爭土地及建物返還被上訴人，並應自九十八年一月三十一日起至將上開土地及建物返還之日止，按日給付被上訴人十四萬二千三百四十七元，其餘之訴駁回。上訴人就其敗訴部分不服提起上訴，經本院前審廢棄、更一審駁回，再經上訴人提起上訴，第三審並廢棄發回。上訴人聲明：⑴原判決關於上訴人敗訴部分廢棄。⑵前項廢棄部分，被上訴人在原審之訴駁回。
⑶第一、二審及發回前第三審訴訟費用由被上訴人負擔。被上訴人則聲明：⑴上訴駁回。⑵第二審及發回前第三審訴訟費用由上訴人負擔。
參、上訴後兩造之主張：
一、上訴人除引用原審之陳述外，並補稱略以：
（一）被上訴人辦理花蓮高爾夫球場委託經營管理事宜，無庸適用政府採購法之招標程序：
１、行政院公共工程委員會九十三年八月六日工程企字第０九三００三一四七五０號函及九十五年八月二十九日工程企字第０九五００三三一二四０號函，主旨均為：「機關辦理財物出租、變賣等收入性之招標，不適用政府採購法。」。上開函在解釋上，出租變賣是例示性，凡機關辦理招標，雖不合財物出租、變賣，但具有收入性，仍不適用政府採購法。
２、兩造簽訂系爭協議書約定，上訴人除需支付球場之設備費、維護費、人事費外，被上訴人應繳納之房屋稅、地價稅，亦由上訴人代繳，且上訴人應無償贈與會館大樓與被上訴人。由此可知，被上訴人依系爭協議書無須負擔虧損責任，而可獲得龐大之收入，故本件委託經營管理之採購案，屬被上訴人收入性之案件，依上揭行政院公共工程委員會之函示，不適用政府採購法。
３、行政院公共工程委員會九十八年三月九日工程企字第00000000000函覆原審法院，在說明欄第三點記載：「旨揭委任經營管理及維護，依來函所附委託經營管理協議書內容，具對價關係，如須依本法辦理者．．．」等語，與說明欄第二點（二）之「機關將其管理之公有財產委託廠商營造管理，則屬勞務採購，應依本法勞務採購之規定辦理。」情形不同。因所指勞務採購必須依政府採購法規定辦理，而本件委託經營管理及維護，無必須依政府採購法之規定辦理。
４、綜上所述，兩造簽訂之系爭協議書是委任、租賃及贈與之混合契約，應屬無名契約，自無庸適用政府採購法，被上訴人主張系爭協議書有違政府採購法而無效，並執以終止契約，實屬有誤。
（二）被上訴人主張國有財產局臺灣北區辦事處花蓮分處八十九年十一月十三日台財產北花二字第八九００一二三五七號函告知，被上訴人說明八十九年五月一日與上訴人訂立之系爭協議書有違國有財產法第十一條及第二十八條規定云云。惟查：
１、按國有財產法第十一條規定：公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之；第二十八條規定：主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分，或擅自收益。但其收益不違背其事業目的或原定用途者，不在此限。同法施行細則第二十五條規定：本法第二十八條所稱之處分，係指出售、交換、贈與或設定他項權利；所稱收益，係指出租或利用。本法第二十八條但書所稱不違其事業目的，係指主管機關或管理機關之組織法規或其主管法律規定，得將經營之財產提供他人使用；所稱不違背其原定用途，係指管理機關依計畫及規定用途使用中，兼由他人使用者。
２、花蓮高爾夫球場係七十年九月三十日「高爾夫球場管理規則」發布施行前既存之球場，教育部於七十四年一月二十八日以台（七四）第０三六二七號函核發設立許可證交予上訴人經營管理。嗣為因應國有財產法第十一條「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之」規定，經行政院體育委員會於八十七年十二月一日以台八七體委設字第０一一二九六號函將「花蓮高爾夫球場」經營主體變更為被上訴人，被上訴人為系爭球場之直接管理人，再由被上訴人以直接管理人之地位，於八十九年五月間委託上訴人經營管理，兩造簽訂之系爭委託經營管理協議書，完全符合國有財產法第十一條之規定。
３、被上訴人設置並管理花蓮高爾夫球場設置之目的，為推展全民體育運動及促進觀光發展，因其力有未逮，乃委託上訴人經營管理，其目的於系爭協議書前言載明「為立協議書人花蓮縣政府（甲方）為推展全民運動與促進觀光事業發展，特將甲方管理之現有球場及設備委託財團法人花蓮高爾夫俱樂部（乙方）經營管理及維護，經雙方同意訂立本協議書」等語，伊受託管理球場在實現被上訴人上述目的，並兼給上訴人會員使用，如有收益，亦符合國有財產法第二十八條第二項但書後段之規定。
４、國有財產局九十三年九月三十日台財產局管字第０九三００二六０三八號函，主旨為：「貴府（即被上訴人）經管之花蓮高爾夫球場擬委託民間經營，應請依行政院九十年四月十日台九０財字第０一九三一九號函（隨文檢附該函影本乙份）核定程序，由貴府擬定實施計劃，並徵得行政院體育委員會同意後，核定執行其國有土地收入應依國有財產法第七條規定解繳國庫，請查照。」，國有財產局臺灣北區辦事處九十七年十二月九日台財產北花二字第０九七０二０一二０八號函，亦同其解釋。
５、被上訴人在九十年九月十一日九０府教體字第０九四二七三號函通知上訴人，為辦理花蓮市○○段○○○○號等九筆土地撥用而停止合約一事，係為補正國有財產局臺灣北區辦事處花蓮分處上述函所指之程序，先由被上訴人提出「花蓮縣無償撥用國有土地計畫書」，請求行政院核定撥用，行政院乃以九十一年五月七日院授財產接字第０九一０００九０七五號函准予撥用在案，並經行政院體育委員會核定，有行政院體育委員會九十三年九月一日體委設字第０九三００一七一三三號函檢附之九十三年八月十三日督導「花蓮高爾夫球場」會議紀錄之結論第七點「請花蓮縣政府儘速完成球場委託經營計畫，以早日辦妥委託經營程序。」，上開結論之事項係被上訴人內部自行辦理事項，被上訴人既要求上訴人履行系爭協議書之義務，已足以證明系爭協議書已恢復效力，故被上訴人上揭函稱系爭協議書違反國有財產法第十一條、第二十八條之規定一節，應不足採。
６、國有財產法第十一條及第二十八條係規範公務機關管理及處分公用財產之規定，公務機關如有違反上開條文之規定而與他人簽訂私法上之契約，如契約之他造為善意之人，該私法契約之效力不受影響。
７、系爭協議書係於八十九年五月一日由兩造所訂立，訂立當時其中有九筆土地尚未撥用，屬於非公用財產，此有國有財產局臺灣北區辦事處花蓮分處九十七年十二月九日台財產北花二字第九七０二０一二０八號函可稽。查國有財產法第十一條及第二十八條之規定，並不包括規範非公用財產，故被上訴人主張系爭協議書全部土地均有違反國有財產法第十一條、第二十八條，顯非適論。
８、綜上所述，兩造所簽訂之系爭協議書並無違反國有財產法第十一條、第二十八條之強制規定。
（三）被上訴人主張其已於九十年九月十一日發文終止系爭協議書，系爭協議書自翌日即九十年九月十二日終止而消滅云云。惟查：
１、被上訴人委託上訴人經營管理之球場土地共十九筆，其中花蓮市○○段○○○等九筆土地，於簽約時被上訴人尚未獲得撥用，即先交上訴人委託管理，其委託管理權源尚有不足，被上訴人為解決此問題，由主辦之教育局於九十年八月三十日邀主任祕書、法制室、財政局、地政局及上訴人研商作成結論，由承辦人將研商結論載明簽呈，主旨為：「為花蓮高爾夫球場○○段○○○等九筆國有土地為取得撥用權，擬與財團法人花蓮高爾夫俱樂部停止合約關係乙案，陳請核示。」；說明：「㈡本案為順利取得九筆土地撥用權，擬先與該俱樂部停止合約關係，並函文該俱樂部停約期間本府將派員監督管理球場，以免該球場空窗期無人管理。㈢停止合約後提報撥用計畫書向國有財產局辦理九筆土地撥用手續。㈣取得九筆土地撥用權後，提球場『委託民間經營說明暨實施計畫』，送行政院體育委員會核准後與該俱樂部辦理續約事宜。」；擬辦：「奉核後，請同意依前揭敘項辦理，以符實需。」，上開簽呈送由主任祕書鍾文欽轉縣長批示「如擬」。
２、被上訴人乃於九十年九月十一日以九０府教體字第０九四二七三號函通知上訴人，主旨為「有關本府八十九年五月與貴俱樂部簽訂花蓮高爾夫球場委託經營管理協議書乙案，為辦理九筆土地撥用及未取得撥用前，自九十年九月十二日起停止雙方合約，請查照。」，其目的在補正其處分權，使系爭協議書完全有效，倘該函係通知合約終止，被上訴人即無需辦理土地撥用事宜。況該函文是「停止」合約，而非「終止」合約。按停止與終止，在法律上之意義不同。被上訴人於發函時明知「停止」合約是為辦理九筆土地撥用事宜，並無終止之意，竟刻意扭曲為終止之意。
３、又依兩造簽訂之系爭協議書約定，被上訴人得隨時終止委託經管之事由，僅以第七條規定之六項為限。查「為辦理土地撥用」並非系爭協議書第七條所列之被上訴人得終止合約事由，足以證明被上訴人並無終止合約之意思。況被上訴人即使欲終止系爭協議書之契約關係，以「為辦理土地撥用」之非系爭協議書第七條終止合約之事由，亦不生效力。
４、被上訴人又稱終止合約因系爭協議書有違反國有財產法第十一條、第二十八條之強制規定，且系爭土地均為高爾夫球場使用，無法割裂適用，被上訴人乃依系爭協議書第七條第五款約定及民法第二百六十三條之規定，以上開函通知上訴人自九十年九月十二日起終止兩造間之系爭協議書。惟被上訴人一向指兩造之系爭協議書有違反國有財產法第十一條、第二十八條規定而無效，現再以無效做為停止（或終止）之事由，已互相抵觸，實因被上訴人已認為辦理土地撥用事宜，已無法與系爭協議書第七條第五款之「其他合於民法或其他法令規定得以終止委託經營者」作連結，而強詞奪理。
５、綜上所述，被上訴人前揭函並不發生終止系爭協議書之效力。
（四）被上訴人以上訴人九十年九月十七日（九０）財花高俱字第七九號函，稱「本案停止委託管理期間為免球場各項設備受損荒廢，建請貴府派員蒞場維護。」，及九十年十一月二十三日（九０）財花高俱字第一０四號函，稱「查貴府為辦理九筆土地撥用及服務球友，敬請貴府惠予取得撥用權後，儘速與本俱樂部續訂球場委託管理協議書。」等語，作為上訴人已承認系爭協議書已終止而失效，否則何需另訂契約云云。惟查：
１、上訴人以九十年九月十七日（九０）花高俱字第七九號函請求被上訴人派員維護花蓮高爾夫球場一事，僅是通知被上訴人在停止合約之空窗期派員維護球場而已，花蓮高爾夫球場仍由上訴人經營管理，故上訴人上開函並非同意終止合約，甚為明顯，與契約停止並無違背。至於上訴人函請被上訴人於九筆土地取得撥用權後，續訂「委託管理協議書」一節，其真意乃通知被上訴人於九筆土地取得撥用權後，恢復系爭協議書之效力，祇是誤用「續訂」一詞而已。
２、又上揭二份函均為上訴人收到被上訴人停止契約後回應之意思表示。被上訴人之停止契約函，並無要求上訴人將球場交還被上訴人管理，亦無要求於九筆土地取得撥用權後續訂球場「委託管理契約」等情，故上訴人函所表示之請派員維護球場及續訂協議書，僅是通知被上訴人在停止合約之空窗期，請其派員維護球場而已，並非同意終止合約。況被上訴人並未接受上訴人之派員維護之請求，故自始未派員維護，或有收回球場之舉動，則兩造意思並未合致，不生拘束上訴人之效力。
（五）被上訴人要求上訴人履行系爭協議書之約定，係承認系爭協議書效力仍然存在：
１、行政院於九十一年五月七日以院授財產接字第０九一０００九０七三號函被上訴人准予撥用花蓮市○○段○○○地號等九筆土地，被上訴人在獲得九筆國有土地之撥用，其合約停止之原因消滅，被上訴人乃依據系爭協議書第二條約定，要求上訴人繳納地價稅、房屋稅、球場設備費、維護費、水電費、人事費，及提供經會計師簽證之相關財務報表交被上訴人核備，並自九十年起至九十七年間收受稅捐機關核發之房屋稅（包括會館大樓）及地價稅繳款書後，通知上訴人辦理繳納，上訴人乃於繳納後檢送繳款收據及收支計算表送被上訴人備查。此由被上訴人於本件聲請支付命令狀證物之「九十一年至九十五年花蓮高爾夫俱樂部須繳補償金一覽表」，載明上訴人自九十年至九十六年繳納地價稅及房屋稅金額二千八百二十五萬零七百九十六元可證，足認被上訴人已經承認兩造間之系爭協議書仍屬有效，已無疑義。
２、被上訴人於九十五年一月二十五日以府教體字第０九五００一五四七七０號函，敘明請上訴人惠予配合辦理事項如下：「㈠本府與貴俱樂部八十九年五月一日所簽訂「花蓮縣美崙運動公園高爾夫球場委託經營管理協議書」，有關協議書第二條規定：「乙方受託經營期間，以推展本縣高爾夫球場運動及培訓優秀選手為目的等節，請將歷年推展該項運動及培訓計畫與財務預算結算等相關文件送府。㈡球場之會館大樓建築執照及使用執照之起照人已變更為本府，惟未完成產權登記，請儘速洽相關單位辦妥產權登記以完備贈與程序。」，依被上訴人要求上訴人配合辦理之上述第一項，指明是系爭協議書第二條之規定而請求；至於第二項辦理會館大樓之產權登記，為系爭協議書第七條第六款之約定，上訴人亦依其要求履行，被上訴人自亦承認兩造間之協議關係存在，否則豈會請求上訴人履行系爭協議書之約定。
３、被上訴人向臺灣花蓮地方法院另案請求上訴人返還土地事件中，亦主張系爭協議書在九十七年十二月三十一日期滿後，上訴人仍佔用花蓮高爾夫球場土地屬無權占有，亦已承認兩造系爭協議書並未終止。
（六）被上訴人請求返還不當得利並無理由：
１、按民法第一百七十九條不當得利，係以無法律上之原因而受利益，且利益與損害間有相當因果關係，方始相當。而無權占有使用他人土地，係受有原應歸屬於本人之利益，但此項利益應指物之使用本身之利益，而非相當於租金之利益，所謂『相當於租金之利益』，係指所受利益在沒有其他計算方式時之一種替代計算方式，亦即依其性質不能返還時應償還價額而言（參民法第一百八十一條）。
２、上訴人係依系爭協議書之約定使用系爭土地，係有法律上之原因，並非無權占有，已如前述。退步言之，縱認上訴人無權占有而應返還利益，然上訴人使用系爭土地經營高爾夫球場，九十一年至九十五年經營結果合計仍有虧損，並未受有利益，此有經會計師簽證之九十一年至九十五年收支計算表五件可證，被上訴人援引最高法院六十一年台上字第一六九五號判例「無權占有他人土地，可能獲得相當於租金之利益」，依不當得利之法律關係請求上訴人給付與土地租金同額之損害，洵非合法。
３、被上訴人對審計部函詢關於兩造所簽訂之系爭協議書時，變更前協議改為免收國有土地管理費一事，以九十五年十月二十三日府教體字第０九五０一五四０一四０號函復，在該函說明欄第二點敘明：「有關本案變更協議為免繳管理費，致使用公有土地未依規定收租金或使用費乙節，前經本府函覆除依循行政程序簽核訂定外，並於當時考量財團法人高爾夫俱樂部為配合本府申辦開放使用，將已興建完成之會館贈與本府，並於受託經營期間以推展本縣高爾夫球運動及培訓優秀選手為目的，球場經營之收入應用之於設備費、維護費、水電費、人事費、房屋稅及地價稅等因經營管理所發生各項稅賦及費用。且經營若有結餘應全數繳庫，經衡酌尚未損及本府權益。」等語，不僅說明簽訂系爭協議書之程序合法，且無偏頗上訴人，更指出上訴人依系爭協議書履行對被上訴人並不生任何損害。
（七）被上訴人於通知停止合約後，一再要求上訴人履行系爭協議書之約定，上訴人亦完全履行其義務，詎被上訴人為取得系爭協議書以外之利益，竟妄指「終止合約」，而以上訴人無權占有為由請求返還不當得利，惟揆諸最高法院九十七年度台上字第九五０號判決要旨：按權利固得自由行使，義務本應隨時履行，惟權利人於相當期間內不行使其權利，並因其行為造成特殊之情況，足引起義務人之正當信任，認為權利人已不欲行使其權利，或不欲義務人履行其義務，於此情形，經盱衡該權利之性質、法律行為之種類、當事人之關係、經濟社會狀況、當時之時空背景及其他主、客觀等因素，綜合考量，依一般社會之通念，可認其權利之再為行使有違「誠信原則」者，自得因義務人就該有利於己之事實為舉證，使權利人之權利受到一定之限制而不得行使，此源於「誠信原則」，實為禁止權利濫用，以軟化權利效能而為特殊救濟形態之「權利失效原則」，究與消滅時效之規定未盡相同，審判法院當不得因已有消滅時效之規定即逕予拒斥其適用，且應依職權為必要之調查審認，始不失民法揭櫫「誠信原則」之真諦，並符合訴訟法同受有「誠信原則」規範之適用。則被上訴人事後主張系爭協議書終止，進而請求返還不當得利，已有違誠信原則及權利濫用。
二、被上訴人除引用原審之陳述外，並補稱略以：有關被上訴人主張之基礎事實及請求權基礎如下，除以下之主張外，其餘不主張（見本院卷一第一二八頁），即違反政府採購法部分不再主張（見本院卷一第一二一頁背面）。
（一）按國有財產法第十一條規定：「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」、第二十八條前段規定：「主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。」，均屬強制規定；而系爭八筆土地於六十八年三月十日後即為公用財產，依法不得為任何處分或收益，與本件其他土地均為高爾夫球場使用，無法割裂使用。系爭協議書顯然違反前開國有財產法等強制規定，而自始確定無效（此部分僅係就第一審已提出之攻擊或防禦方法為補充，依民事訴訟法第四百四十七條第一項第三款規定自得為之）。
（二）又系爭協議書契約縱非無效，惟兩造於簽訂系爭協議書時，系爭八筆土地為經撥用予被上訴人之公用財產，系爭九筆土地為未經撥用予被上訴人之非公用財產（至九十年九月十一日止，系爭九筆土地之管理機關為國有財產局花蓮辦事處，而非被上訴人，被上訴人並無委託經營管理之權限，為簡化管理作業並經機關協商，嗣始辦理系爭九筆土地之撥用及將管理機關變更為被上訴人），則被上訴人就前開十七筆土地委託上訴人經營，已違反國有財產法第十一條、第二十八條之強制規定。且系爭土地均為高爾夫球場使用，無法割裂使用，為此被上訴人依系爭協議書第七條第五款約定及民法第二百六十三條之規定，於九十年九月十一日以九０府教體字第０九四二七三號函，通知上訴人自九十年九月十二日起終止兩造間之系爭協議書契約。又被上訴人係以上開協議書契約自始無效為由終止契約，則上訴人自九十一年一月一日起至九十五年十二月三十一日止占有使用系爭土地，即屬無法律上之原因。
（三）兩造間之契約既屬無效，或經被上訴人通知上訴人自九十年九月十二日起終止契約，上訴人自無權繼續占用系爭土地。然上訴人迄今仍無權占用系爭土地，並以會員俱樂部制度經營高爾夫運動事業迄今，受有相當於無須繳納租金之利益，被上訴人因此受有無法收取租金之損害，自得依不當得利之法律關係，向上訴人請求其自九十一年一月一日起至九十五年十二月三十一日止，使用系爭土地相當於租金之不當得利。又系爭土地位於花蓮市○○區○○路及○○路旁，交通便捷，附近並有鑄強國小、復興國小、美崙國中等學校，亦鄰近美崙飯店、美崙市場，區域繁榮，並以國有財產局所頒訂之國有出租基地租金標準，每年以當期土地申報價額乘以百分之五計收。
（四）上訴人雖主張「依系爭協議書約定，上訴人使用系爭土地及球場設施經營高爾夫球場，受有節餘時始需繳付縣庫，然因上訴人依系爭協議書第二條推展高爾夫球運動、培訓選手、維護球場及支付人事、維護等費用，致年年虧損並未有盈餘，且撥用完成後上訴人亦按時為被上訴人繳納地價稅、房屋稅，自不得謂上訴人因此受有利益。」云云。惟查：
１、按無法律上原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益，民法第一百七十九條定有明文。又依不當得利之法則請求返還不當得利，以無法律上之原因而受利益，致他人受有損害為其要件，故其得請求返還之範圍，應以對方所受之利益為度，非以請求人所受損害若干為準，無權占有他人土地，可能獲得相當於租金之利益，為社會通常之觀念，最高法院著有六十一年度台上字第一六九五號判例可資參照。本件上訴人自九十一年一月一日至九十五年十二月三十一日無權占用系爭土地，無法律上原因，占用被上訴人經管之系爭土地，則上訴人受有相當於占用範圍土地租金之利益，致被上訴人受有損害。依上揭判例說明，被上訴人依不當得利法則，請求上訴人給付前開期間相當於租金數額之不當得利，並以財政部國有財產局所頒訂之國有出租基地租金標準，每年以當期土地申報價額乘以百分之五計收，即屬有據。
２、上訴人因經營高爾夫球場所應負擔之設備費、維護費、水電費、人事費、房屋稅及地價稅等各項稅賦及費用，均屬上訴人經營管理高爾夫球場所應負擔之成本支出，與其因無權占用系爭土地，事實上獲得相當於租金之使用利益，係屬二事。上訴人自不得謂其支出之費用成本高於使用系爭土地所得利益為由，而主張其實際上未受有利益。且被上訴人請求不當得利，乃屬利用土地之代價，並非請求權利金或盈餘分配，其計算基準是基於土地法第九十七條第一項、第一百零五條之規定請求相當於租金之損害，此與上訴人主張經營成果無涉，至被上訴人答覆審計部花蓮審計室之函文，並非以上開法律為說明依據，自與本件之判斷無關。
３、又被上訴人並非依原協議書請求不當得利，上訴人自不得徒以仍依協議書繳付稅賦，即稱其未有不當得利，況被上訴人於請求金額中已扣除該稅賦數額。此外，上訴人另提出鈞院六十七年上字第七四號民事判決，抗辯其未有不當得利云云，姑不論該判決所持見解顯然違背前揭判例意旨，原本即有可議，且與本件訴訟情節不盡相同，自不能執該判決拘束本件訴訟，是其此部分抗辯亦無理由。
（五）上訴人又主張「被上訴人於九十年九月十一日以府教體字第０九四二七三號函通知上訴人，內容為辦理九筆土地撥用事宜而停止合約，無終止合約之旨意；且被上訴人不得以辦理九筆土地撥用事宜，終止合約；又該函其真意為被上訴人於取得九筆土地撥用權後，系爭協議書之效力回復。」云云。惟查：
１、系爭協議書第七條第五款約定：「本協議書委託經營之場地，有下列情形之一者，甲方得隨時終止委託經營，乙方不得異議：（五）其他合於民法或其他法令規定得終止委託經營者。」，查本件系爭協議書中所列土地其中花蓮市○○段○○○○號土地為被上訴人所有，花蓮市○○段○○○○號為花蓮市所有（由被上訴人管理），其餘土地均屬國有土地，其中花蓮市○○段○○○、○○○、○○○、○○○、○○、○○之○、○○○之○、○○之○等地號八筆土地，固於簽訂協議書時即已撥用予被上訴人管理，惟花蓮市○○段○○○、○○○、○○○、○○○、○○○、○○○之○、○○○、○○○之○、○○○之○等地號九筆土地，於簽訂協議書時尚未完成撥用手續。上開十九筆土地中，除○○段○○○、○○○地號土地為被上訴人所有及管理，有權委託經營管理外，其餘各筆土地在法律上均有疑義。而上開十七筆國有土地均屬公用財產（此為上訴人所自認），被上訴人將上開國有土地委託上訴人經營管理，並與上訴人簽訂系爭協議書，顯與國有財產法第十一條及第二十八條之規定不符。且上開○○段○○○地號等九筆土地，被上訴人雖於八十八年十月間曾申請撥用，然簽訂系爭協議書時尚未核准（按該九筆土地，迄至九十一年五月間始准予撥用），被上訴人更無委託經營管理之權限。兩造簽訂系爭協議書，固有諸多緣由，惟終究違反國有財產法第十一條及第二十八條之強制規定，且經國有財產局臺灣北區辦事處花蓮分處於八十九年十一月十三日以臺財產北花二字第八九六００一二三五七號函指正。因本件系爭協議書有違國有財產法第十一條及第二十八條規定，且不符合國有非公用財產委託經營實施要點規定，被上訴人自得依系爭協議書第七條第五款規定終止合約。
２、被上訴人依系爭協議書第七條第一項第五款規定，於九十年九月十一日以九０府教體字第０九四二七三號函，通知上訴人自九十年九月十二日起停止雙方合約。上訴人於收受該函文後，亦表同意，並於九十年九月十七日以（九０）財花高俱字第七九號函，建請被上訴人派員蒞場維護，復於九十三年十月二十二日以（九三）財花高俱字第一三六號函，除重申該委託經營管理協議書自九十年九月十二日起已停止雙方合約外，更請求被上訴人儘速辦理簽訂新約。由此可見，兩造簽訂之系爭委託經營管理協議書，除經被上訴人依法終止外，並經上訴人同意在案，而上訴人既然請求被上訴人辦理簽訂新約，更可證明兩造間已無契約關係存在。至於雙方往來文件中，雖使用「停止」一詞，然其真意為「終止」，自不能有所曲解，影響法律上之效力，並援用鈞院九十八年度重上字第三號判決理由欄參、得心證理由一之記載（見該判決第七頁至第十頁）。再有關該停止合約之通知，依被上訴人發函前之內部簽稿所示，原意雖係為取得該九筆土地撥用權，並擬於取得九筆土地撥用權後，提球場「委託民間經營說明暨實施計劃」送行政院體育委員會，俟該會核准後與該俱樂部辦理續約事宜。又被上訴人原認為辦理續約事宜，應符合財政部八十六年四月二十日台財產字第八六００八二四八號函示，揆諸國有財產法第三十二條及第十一條規定意旨，屬直接管理使用之範疇，並符合行政院九十年四月十日台九０財字第０一九三一九號函示規定。姑不論該辦理續約事宜，嗣因囿於政府採購法規定必須公開招標，以致無從逕予上訴人辦理續約，惟兩造其後既未辦理續約，則兩造之合約確已終止，應無疑義。此外，上訴人請求被上訴人辦理簽訂新約一節，因囿於政府採購法規定必須公開招標（按正在辦理中），以致無從逕與上訴人辦理簽訂新約，否則即應負擔刑事罪責，殊無上訴人所稱停止條件已成就之情事。
３、至於被上訴人雖於契約終止後，仍請求上訴人將俱樂部會館大樓登記為被上訴人所有，乃係請求上訴人履行契約終止前之義務，並非承認系爭合約仍然存續。蓋上訴人應將會館大樓登記為被上訴人所有，乃於系爭協議書簽訂前，即要求上訴人儘速辦理，而上訴人則要求准予先行訂約，並於約內增訂二年內辦妥贈與程序之條款，此有被上訴人八十九年三月二十日八九府教體字第０二八一四九號函及上訴人八十九年四月十七日（八九）財花高俱字第三七號函可稽。另上訴人抗辯被上訴人於行政院函准申請撥用九筆土地後，仍函寄地價稅繳款書，請上訴人依限繳納，無異承認系爭協議書之效力已經回復云云。姑不論兩造既未辦理續約，協議書之效力無從回復，而被上訴人所以請求上訴人繳納地價稅及房屋稅，乃因該土地及房屋實際上仍由上訴人占有使用中，為免浪費公帑，遂通知由上訴人繳納，並於請求不當得利之金額中予以扣除，應無所謂承認系爭協議書之效力已經回復之問題。
４、上訴人又主張被上訴人於九十五年一月二十五日以府教體字第０九五００一五四七七０號函，敘明請上訴人配合將歷年推展該項運動（高爾夫球場運動）及培訓計畫與財務預算結算等相關文件送府云云，抗辯系爭協議書並未終止。惟該函於主旨中已載明：「有關審計室函請本府說明『花蓮縣美崙運動公園高爾夫球場』委託經營相關事宜，請貴俱樂部於九十五年二月十四日前辦理情形函復本府。」等語，可見被上訴人係依審計室之函而請上訴人檢送相關文件，與系爭協議書是否終止完全無涉。且兩造間之合約既已終止，除非再行續約，依法亦無使業已終止之合約回復效力之事由存在，是上訴人亦不得僅憑此而主張兩造間仍有合約關係之存在。是上訴人執此抗辯系爭協議書恢復其效力，顯屬無據。
（六）按民法第二百三十四條規定之「受領遲延」，必須債務人對於債權人確依「債之本旨」提出給付，而為債權人無故拒絕收受者，始足當之。倘債務人未依債之本旨提出給付，自難認已生提出給付之效力（最高法院八十四年度台上字第一四五二號判決參照）。依系爭協議書第六條規定，應將球場所施設之一切財產及設備，無條件移歸被上訴人所有。是上訴人發函要求被上訴人派人接管過程中，有無就一切之財產、設備，提出移歸給被上訴人，自應由上訴人負舉證責任，方有被上訴人是否受領遲延之問題。況債權人受領遲延，僅使債務人之責任減輕，債務人所負債務並不因此而消滅（最高法院八十九年度台上字第一一九九號判決）。是債權人對於債務人依債之本旨提出給付而受領遲延法律效果，僅生債務人可以依民法第二百三十七條就債之履行就故意或重大過失負其責任、第二百三十八條無須支付利息、第二百三十九條返還孳息以已收取者為限、第二百四十條債務人得請求賠償提出及給付物之必要費用、第二百四十一條拋棄占有等法條之權利，及免負擔之義務。就本件而言，此與嗣後兩造間無法律上原因，而上訴人繼續占有系爭土地，為不同法律關係，一為系爭土地返還時上訴人得減輕其返還之責任，一為系爭協議終止後，持續占有系爭土地所生之不當得利，自不能混為一談。此觀債權人之受領遲延，僅為權利之不行使，除有民法第二百四十條之適用，債務人得請求賠償提出及保管給付物之必要費用，或當事人間另有特別約定外，殊不負任何之賠償責任（最高法院五十九年度台上字第三六六二號判例參照）。是上訴人是否已按債務本旨提出返還系爭土地之給付，與上訴人應否返還不當得利，似不生影響。
（七）被上訴人既是主張「系爭協議違反國有財產法無效」，而此無效之法律效果係民法第七十一條明文所定，且民法第一百十三條亦定有「無效行為當事人之責任」，應即無再適用誠信原則之問題。又本件被上訴人請求返還補償金，係因上訴人受有相當於占用範圍土地租金之利益，被上訴人如獲勝訴所得之金額，亦歸全民共享，事關全民利益，且上訴人所引最高法院九十七年度台上字第九五０號判決之事實，與本件之事實迥然不同，自難比附援引。
肆、兩造爭執及不爭執之事項：
一、不爭執之事項：
（一）兩造於八十九年五月一日簽訂「花蓮縣美崙運動公園高爾夫球場委託經營管理協議書」，約定被上訴人委託上訴人經營管理被上訴人任管理機關之花蓮市○○段○○○、○○○、○○○、○○○、○○、○○之○、○○之○、○○○之○地號八筆國有土地，及國有財產局任管理機關之同段○○○、○○○、○○○、○○○、○○○、○○○之○、○○○、○○○之○、○○○之○地號九筆國有土地、花蓮市○○○○○○段○○○地號土地、被上訴人所有之同段○○○地號土地，及會館大樓從事高爾夫球場之事業，總計土地使用面積三九．五六六八公頃，委託經營期限自八十九年一月一日起至九十七年十二月三十一日止，共九年。
（二）被上訴人於九十年九月十一日以九０府教體字第０九四二七三號函通知上訴人，兩造簽訂之「花蓮高爾夫球場委託經營管理協議書」，被上訴人為辦理九筆土地撥用及未取得撥用權前，自九十年九月十二日起停止雙方合約。
（三）被上訴人分別於九十六年十月十八日及九十七年一月八日函知上訴人，追收九十一年一月一日起至九十五年十二月三十一日止之五年期限，佔用國有非公用土地使用補償金計二億二千三百零三萬八千六百三十元，並應加計遲延給付之法定利率。
（四）花蓮市○○段○○○、○○○、○○○、○○○、○○○、○○○之○、○○○、○○○之○、○○○之○地號等九筆土地原為國有財產局管理，嗣經行政院於九十一年五月七日院授財產接字第０九一０００九０七三號函核准撥用予被上訴人。
二、爭執之事項：
（一）兩造簽訂之系爭協議書是否因違反國有財產法第十一條、第二十八條規定而無效？
（二）被上訴人於九十年九月十一日九十府教體字第０九四二七三號函文是否為終止系爭協議書之通知，是否已發生終止之效力？
（三）上訴人於九十年九月十七日九０財花高俱字第七九號函，有無同意終止系爭協議書之旨意？
（四）被上訴人自發函停止合約起至花蓮市○○段○○○號等九筆土地完成撥用後，每年要求上訴人給付地價稅、房屋稅、辦理培訓選手及辦理會館贈與等，及被上訴人於花蓮地方法院九十九年度重訴字第五五號返還土地事件以系爭協議書屆滿而請求返還土地之主張，是否已承認系爭協議書於土地撥用完成後仍繼續有效？
（五）上訴人是否無權占有系爭土地及設施？被上訴人是否得依不當得利法律關係，請求上訴人給付系爭十九筆土地補償金？上訴人所得利益如何計價？被上訴人所受之損害如何計算？
伍、本院得心證之理由：
一、兩造於八十九年五月一日簽訂系爭協議書，約定被上訴人委託上訴人經營管理被上訴人任管理機關之花蓮市○○段○○○、○○○、○○○、○○○、○○、○○之○、○○之○、○○○之○地號等八筆國有土地，及國有財產局任管理機關之同段○○○、○○○、○○○、○○○、○○○、○○○之○、○○○、○○○之○、○○○之○地號等九筆於九十一年五月七日方撥用予上訴人之國有土地、花蓮市○○○○○○段○○○地號土地、被上訴人所有之同段○○○地號土地，及會館大樓從事高爾夫球場之事業，總計土地使用面積三九．五六六八公頃，委託經營期限自八十九年一月一日起至九十七年十二月三十一日止。此為兩造所不爭執之事實，亦有系爭協議書在卷可稽（見原審卷一第十八頁以下），堪信為真實。
二、系爭協議書第七條第五款約定：「本協議委託經營之場地，有下列情形之一者，甲方（即被上訴人）得隨時終止委託經營，乙方（上訴人）不得異議：㈤其他合於民法或其他法令規定得終止委託經營者」；並於其附件「國有非公用財產委託經營實施要點」其中第二十一條第一項第八款另規定：「有下列情形之一者，委託機關得終止委託經營契約：㈧因政府政策或法令變更，致原委託經營契約無法繼續執行者。」，是被上訴人得否依系爭協議書行使該條之終止權，端視其行使終止權，是否符合其他合於民法或其他法令而得終止委託經營者而定。
三、被上訴人以本件協議違反國有財產法第十一條、第二十八條而無效為由，依協議書第七條第五款及民法第二百六十三條之規定終止契約。經查：
（一）按民法第二百五十八條及第二百六十條之規定，於當事人依法律之規定終止契約者準用之，民法第二百六十三條定有明文。該條立法理由為：「終止契約者，謂不使契約繼續進行也，其性質與契約之解除相同。故當事人依法律之規定終止契約者，亦得準用關於解除契約之規定，即終止契約，應向他方當事人以意思表示為之。當事人一方有數人者，其意思表示，應由全體或向全體為之，已為終止契約之意思表示，不得撤銷，及契約之終止，不妨礙損害賠償之請求是也。」，查本件被上訴人所行使之終止權為兩造協議書第七條第五款規定：「合於民法或其他法令規定得終止委託經營者」，即本件協議應有民法或其他法律規定得終止委託經營之事由發生，被上訴人始得終止契約，則被上訴人以民法第二百六十三條規定準用解除契約法律效果為終止契約之依據，實質上尚須視有無民法或其他之法律規定為斷，合先敘明。
（二）國有財產法第十一條部分：
１、按國有財產法第十一條規定：「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之」。查兩造締約前行政院體育委員會於八十七年九月十五日以台八十七體委設字第００八六六三號函被上訴人，依其所督導花蓮高爾夫球場會議紀錄記載，內政部地政司之意見為：「本案球場目前最主要之問題為土地使用權事項，由於球場用地係由花蓮縣政府受撥之國有土地後交由球場業者經營，故其適法性尚有疑義。為解決上述問題，宜研究下列可行方式：⑴由國有財產局直接將土地租予球場，惟須縣政府在都市計畫方面予以配合。⑵將球場之地上物登記為縣有，即以縣府為球場所有人，再委託業者經營管理。上述解決方式宜請縣府與業者協調，有該函文在卷可按（見本院卷一第一０三頁）。嗣兩造協調後，決定以上述解決方式⑵處理，並經行政院體育委員會於八十七年十二月一日以台八七體委設字第０一一二九六號函（見原審卷一第二九三頁）將「花蓮高爾夫球場」經營主體變更為被上訴人，再由被上訴人委託上訴人經營管理。
２、又為解決系爭九筆土地管理權歸屬問題，被上訴人於九十年八月三十一日所為簽呈：「．．．㈡本案為順利取得九筆土地撥用權，擬先與該俱樂部停止合約關係，並函文該俱樂部停約期間本府將派員監督管理球場，以免該球場空窗期無人管理。㈢停止合約後提報撥用計畫書向國有財產局辦理九筆土地撥用手續。㈣取得九筆土地撥用權後，提球場『委託民間經營說明暨實施計畫』，送行政院體育委員會核准後與該俱樂部辦理續約事宜」，經批示後被上訴人並於九十年九月十一日以府教體字第０九四二七三號函通知上訴人停止合約。查國有財產局管理各級政府機關借用逾期未還之國有房地，於未依法辦理撥用前，應認定屬非公用財產（國有財產局七十七年十月七日台財產二字第七七０一五八六一號函釋參照，見本院卷二第一五一頁）。故被上訴人在系爭九筆土地尚未依法撥用前，該系爭九筆土地之性質為「國有非公用財產」，然與另外系爭八筆土地之國有公用財產，因系爭協議書之簽定，致二者適用之法律關係同一，均做為高爾夫球場使用，無法割裂適用，則兩造簽訂系爭協議書時，系爭九筆土地雖為非公用財產，仍應與系爭八筆土地視為同性質，而為國有公用財產，且被上訴人嗣後亦提出「花蓮縣無償撥用國有土地計畫書」（見原審卷一第一九五頁以下），請求行政院核准撥用，並由行政院九十一年五月七日院授財產接字第０九一０００九０七五號函准予撥用在案，再經行政院體育委員會核定，有行政院體育委員會九十三年九月一日體委設字第０九三００一七一三三號函檢附之九十三年八月十三日督導「花蓮高爾夫球場」會議紀錄結論第七點「請花蓮縣政府儘速完成球場委託經營計畫，以早日辦妥委託經營程序」（見原審卷一第二三六頁、第二三七頁）可稽，而將系爭九筆土地撥用予被上訴人。其補正程序雖於締約後所為，但因已得原有權管理機關國有財產局之授權變更，仍無礙系爭協議書合於「由各直接使用機關為直接管理之」之精神，故並無違反國有財產法第十一條之規定。
（三）國有財產法第二十八條部分：按國有財產法第二十八條規定：「主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分，或擅自收益。但其收益不違背其事業目的或原定用途者，不在此限」，而其施行細則第二十五條規定：「本法第二十八條所稱之處分，係指出售、交換、贈與或設定他項權利；所稱收益，係指出租或利用。本法第二十八條但書所稱不違其事業目的，係指主管機關或管理機關之組織法規或其主管法律規定，得將經營之財產提供他人使用；所稱不違背其原定用途，係指管理機關依計畫及規定用途使用中，兼由他人使用者」。查本件被上訴人設置並管理花蓮高爾夫球場設置之目的，乃為推展全民體育運動及促進觀光發展。而被上訴人委託上訴人經營管理其目的於系爭協議書前言載明「為立協議書人花蓮縣政府（甲方）為推展全民運動與促進觀光事業發展，特將甲方管理之現有球場及設備委託財團法人花蓮高爾夫俱樂部（乙方）經營管理及維護，經雙方同意訂立本協議書」，有協議書一份在卷可按（見原審卷一第十七頁至第二十一頁）。上訴人受託管理球場在實現被上訴人上述之目的，且上訴人於本院並陳稱：系爭土地從日據時代開始就是作為球場使用，在八十九年訂立系爭協議書之前上訴人經營管理球場的範圍，與之後的範圍都是相同的等語（見本院卷一第一二二頁），並為被上訴人所不爭執。系爭土地原即係作為高爾夫球場使用，兩造簽訂系爭協議書之目的，亦係將系爭土地供作高爾夫球場使用，並不違原定用途。是縱認系爭九筆土地為國有公用財產，在不違背事業目的及原定用途之原則下，以收益方式提供他人使用，則與國有財產法第二十八條但書及同法施行細則第二十五條之規定無違（教育部〈九一〉台總〈一〉字第九一一七七八七０號參照，見本院卷二第一四九頁）。因此，被上訴人已依國有財產法之規定，將其主管經營之土地提供上訴人使用，且係供作高爾夫球場使用，並無違背其原定用途，而無違國有財產法第二十八條之規定。
（四）綜上所述，被上訴人主張系爭協議書違反國有財產法第十一條、第二十八條而無效，並無可採，其以上開事由依協議書第七條第五款及民法第二百六十三條之規定終止契約，並無理由。
四、被上訴人於九十年九月十一日以府教體字第０九四二七三號函通知上訴人停止契約，其真意是否為終止契約，並已生終止系爭協議書之效力？經查：
（一）按解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句，民法第九十八條定有明文。次按解釋當事人所立書據之真意，以當時之事實及其他一切證據資料為其判斷之標準，不能拘泥字面或截取書據中一二語，任意推解致失真意（最高法院十九年度上字第二八號判例參照）。本件被上訴人九十年九月十一日府教體字第０九四二七三號函，主旨為「有關本府八十九年五月與貴俱樂部簽訂花蓮高爾夫球場委託管理協議書乙案，為辦理九筆土地撥用及未取得撥用前，自九十年九月十二日起停止雙方合約，請查照。」，雖該函文記載「停止雙方合約」，上訴人並主張該函文為「停止」合約，非「終止」合約，且被上訴人發函時即明知「停止」合約是為辦理九筆土地撥用事宜，並無終止之意思等語。然就被上訴人通知上訴人停止雙方合約之依據，在於系爭九筆土地未撥用，依前開會議紀錄，其適法性存有疑慮，上開協議契約既屬繼續性契約，則當事人如準備結束契約關係時，在法律上應係終止契約，而契約之終止屬形成權之行使，原則上不得附條件或期限，並以意思表示達到相對人時發生效力，不待相對人為任何意思表示，是本院審閱系爭協議書全文，核無以停止契約原因做為約款者，僅系爭協議書第七條與第八條及其附件「國有非公用財產委託經營實施要點」第二十一條有規定終止權行使之原因（見原審卷一第十八頁至第三十一頁）。從而，解釋被上訴人當時所為之真意，應以書據等一切證據資料作為判斷基礎，不能拘泥於字面上「停止」契約之語推解，致失真意。因此，被上訴人上開函文雖為「停止雙方合約」，惟其真意係在停止兩造依協議書內容所載之權利義務關係，在法律上自屬「終止」協議書，是被上訴人上開函文之真意應為「終止契約」。
（二）次按契約之終止者，乃當事人之一方，對於兩造間之繼續性契約，因具有法律上或契約上約定之終止原因，於終止原因發生後，一經行使終止權，即使契約向將來消滅。又終止契約之意思表示既為形成權之行使，則無待乎對方之同意即生效力（最高法院九十八年度台上字第二三八一號判決意旨參照）。其終止效力，自終止之意思表示為他方了解（對話時）或達到他方（非對話時）時起向將來消滅。查本件被上訴人行使終止權之依據，為系爭協議書第七條第五款「其他合於民法或其他法令而得終止委託經營者」之約定，被上訴人雖已於九十年九月十一日以上開函文通知並確實到達於上訴人。然被上訴人行使終止權之原因係以系爭協議書違反國有財產法第十一條、第二十八條之規定而無效為由，惟系爭協議書並未因前開之規定而無效，已如前述，且國有財產法第十一條、第二十八條於本件亦非屬系爭協議書第七條第五款所約定得以終止協議之其他法令，故被上訴人並無行使終止權之原因，而無權終止系爭協議書。從而，系爭協議書並未因被上訴人上開函文之通知到達上訴人，而產生終止系爭協議書之效力。
五、上訴人於九十年九月十七日以（九十）財花高俱字第七九號函通知被上訴人請派員蒞場維護系爭土地，及九十年十一月二十三日以（九０）財花高俱字第一０四號函通知被上訴人於辦理系爭九筆土地撥用並取得撥用權後，儘速與上訴人續訂球場委託管理協議書，是否為同意終止契約？抑或，是否有終止系爭協議書之意思表示？經查：
（一）按當事人互相意思表示一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立，民法第一百五十三條定有明文，再參諸契約自由之原則，契約亦可因雙方互相表示意思一致而解除或終止。又契約之合意終止為契約行為，與法定或約定終止權之行使為單獨行為不同，前者只須一方要約，他方承諾，契約即可成立，無需任何事由；後者發生效力與否，則端視有無法定或約定終止之事由存在，無待他方當事人之承諾。
（二）本件被上訴人於九十年九月十一日以府教體字第０九四二七三號函通知上訴人停止契約，該停止契約之意思表示，應解為終止契約之意思表示，雖因無法律上或兩造約定之原因而不生效力，已如前述，惟仍得視為係終止系爭協議書之要約。
（三）上訴人上開九十年九月十七日以（九０）財花高俱字第七九號函主旨載明：「為貴府與本俱樂部簽定『花蓮高爾夫球場委託經營管理協議』書自九十年九月十二日起停止合約乙案，復請查照。」，說明二載明：「本案停止委託管理期間為免球場各項設施受損荒廢，建請貴府派員蒞場維護。」（見原審卷一第八十一頁）；九十年十一月二十三日以（九０）財花高俱字第一０四號函主旨載明：「為貴府與本俱樂部簽訂『花蓮高爾夫球場委託經營管理協議書』自九十年九月十二日起已停止雙方合約，為使球場正常營運敬請儘速辦理簽訂約案，請查照。」，說明一載明：「貴府與本俱樂部簽訂之『花蓮高爾夫球場委託經營管理協議書』，因俾便辦理本球場內九筆國有土地撥用函知自九十年九月十二日起停止雙方合約；今本球場九筆國有土地已於九十一年五月七日經行政院核定准予撥用，現為釐清雙方權責及維護本俱樂部會員權益，請貴府儘速辦理與本俱樂部續簽訂『花蓮高爾夫球場委託經營管理協議書』合約。」，有上開二函在卷可按（見原審卷一第一０七頁）。雖上訴人主張上開函文僅係在收到被上訴人停止契約後之回應，並非同意終止系爭協議書或有終止系爭協議書之意思等語。惟細繹上訴人上開函文內容，顯已默示同意被上訴人終止系爭協議書，否則豈會在主旨表示兩造已於九十年九月十二日起「停止」合約，並於說明欄中請被上訴人派員蒞場維護及儘速續簽訂「花蓮高爾夫球場委託經營管理協議書」合約。
（四）綜上所述，被上訴人就終止系爭協議書業已提出要約，而上訴人亦於九十年九月十七日以（九十）財花高俱字第七九號函通知被上訴人時默示承諾，兩造就系爭協議書於斯時已合意終止，上訴人前揭置辯，尚無可採。
六、被上訴人自發函停止合約起至系爭九筆土地完成撥用後，每年要求上訴人給付地價稅、房屋稅、辦理培訓選手及辦理會館贈與等，及被上訴人於花蓮地方法院九十九年度重訴字第五五號返還土地事件以系爭協議書屆滿而請求返還土地之主張，是否已承認系爭協議書於土地撥用完成後仍繼續有效？經查：
（一）被上訴人雖以九十年九月十一日以府教體字第０九四二七三號函，向上訴人要約終止系爭協議書，並經上訴人以上開九十年九月十七日以（九十）財花高俱字第七九號、九十年十一月二十三日以（九０）財花高俱字第一０四號函默示同意，已如前述。惟被上訴人於本院前審陳稱：上訴人發文後，因當時花蓮縣政府沒有這方面的專門人才，且在年度沒有編列預算，基於人力、物力之關係，所以沒有派員接管等語（見本院九十八年度重上字第三號卷第一三九頁）。是上訴人縱有將上開函發送予被上訴人，然被上訴人因自己未有管理高爾夫球場之專門人才，基於人力、物力之關係，自始未有派員維護，或有收回球場之舉動，而仍由上訴人繼續管理花蓮高爾夫球場。
（二）行政院於九十一年五月七日以院授財產接字第０九一０００九０七三號函被上訴人准予撥用花蓮市○○段○○○地號等九筆土地，被上訴人在取得系爭九筆國有土地之撥用後，自九十年至九十七年分別以九十一年五月一日教體字第０九一０００四九五七０號、九十二年五月二十三日教體字第０九二０００八五０四０號、九十三年五月十日府教體字第０九三００六五七八五０號、九十四年四月十九日府教體字第０九四００五三二六七０號、九十五年四月二十四日府教體字第０九五００六二二五二０號、九十六年四月二十五日府教體字第０九六００六二０三三０號、九十七年四月二十四日府教體字第０九七００五九六二五號函，通知上訴人繳納花蓮高爾夫球場各該年度之房屋稅，上訴人並均已如期繳納，並將房屋稅繳款書收據影本送交被上訴人備查，有上訴人九十一年五月二十四日（九一）財花高俱字第二三號、九十二年六月（九二）財花高俱字第五八號、九十三年五月二十五日（九三）財花高俱字第六二號、九十四年五月二十六日（九四）財花高俱字第六七號、九十五年五月二十七日（九五）財花高俱字第七二號、九十六年五月二十七日（九六）財花高俱字第五一號、九十七年五月二十一日（九七）財花高俱字第三六號函暨各該年度之房屋稅繳款書在卷可憑（見本院上更一卷第六十五頁至第八十頁）；再分別以九十年十二月三日九十府教體字第一三０六０七號、花蓮縣教育局九十一年十月十九日教體字第０九一００一七八九四０號、九十二年十一月三日教體字第０九二００一九二六二０號、花蓮縣政府九十三年十月二十九日府教體字第０九三０一五一三九九０號、九十四年十一月一日府教體字第０九四０一五六七九二０號函、九十五年十月三十一日府教體字第０九五０一六五三五六０號函、九十六年十月二十四日府教體字第０九六０一五七０四七０號、九十七年十一月六日府教體字第０九七０一七二八二三號函，通知上訴人繳納花蓮高爾夫球場各該年度之地價稅，上訴人並均已如期繳納，並將各該年度之地價稅繳款書收據影本送交被上訴人備查，有上訴人九十一年十二月十八日（九一）財花高俱字第一０七號、九十二年十一月二十八日（九二）財花高俱字第一五二號、九十三年十一月二十五日（九三）財花高俱字第一五二號、九十四年十一月二十八日（九四）財花高俱字第二一０號、九十五年十二月四日（九五）財花高俱字第一七四號、九十六年十二月一日（九六）財花高俱字第一二八號函暨各該年度之地價稅繳款書在卷可按（見本院上更一卷第八十一頁至第九十五頁）。足見上訴人雖於九十年九月十一日以府教體字第０九四二七三號函，向上訴人表示欲終止系爭協議書，惟其後仍按照系爭協議書之內容要求上訴人履行契約，上訴人亦已依據被上訴人之要求履行完畢。
（三）被上訴人又於九十五年一月二十五日以府教體字第０九五００一五四七七０號函要求被上訴人配合辦理下列事項：「⑴本府與貴俱樂部八十九年五月一日所簽訂『花蓮縣美崙運動公園高爾夫球場委託經營管理協議書』，有關協議書第二條規定：乙方（即上訴人）受託經營期間，以推展本縣高爾夫球場運動及培訓優秀選手為目的等節，請將歷年推展該項運動及培訓計畫與財務預算結算等相關文件送府。⑵球場之會館大樓建築執照及使用執照之起照（造）人已變更為本府，惟未完成產權登記，請儘速洽相關單位辦妥產權登記以完備贈與程序。」，有上開函在卷可按（見本院上更一卷第一０一頁）。依被上訴人上開函要求上訴人配合辦理之上述第一項，指明是依系爭協議書第二條之規定而請求；至於第二項辦理會館大樓之產權登記，則為系爭協議書第七條第六款之約定。而上訴人亦以九十五年五月二十三日（九五）財花高俱字第六八號函通知被上訴人業將系爭會館大樓產權登記予被上訴人，並檢送建物所有權狀一份，及將財務預算結算文件送交被上訴人審核，有該函及建物所有權狀影本、九十一年至九十五年收支計算表等在卷可稽（見原審卷一第九十二頁至第九十七頁）。益見上訴人於九十年九月十一日以府教體字第０九四二七三號函向上訴人表示欲終止系爭協議書後，不僅未派員維護、接收花蓮高爾夫球場，反由被上訴人繼續經營管理，甚且仍按照系爭協議書之內容要求上訴人履行契約，上訴人並均已完成被上訴人要求按系爭協議書約定履行之義務。
（四）綜上所述，兩造於終止系爭協議書契約後，被上訴人不僅未派員維護、接收花蓮高爾夫球場，而任令上訴人繼續經營管理，甚且仍按照系爭協議書之內容要求上訴人履行契約，上訴人並均按被上訴人之要求履行，自足使上訴人信賴被上訴人已不收回花蓮高爾夫球場之經營管理權，而有成立另一與系爭協議書內容相同契約之默示意思表示，上訴人始依被上訴人之要求繳納房屋稅及地價稅，並將會館大樓之所有權移轉予被上訴人及將財務預算結算文件送交被上訴人審核，而繼續經營管理花蓮高爾夫球場。從而，上訴人抗辯被上訴人於系爭九筆土地完成撥用後，仍依照系爭協議書之內容要求上訴人履行，應已承認在系爭九筆土地撥用後有依兩造嗣後合意之內容，即依系爭協議書內容履行之意，尚堪採信。
七、揆諸前揭說明，兩造雖已默示終止系爭協議書，惟其後被上訴人不僅未派員維護、接收花蓮高爾夫球場，反而任令上訴人繼續經營管理，甚且仍按照系爭協議書之內容要求上訴人履行契約，上訴人並已依被上訴人之要求履行，被上訴人之行為，實足認已成立另一與系爭協議書內容相同契約之默示意思表示，而使上訴人信賴被上訴人不再回收花蓮高爾夫球場之經營管理權，進而繼續經營管理花蓮高爾夫球場，被上訴人事後竟主張無權占有而請求返還不當得利，顯與前開默示意思表示有違。是被上訴人本於不當得利請求權，請求上訴人給付受有之利益為無理由，不應准許，其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回，原審命上訴人給付相當於租金之不當得利，並為假執行之宣告，自有未合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為有理由，應予准許，由本院改判如主文第二項所示。
陸、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及立論之證據資料，經本院審酌後，對判決結果均不生影響，自無庸逐一論述。
據上論結，本件上訴為有理由，依民事訴訟法第四百五十條、第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 2 日
民事庭審判長法 官 王紋瑩
法 官 李水源法 官 陳秋錦以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）。上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第l項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
附 註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
中 華 民 國 102 年 8 月 2 日
書記官 吳璧娟